多元化投融資助力鄉村振興

劉寧

[摘要]? 農為邦本，本固邦寧。全面推進鄉村振興是新時代全面建設社會主義現代國家的重要任務。面對鄉村振興中對資金的大量需求，在財政支農資金有限的情況下，要從加大投入到構建多元化投融資機制的理念轉變。針對鄉村振興中社會資本投資動力不足、金融機構貸款邊界難統一等問題，要健全資金管理機制、提高財政金融協調配合效率、激勵社會資本投資助力全面推進鄉村振興。

[關鍵詞]? 多元化投融資；鄉村振興；共同富裕

[作者單位]? 海南大學公共管理學院

民族要復興，鄉村必振興。實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大決策部署。鄉村振興工作的長遠性、持續性、艱巨性特征決定了財政支持的必要性和持續性。當前，我國財政部門面臨經濟性減收、政策性增支、保障性增支的多重壓力，財政支農資金難有較大規模增長，鄉村振興的財政支持思路逐漸從加大投入到構建多元化投融資體系轉變。2021年，《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》明確提出：“要發揮財政投入引領作用，撬動金融資本、社會力量參與，重點支持鄉村產業發展。”在財政緊平衡背景下，分析當前鄉村振興發展中多元化投融資面臨的問題，探索鄉村振興多元化投入機制破解“錢從哪里來”難題具有重要意義。

多元投融資機制各主體面臨的難點

全面推進鄉村振興需要投入大量資金用于農村基礎設施建設、產業發展、公共服務配給等方面。相應的資金和資源主要來自政府部門、社會資本、農民群眾和金融機構，作為鄉村振興多元投融資的4個主體目前仍面臨諸多難點和堵點。

政府部門：內部聯動較弱，外部引導不足。一方面，各級政府之間權責劃分不清晰，部門間職能交叉，導致財政資金的統籌利用效率不高。目前，支農事權涉及的主要有農業農村、水利、住建、交通、生態環境等部門，而財政部門內部參與資金管理的機構有農業財務管理、經濟建設、投資管理、基層財政管理等。由于農業項目類型多、統籌規劃難，加之部門間缺乏協同，導致財政資金支出界限不清、重復支出等問題仍時有發生。另一方面，財政資金投入不合理，引導帶動社會資本投資能力弱。鄉村振興基礎是產業振興，但是財政資金支持鄉村產業發展的大項目投入相對不足。如國家現代農業產業園中央獎補資金按規定主要用于基礎設施建設，且單個子項目金額比例原則上不得超過總金額的50%。在財政資金捉襟見肘的情況下，各地開始探索投資基金、融資擔保、貸款貼息、農業保險等多種支農方式。但總體而言，由于農業產業投入存在周期長、效益低、風險大、融資難等特點，鄉村振興的推進仍主要依賴財政支農資金的直接轉移支付，財政支農資金引導社會資本參與建設的作用尚未很好地發揮出來。

社會資本：投資意愿不強，運營操作失當。一方面，由于農業投資本身的風險和制度的缺失導致社會資本投入鄉村振興的動力不足。當前，農村土地流轉尤其是短期的契約不穩定，建設用地供給嚴重不足，集體建設用地、農戶宅基地、設施農業用地及農村房產等盤活限制較多。同時，鄉村產業結構與生產模式滯后，項目對接流程不暢也影響了社會資本投入鄉村的積極性。盡管一些企業有意向投資鄉村產業，但大部分鄉村并未設立專門的對接機構，項目投資方往往在政策理解和資源了解上與當地不對稱。以上諸多因素導致社會企業投資意愿不強，對周期長、回報率低的農業農村項目望而卻步。另一方面，社會資本下鄉違規操作時有發生。社會資本參與鄉村發展過程中，往往追求短期利益，以破壞農村生態環境、改變農業土地用途等為代價獲利，導致農村土地、勞動力、農民住宅、農業資金技術等農業資源遭受損失。

農民群眾：缺乏技術技能，生活保障較低。一方面，鄉村人口“空心化”嚴重，留守的老人、婦女和兒童居多，懂技術會經營管理的新型農民很少。高素質人才進不來、留不住的現象普遍存在。人才的缺乏影響了農業科技的推廣應用，也降低了農民參與投資產業發展的可能性。沒有優秀的人才帶領運用合理的投融資手段入股農村合作社、家庭農場、龍頭企業等獲得分紅收益，僅僅依靠財政資金對產業項目的投入，農民群眾就業等急難愁盼問題難以得到很好的解決。總體而言，農村中人才的匱乏制約了產業的長期發展和鄉村振興。另一方面，鄉村公共服務總體供給不足，教育、醫療衛生、文化體育等基本公共服務質量不高，一定程度上降低了外出務工人員回鄉創業就業的意愿。

