農村土地經營權流轉矛盾糾紛成因探析

張海燕

（曲靖市農村經濟經營管理站，云南 曲靖 655000）

隨著云南省高原特色農業產業的快速發展，“滇東糧倉”曲靖市農村土地經營權流轉呈現出快速增長的態勢，且流轉形式多樣化、主體多元化，隨之而來的是因土地流轉產生的各種矛盾糾紛也日漸增多。通過對曲靖市土地流轉基本情況系統研究，分析土地流轉所產生的矛盾糾紛狀況、形成原因、特征類型等，提出完善土地流轉服務機構和工作機制、廣泛深入宣傳法律法規、 充分發揮基層政府的調解作用等針對農村土地流轉矛盾糾紛化解的對策建議，從源頭上防止此類糾紛發生和擴大。

曲靖市位于云貴高原中部，地處云南省東部偏北的滇、黔、桂3省結合部，轄麒麟區、沾益區、馬龍區、宣威市、富源縣、羅平縣、師宗縣、陸良縣、會澤縣9個縣（市、區）和國家級曲靖經濟技術開發區，國土總面積2.89萬km2，三調耕地面積80.3萬hm2，是珠江源頭第一市，爨文化的發祥地。曲靖市作為云南省的農業大市，糧食、油料、蠶桑、畜牧生產長期位居全省前列，素有“滇東糧倉”之美稱。進入21世紀，全市農業進入多元化全面發展時期和提質轉型期，市委、市政府高度重視產業結構、區域布局結構調整和農村土地經營權流轉工作，出臺一系列推進農村土地經營權流轉的文件，全市的農村土地流轉也呈現出快速增長的態勢，隨之而來的是因土地流轉產生的各種矛盾糾紛也日漸增多，這些矛盾糾紛的形成原因雖然各不相同，但都在一定程度上影響著土地流轉的健康發展，制約區域農村經濟的轉型升級，甚至影響著農村社會長治久安。因此，研究農村土地經營權流轉矛盾糾紛的成因，找尋解決土地流轉所產生矛盾糾紛的措施，探索從源頭上防止此類糾紛發生和擴大的對策就顯得十分必要。

一、基本情況

近年來，曲靖市土地流轉速度明顯加快，農業適度規模經營面積逐年擴大，流轉形式呈現多樣化發展，流轉主體明顯多元，優勢產業呈現快速發展勢頭，尤其是高原特色農業不斷發展壯大。截至2022年底，全市累計流轉農村土地21.81萬hm2，占三調耕地面積的27%，較1999年的606.67 hm2翻了360倍，較2012年的2.73萬hm2翻了近8倍。流轉入農戶（含大戶）10.89萬hm2，流轉入合作社4.36萬hm2，流轉入企業3.68萬hm2，流轉入家庭農場1.28萬hm2，流轉入其他主體1.6萬hm2。

2022年至今，曲靖市9個縣（市、區）累計發生土地流轉糾紛21件，其中沾益區1件、陸良縣20件，其他縣（市、區）暫未出現，目前已調處20件。從地域上看，糾紛主要發生在陸良縣和沾益區這類流轉規模較大的壩區縣（區）；從糾紛類型看，農戶轉包產生的糾紛占比較高，達15件，占糾紛總數的71%，流轉主體（企業大戶）和農戶因租金問題產生的糾紛達6起，占糾紛總數的29%；從糾紛調處方式看，調解解決18件，占解決糾紛數的90%，其他方式解決的2件，占解決糾紛數的10%。

二、產生原因及特征

（一）土地流轉糾紛成因

1．土地流轉行為不規范導致糾紛。隨著國家三農優惠政策的出臺，農村土地越來越受到農民青睞。以前農村土地流轉政策不完備、不配套，土地流轉行為不規范而引發的土地流轉糾紛逐漸浮出水面。私下轉包，甚至三方、四方連環轉包，這些行為都增加了承包方、經營方之間產生利益糾葛的風險，從而導致土地流轉糾紛。

2．土地流轉經營主體拖欠農戶土地租金引發糾紛。在農村土地流轉經營過程中，流轉經營主體因經營不善或者其他原因導致拖欠農戶土地租金的情況也時有發生。例如2010年沾益區盤江鎮龍鳳村委會與江蘇一家企業簽訂土地流轉合同，流轉土地113.67 hm2，主要用于培育苗木，土地流轉企業先與村委會簽訂一個意向性協議就開始入駐開工，企業前期投入資金進行土地整理、道路修復，但3個月后企業因故撤離，農戶100多萬元的土地租金沒有拿到，土地耕作農時被耽誤，以致土地撂荒2年，農戶集體上訪，最終雙方訴諸法院，經過各級政府多方努力，盤江鎮龍鳳村委會要回農戶土地租金，維護了農民的合法權益。這類糾紛最大的風險點在于對流轉經營主體（企業）的資金實力、產業前景、經營水平等都無法做到有效的事前監管，企業一旦拖欠農戶租金，就會引發糾紛。

