城市老舊小區改造和物業管理對策研究
——以赤峰地區為視角

戰秋蓮

（赤峰學院 法學與商務學院， 內蒙古 赤峰 024000）

城市的基本單元或說城市居民的居住周界被稱之為城市社區。 隨著社會的發展，國家惠民政策的變化， 城市居民居住的房屋類型也越來越多，如商品房小區、拆遷安置小區、保障房小區[1]；從房屋建設時間、居住環境、設施設備等的不同，分為新開發小區和老舊小區。新開發的小區無論是從房屋布局還是設施設備的完善、綠化面積的覆蓋面都能夠滿足人們的需求，極大地增加了人們的幸福感和安全感。 然而老舊小區卻存在著一定問題，國家為了改善這些小區居民的居住環境，同時增強物業服務企業的服務意識，提升居民的幸福感，提出了對這些老舊小區的改造。

一、赤峰市老舊小區物業管理的現狀

赤峰市作為一個四線城市，隨著城市建設的不斷發展，出現了新舊小區的兩極發展，物業服務企業和物業服務人員也存在著不同的情況。

（一）房地產開發商對物業服務企業存在一定的影響

老舊小區的物業服務企業在最初時是小區建筑公司的子公司，存在著隸屬關系，這樣物業服務企業在從事物業服務時往往存在以下兩方面影響：第一，業主對具有隸屬關系的建筑公司和物業服務企業的潛在認識，導致業主對物業服務企業的滿意度不高。 赤峰市的老舊小區建設時間比較長，最年輕的也已經有近20 年的歷史， 在雨季時期出現房屋主體滲水、戶內排水主管道銹蝕嚴重、戶外粉刷的墻體出現脫落等情況。當物業服務企業向業主解釋在房屋主體結構質保期的3 年內屬于建筑施工單位要解決的問題，現因超出質保期，需要使用公共維修基金進行維修。此時業主就會對物業服務企業的答復不滿意，因為在廣大業主的認知里，建筑施工單位和物業服務企業是一家、建筑施工單位和物業服務企業相互包庇、物業服務企業不能站在公正的立場上處理問題。 業主的這種潛在的錯誤認知，導致了業主對物業服務企業的滿意度不高。

第二， 物業服務企業相比較于其他行業的企業，經營能力相對較弱。 由于部分物業服務最初依托于房地產開發商，有時會出現收取的物業管理費不足以滿足項目正常運營，此時其上級房地產開發商就會為物業撥款以保證物業服務企業的正常運營。因老舊小區路面多處塌陷，道路需要重新硬化，樓頂和外平臺出現漏水，而物業管理費和公共維修基金不足以處理這些問題。房地產開發商有時會承諾為物業服務企業劃撥部分款項，但若房地產開發公司經營出現困難，便很難再有多余的資金支持物業服務企業。物業服務企業僅能靠微薄的物業管理費勉強維持項目的正常運營，老舊小區的升級和改造便無法進行。

（二）物業服務費收繳難

赤峰老舊小區在物業服務費用收取中存在一定的難度，主要原因體現在以下兩個方面：

第一，體現在物業服務人員方面。 入住到老舊小區的物業服務企業基層員工年齡相對較大、學歷不高、素質偏低[2]，且員工工資水平不高，這些因素導致物業服務企業基層員工服務意識較低、工作熱情不高，這些基層員工在工作期間不僅對業主正常的物業管理需求處理不及時，更有甚者會毫不理會業主的需求， 他們更不會積極地幫助業主處理問題，更無法樹立物業服務理念，這就導致部分業主因對物業服務企業的不滿而不繳納物業費。人員工資待遇問題影響著小區物業管理公司的服務質量，進而導致物業服務費收繳困難。