金融機構：風險控制為主，審慎支農貸款。在農村，“貸款難”問題依然普遍存在。一方面，貸款抵質押問題難解決，銀行存在貸款風險。目前，農村地區農業主體可作為抵押的資產較少，還普遍存在估值較低、抵押物處置困難等，難以保障還款來源。這就導致銀行出于風險控制原因對農業類項目貸款態度審慎。另一方面，“三農”領域融資擔保需求較為旺盛且呈現多元化特征，而小型涉農金融機構大多只能提供期限短、品種少、額度低的貸款，難以滿足日益增長的農業主體多元融資需求。

鄉村振興戰略舉措

落地落實的重點和方向

厘清政府部門權責關系，健全管理機制，統籌財政資金。一是明確鄉村振興支出責任。中央政府加強頂層設計，需要財政部門與其他相關部門加強溝通與合作，進行統一規劃并跟進后續監管。針對各類農業項目的界限予以明確，避免出現多頭管理、重復建設等現象，切實提高工作績效。二是健全資金管理機制，提高鄉村振興各類資金的使用績效。對農業農村、水利、住建等部門中用于“三農”領域的財政資金進行全面整合，納入統一“資金池”統籌管理。創建“全周期”績效管理模式，堅持事前目標評估，突出事中監控，強化結果應用，將本年度績效結果與來年預算資金安排掛鉤，推動財政資金從“按權力分配”向“按績效分配”的轉變。

提高財政金融協同效率，加大鄉村振興投融資改革力度。一是完善財政金融協同支農機制。推動財政資金與融資擔保、投資基金等結合，助力普惠金融、綠色金融等政策落地。二是防范農業相關金融體系風險。推動借款人、擔保人、金融機構、地方政府等多方聯合建立多元化的風險防控體系，緩解農業主體涉農貸款投資融資風險，吸引更多資金投入“三農”領域。三是發展土地金融業務。推廣以“兩山銀行”為代表的融資平臺，盤活農村閑置土地資源。“分散化”農村土地資源進行集約管理，“碎片化”資源實現集約整合；以區域資源進行劃分處理，“低效能”資源實現價值提升。四是數字賦能農業金融。建立動態監管平臺，利用互聯網技術的地理穿透性，整合閑置農業資源；通過云計算評估產業資源發展潛力，完善評估機制；利用大數據建立網上平臺，降低對基層實體金融機構的依賴性，提高融資效率。

強化支農政策導向，鼓勵各類社會資本參與鄉村振興建設。一是加大政策精準引導力度。鼓勵盤活土地、房屋、宅基地等農村閑置的資源，打造“美麗鄉村”等類型的產業項目，給予社會工商資本、回鄉創業人員等市場主體開發民宿旅游、休閑農場一系列支持，打造多元業態產業鏈。二是地方政府可以探索組建共同富裕投資基金。通過直接股權投資、投貸并行等方式發揮財政資金杠桿作用，引導社會資本共同參與發展鄉村產業項目。三是充分利用鄉賢資源。引導鄉賢通過帶動技術、資金、信息等資源回歸來帶動鄉村工程，開發新產業，引入新業態；通過農村的資源優勢向經濟優勢的轉化，帶動農民發家致富，推動家鄉發展。對鄉賢的集資和捐獻行為給予支持及適當的榮譽與鼓勵。

優化財政支出結構，促進公共資源在城鄉間的合理配置。一方面，繼續深入推進城鄉基礎設施一體化，推動城鄉交通、供水、電網、通信、燃氣等基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護，逐步實現同規同網。另一方面，繼續統籌推進城鄉公共服務一體化發展，推動城鄉公共服務便利共享，提升農村基本公共服務水平。完善農村基礎教育制度方面，優化農村基礎教育學校布局，建立城鄉教育聯合體，推動城鄉校長教師輪崗交流，提高農村基礎教育整體水平。完善城鄉醫療支援制度方面，推動市級縣級醫院建立對口支援、巡回醫療和遠程醫療制度，鼓勵縣級醫院與鄉村醫療衛生機構組建縣域醫療服務共同體，通過加強培訓等方式提升農村醫務人員業務水平，提高農村醫療服務能力。健全社會救助體系建設方面，創新智慧大救助模式，健全統一的城鄉低收入群體精準識別機制，加強社會救助與社會保險、社會福利制度的銜接，健全以專項救助為重點、多元社會力量參與為補充的新時代社會大救助體系。