3．農戶私下互換、轉讓引發糾紛。由于部分農戶法律意識淡薄，農戶與農戶為了方便耕種自行互換甚至私下轉讓，沒有簽訂合同，也沒有到村民小組、村委會或者鄉（鎮）農經管理部門備案，現在所換土地產生較大經濟價值，雙方因利益糾葛引發土地流轉糾紛。

4．土地租金“價格差”引發糾紛。一是曲靖市土地規模流轉從2013年前后進入高速增長期，2013年以前農戶自發流轉的土地，由于流轉期限較長，流轉價格每畝300～800元，而近年流轉的土地租金普遍在每畝1 000元以上，租金高的陸良縣達到每畝近4 000元，由于流轉土地租金價格增長機制缺乏，進而出現同地不同價，先租地農戶往往因地租差價問題而與承租方或村集體經濟組織發生矛盾，糾紛隱患較大。二是招商引資流轉土地，價格普遍低于市場價格，隨著土地流轉價格進一步上漲，群眾利益嚴重受損，矛盾糾紛集中暴發的可能性較大。三是村集體經濟組織統一將土地流轉給企業，企業不經營土地，將土地進一步流轉給新型農業經營主體經營，從中賺取流轉土地租金差價，一方面抬高了區域內整體土地流轉價格，擾亂土地流轉市場，損害了新型農業經營主體利益；另一方面，壓低農戶土地流轉價格，損害了廣大農民的利益，這類矛盾、糾紛容易形成群體性暴發。四是流轉制度執行不到位，合同簽訂不規范、流轉行為不規范的土地流轉，“漲租潮”來臨時，無法抵御毀約風險。

5．基層組織錯位或監管不力引發糾紛。隨著各級政府對農村土地流轉和特色農業產業發展越來越重視，部分地區為響應國家推動土地流轉的政策，盲目追求政績，追求土地流轉率，求快求大，冒進推動現象時有發生。一是極少數村委會干部在未征得農民完全同意的情況下擅自與農業企業或其他經營主體簽署流轉合同，干預流轉價格、期限等。二是少數基層干部未正確履責，放任不簽合同、超期出租等違規流轉行為時有發生。三是曲靖市早在2017年就出臺相關文件要求縣（市、區）、鄉（鎮）、村建立土地流轉臺賬，并對3.33 hm2以上的土地流轉實行登記備案制，但仍有極少數村干部未按要求逐宗建立臺賬。上述行為都增加了發生流轉矛盾糾紛的風險。

（二）土地流轉糾紛特征

1．對抗激烈，易引發其他糾紛。土地是農民的“命根子”，涉及農民的根本利益， 土地流轉糾紛一旦發生，當事人之間對立情緒大，互不相讓，如得不到及時有效地處理，很容易引發和產生財產損害、人身損害類侵權，甚至上升為刑事案件。

2．遺留問題多、調處難度大，難以從根本上化解矛盾。早年的土地流轉因缺乏制度、監管缺位或因其他歷史因素，糾紛當事人不管原來的實際情況，擺出不爭到土地誓不罷休的架勢，不僅鄉（鎮）、村（組）難以調處，提起訴訟后，法院的調解往往也很難奏效。即便法院作出判決，敗訴方當事人也常常堅持上訴、申訴，甚至上訪，將矛盾不斷擴大升級。

3．歷史跨度長，舉證困難。有的土地流轉糾紛時間跨度較長，甚至已經超過10余年時間，當事人雙方各執一詞，但誰都沒有有力的證據材料能夠證明土地權屬，調解起來無據可循，找不到突破口。

三、對策建議

（一）完善土地流轉服務機構和工作機制

健全土地流轉管理和服務體系，強化縣、鄉、村三級服務和管理網絡建設，為流入、流出提供準確及時的流轉信息。規范建立土地流轉市場，嚴格交易規則，保證土地依法、有序流轉，促進農村土地資源的合理流動和優化配置。大力推行流轉主體資格審查審批制、流轉備案登記制、合同鑒證制、風險保障制等，規范土地流轉管理服務，確保土地流轉工作健康開展。