第二， 體現在老舊小區復雜的業主群體方面。老舊小區居住的復雜群體主要有老年人、流動的租住群體以及為了學生上學短期居住的青年父母。比如老年人因其收入問題、體質的特殊原因而對屋內溫度的要求問題、物業服務不到位問題等無論什么原因，只要達不到其要求，其就認為是物業服務企業的問題，拒絕繳納物業服務費；流動的租住群體在簽訂租賃合同時業主和其約定物業服務費由承租人上交，但因這些群體流動性比較大，有時租期未到就解除了租賃合同， 但卻沒有上交物業費，當物業服務企業收取物業費時，業主因沒有收到租戶的物業費而拒絕上交，不管理由是否合法；因老舊小區一般都位于中心城區位置，周圍的校區因其辦校年代久遠，辦學理念先進，教學質量比較高而吸引了不少年輕的父母送孩子到這些學校就讀，這些家長目的明確，很少關注物業服務情況，亦對小區的發展不關心，所以物業服務企業收取物業費時他們一拖再拖，物業服務企業又維權不及時，最終導致物業費無法收取。

（三）物業服務企業入駐老舊小區難度大

赤峰市部分老舊小區因歷史上遺留下來的問題導致沒有物業服務企業，新的物業服務企業不愿進入，原因：一是老舊小區設施設備老化[3]，物業服務工作量大且難以滿足業主需求；二是老舊小區居住群體多元化，不同層次的業主意識不同，很多業主都有自己的看法，使其意見無法統一；三是物業服務費用收取難度大；四是部分老舊小區沒有公共維修基金；五是雖然業主委員會與新的物業服務企業簽訂了合同，但原來的物業服務企業因業主欠費而不愿與新的物業服務企業進行交接。

上述問題導致赤峰市目前老舊小區的物業服務難以滿足城市日益發展的需求，廣大居民的居住環境迫切地需要進行改善，但是如果只是一味地從物業服務尋求根源，很難解決上述問題。

二、赤峰市老舊小區改造的現狀

隨著城市發展進程的加快，一些居住環境較差的老舊小區均不同程度地出現了功能退化、物質損耗、設備老化等現象[4]，如房屋保暖不夠、外體脫落、地下管網老化、樓道和小區內燈不亮、下水道堵塞等影響居民生活的情形，同時亦已成為影響城市環境改善和城市整體形象的重要障礙，成為廣大群眾最關心的熱點問題。 但對這些老舊小區進行整治，因存在的問題多樣化，導致工作面廣、工作量大、資金投入大，矛盾重重，這讓一些城市望而生畏，不敢輕易進行老舊小區的改造。老舊住宅小區整治是城市建設與管理的難點問題[5]，隨著國家提出將城市化作為推進經濟發展的動力，一些城市尤其是一些中等城市紛紛提出建設百萬人口大城市戰略，并將城市環境整治作為改善投資軟環境的重要舉措，因此，困擾城市建設和管理的老大難問題——老舊小區改造被提上日程。

（一）赤峰市轄區老舊小區改造的基本情況

2011 年， 赤峰市政府就陸續開始了老舊小區的改造工程，特別是2019 年以來，中央將加快改造城鎮老舊小區作為重大民生工程和發展工程，在多次重要會議中對這一工作作出部署。赤峰市政府也集中部署了赤峰老舊小區改造的一系列安排和舉措。赤峰市結合當前老舊小區整體情況，提出了“三改”目標即對房屋功能進行改善、對基礎設施設備進行改造、對居民居住環境進行改良。 在實施過程中赤峰市積極探索以人民為中心的一個中心原則，綜合改造和集中連片改造相結合的兩種模式，堅持同步規劃、同步建設、同步監管的三同步原則，建立健全了工作統籌、項目生成、多方參與和長效管理的四個機制，進而避免對老舊小區“一改了之”引發的后續一系列問題，切實提高人民群眾的幸福感和獲得感。

筆者從赤峰市人民政府官網、赤峰市住房和城鄉建設局官網查詢到下列信息：

2019 年赤峰響應國家號召加快城鎮老舊小區改造的速度，2019 年全市共改造老舊小區491 個共418.32 萬平方米，居民受益面達到48563 戶。 所需資金除了本級政府的自籌資金，還有中央財政資金3.05 億元、中央預算資金6.09 億元、自治區補助資金1.38 億元。2019 年改造分兩步走，前期已完成的投資約7.89 億元，覆蓋80 個小區的275 棟住宅樓共108.15 萬平方米。后期陸續有411 個小區922棟住宅樓310.17 萬平方米進行改造。

2020 年赤峰市申請中央財政補助的老舊小區改造項目共104.46 萬平方米，共涉及118 個小區、301 棟樓、11677 戶居民， 計劃投資額35845.02 萬元。

2021 年整個赤峰市， 除了中心城區的老舊小區進行改造外， 改造面開始向非中心城區的擴展，城鎮老舊小區改造計劃任務共涉及12 個旗縣區的295 個小區的655 棟住宅樓。 其中，中心城區改造任務共涉及59 個小區的354 棟住宅樓， 面積達112.96 萬平方米。

2022 年全市城鎮老舊小區改造任務共涉及257 個小區的789 棟住宅樓， 面積達247.6 萬平方米。 其中，中心城區改造共涉及178 個小區的669棟住宅樓，面積達208.56 萬平方米。 已獲得中央及自治區補助資金2 億元。

上述所涉老舊小區在改造過程中由最初的房屋保暖、墻體的清潔粉刷到目前的綜合改造，如加裝電梯、規劃建設停車位、智能快遞柜、垃圾分類投放房、新能源汽車及電瓶車充電樁、安裝監控系統、小區綠化提升等，這些改造不斷提升居民居住環境和生活質量，但同時也存在一系列的問題。

（二）赤峰市轄區老舊小區改造中存在的問題

赤峰市對老舊小區進行改造是一項福澤于民、惠及百姓的民心工程。赤峰市政府為了切實改善赤峰市城市環境面貌投入了大量的人力、物力、財力，目前已對我市多個老舊小區進行綜合改造，提升了城市功能，優化了人的居住環境，改善了治安狀況。但是在改造的過程中和改造完成后的成果維護中卻存在以下問題。

1.缺乏前期調研，在改造過程中施工單位不分節點的一刀切

老舊小區在最初建成時都有車棚，當時解決了自行車亂停亂放及自行車被盜情形，隨著電動自行車的普及，車棚除了少量的自行車還有大量的電動車，這樣車棚管理員為了方便電動車充電，直接私拉了電線電源，解決了電動車主充電難的問題。 但在老舊小區改造過程中， 出現了改造工程一開始，施工隊尚未進入小區，小區內的車棚就一刀切地全部拆除，比如在要改造成老舊小區改造示范區的松州園小區，車棚拆除三年，電動車充電樁才開始運行，這三年期間，極大部分電動車主為了解決電動車充電問題開始從樓上私拉電線，出現了電線私拉嚴重的情形，給整個社區帶來了安全隱患。 又如在電梯安裝過程中，所有計劃安裝電梯的單元門一聲令下全部拆扒，導致冬天來臨時因沒有單元門或窗戶沒安裝再想其他辦法進行補救， 浪費了資源，增加了成本。

2.改造質量有瑕疵、難以令居民滿意

老舊小區在改造過程中，居民對于改造工程的質量有著較多的質疑。比如電梯安裝后未見有驗收隊伍進行驗收，投入使用沒多長時間就出現電梯故障，居民認為改造驗收的標準依據不透明，使用人無法進行監督；比如小區路面硬化多次挖鋪，但是在雨季因路面水平度不夠，積水嚴重，排水不暢，居民出行不利，影響了老舊小區改造的初衷；比如電動車充電樁電壓不穩定， 導致部分車主無法充電；比如改造后部分樓房的樓頂防水改造質量不過關，仍然出現下雨時屋頂漏水情況。因這些改造工程的質量問題嚴重影響了老舊小區改造的后續質量評估。

3.改造規劃考慮因素不夠全面，居民對改造受眾面不滿

對老舊小區進行改造，首先要求政府層面有一個合理的規劃，面對不同的老舊小區，因其建成年代不同，小區布局構造不同。 如有的小區就是最正常的建設布局，而在2000 年初建設的小區，臨街樓宇一樓為商廳，二樓以上為住宅。 開發商在設計時考慮到商廳和住宅面積有機結合， 在樓宇設計時，商廳的門和住宅的門朝向不同的方向，這樣住宅居民上樓首先要走一層外樓梯， 然后走過商廳房頂（此部分被居民稱為外平臺， 對居民而言這就是一樓外的活動場所） 到達單元門進入樓宇內樓梯上樓。在改造過程中，此部分改造沒有納入規劃，不屬于改造部分，這樣對于居民而言的外平臺路面就沒有進行改造， 對商廳業主而言屋頂就不能進行改造， 進而出現了居民所說的局部路面沒有改造，商廳業主所說的部分房屋屋頂沒有改造，導致業主對改造意見較大，且這部分居民亦無法享受安裝電梯帶來的便利，此部分樓宇經居民反映最終給予的答復是無法安裝，不在規劃范圍內。