（二）廣泛深入宣傳相關法律法規

化解農村土地流轉糾紛，基準是國家的法律法規和政策，穩定農村土地承包關系是前提。各級政府要高度重視，利用多種形式，深入宣傳《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）、《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》《農村土地經營權流轉管理辦法》等法律法規，使基層干部和廣大農民全面掌握《農村土地承包法》的基本內容，準確理解黨的農村土地承包政策，著重把握穩定土地承包關系、規范土地流轉、維護土地承包者合法權益等重點。通過宣傳，使基層干部知法、懂法，不斷提高依法行政的水平，使農民知法、懂法，能夠用法律武器維護自己的合法權益。

（三）發揮基層政府的調解作用

農村土地流轉糾紛與其他民事糾紛一樣，化解的辦法應立足于基層調解。鄉（鎮）、村兩級組織要加強領導，鄉（鎮）政府調解委員會、村（組）調解員要切實履職，按照屬地管理原則，充分發揮基層調解組織在調解農村土地流轉糾紛中的作用，把問題解決在基層，做到“矛盾不上交”。

（四）降低糾紛解決門檻

縣級農村土地承包經營糾紛仲裁委員會負責調解、仲裁農村土地承包經營糾紛，既符合《農村土地承包法》的規定，又是解決當前土地承包及流轉糾紛的迫切要求。目前，曲靖市所有縣（市、區）都成立了仲裁委員會，但因缺少經費、人員等因素，仲裁委員會在調處土地流轉糾紛方面的作用并沒有得到發揮。

（五）建立健全本地區土地流轉價格增長機制

農業主管部門要及時發布當年農村土地流轉建議價格，引導流轉雙方在建議價格的基礎上協商土地流轉價格，規范土地流轉市場。引導流轉雙方建立土地流轉價格正常增長機制，流轉期限超過3年的，按照一定的期限、比例適當增加土地流轉價格，保護流轉雙方的合法權益，具體增長情況由流轉雙方協商確定，并在流轉合同中明確記載。

（六）嚴把農村土地經營權流轉關

土地經營權流轉要嚴把三關：一是程序的合法性。在堅持“依法、自愿、有償”原則前提下，與農戶簽訂好土地流轉合同（協議），凡實施土地流轉的承包農戶要向發包方出具委托轉包書；對流轉土地面積涉及多數農戶的，要召開村民代表會議，經2/3以上村民代表同意并形成決議；對個別要求保留承包經營權的農戶，實行土地互換，使土地集中連片。二是合同的規范性。不論采取何種形式的土地流轉，必須簽訂土地流轉合同，明確流轉形式、數量、年限、條件和雙方的權利、責任、義務，土地流轉合同簽訂后，由鄉（鎮）農村經營管理部門鑒證。三是手續的完備性。對原已流轉的土地，凡轉包年限較短、流轉程序不夠規范、有償轉讓不夠明晰的，采取重新簽協議、完善合同等方法加以規范，凡涉及承包土地田塊變動的，及時辦理好承包權證變更手續。同時，加強土地流轉經營行為的管理，流轉的土地不能改變農業用地的性質。

（七）完善土地承包法規和流轉政策

《農村土地承包法》等有關法規是土地承包經營的根本法定準則，在實際操作中難以面面俱到，法律適用較難。因此，有必要根據農村土地承包的實際情況，制定本地區的實施辦法，對《農村土地承包法》規定不明確的地方加以解釋，對沒有調整、規范的內容加以補充。在土地承包經營權保護、土地流轉基本程序、糾紛的解決機制上作出符合實際的規定，對放棄承包土地權利的程序、承包地的繼承等有關問題進行研究，制定可操作的地方性政策指引。另外，充分利用農村土地承包經營權確權登記頒證成果，對采取土地流轉方式集中進行規模經營的種養大戶，給予獎勵性補助和政策扶持，從而促進土地流轉向規模化、集約化、可持續化方向發展，從源頭上減少糾紛的發生。

（八）提高基層干部及流轉主體的法律素質和道德水平

一是提高基層干部的法制觀念，嚴格依法辦事，充分尊重農民的意愿，切實維護農民的合法權益，不違背法律法規，不以權謀私。二是加大農村普法和法制宣傳的力度，特別要廣泛宣傳普及農村土地承包經營、流轉、合同、物權等與農民生產生活息息相關的法律法規，提高農民的法律意識，教育農民自覺履行應盡的義務，依法行使自己的合法權利，在土地流轉過程中，主動到村委會或鄉（鎮）農經部門辦理有關手續，減少不必要的土地流轉糾紛。三是大力開展公民道德教育，引導農民自覺遵守基本道德規范，恪守誠信，能夠尊重歷史、面對現實、互惠互利地處理好土地流轉糾紛。