4.居民對改造訴求的不同導致改造難以統一進行

在改造過程中，不同年齡段的居民、不同身份的居民、居住在不同樓層的居民，對同一件改造項目需求和意見不同， 導致改造項目無法統一進行。老舊小區的改造本就是造福民生的一項工程，居民意見的不統一就很難使得改造工程按規劃計劃開工，這就需要相關部門出面進行協調。 如松州園小區在加裝電梯這一改造項目過程中，就有低樓層的居民以影響采光為由阻止施工單位進行施工，后經過住房和城鄉建設局及社區工作人員多次出面做工作，施工才得以正常進行。同樣針對違章建筑、臨時建設用房在進行拆除時， 部分居民自覺性差，不愿意拆除違章建筑、臨時建設用房，社區工作人員和城管大隊工作人員多次給居民做工作后，大部分居民才進行了拆除，而對那些少數居民不得不通過走司法程序才得到解決。這些來自居民的原因也是阻礙老舊小區改造的一大因素。

5.改造過程中制度不完善，后續設備運行需進行有序維護和加強

老舊小區改造是一項長期的民生工程，不是為了改造而進行改造，更不是改造工程完工后所有改造任務就完成了，因改造過程中制度不完善，后續設備運行需進行有序維護和加強[6]，這樣它需要有配套管理制度作為保障， 保證后期設備的正常運行。比如松州園小區加裝電梯改造工程完工后近一年的時間電梯仍未投入使用，其原因就是在改造之初沒有制定電梯的運行、維護、維修方案。比如松州園小區電動自行車集中充電樁在安裝近兩年才投入使用，給廣大居民帶來了出行不便。同時運行后，沒有相關部門的工作人員進行管理，導致充電樁車棚下出現大量的僵尸車、自行車，導致需要充電的電動自行車找不到停車位而無法使用充電樁進行充電。

6.改造過程中物業服務企業介入不及時，引發居民不滿

在老舊小區改造過程中，物業服務企業認為這項工程和自身無關，對在改造過程中居民遇到的問題處理不及時，不反饋居民訴求。 對于私拉電線問題，當遇到大風和大的雨雪天氣出現較大安全隱患時，部分居民向物業服務企業反映，企業回復此事項物業服務企業無權進行處理；在工程改造期間原本要進行的樓道清潔工作也不再進行；小區內垃圾處理不及時；居民小區內財物丟失現象頻發等。 老舊小區物業服務人員素質參差不齊，有人借改造之機不履行工作職責，帶來了居民對工程改造和物業服務企業的雙重不滿。

7. 改造工程較高的居民期待值導致二次改造意愿強烈

因一次改造存在前期調研不足，改造內容缺乏合理規劃，居民認為應改未改的基礎項目多、最初規劃因資金落實不到位無法進行以及因質量問題帶來的改造瑕疵讓廣大居民希望進行二次改造，以真正改善自己的居住環境。

三、化解赤峰市物業管理和老舊住宅小區改造中問題的對策

（一）做好前期調研，科學進行規劃、合理進行改造

為了使得老舊小區的改造能科學合理的規劃，及時進行改造，充分滿足居民需求，使受眾面達到最廣泛的程度，老舊小區改造前期的工作可以從以下幾個方面進行：

第一，政府相關部門在進行老舊小區改造規劃前，應實地走訪，廣泛征求小區居民的意見，摸清老舊小區的具體情況，根據小區布局的不同，合理規劃改造項目。政府相關部門前期做到充分調研就能避免出現像松州園小區那樣因規劃部門或施工部門對路面的理解不同， 應改造而不進行改造的情況，無論對居民而言的路面還是對商戶而言的屋頂均應屬于改造范圍。

第二，科學合理地規劃施工，避免出現不分節點的一刀切。對于關系居民日常衣食住行的事項要進行充分的考慮，不能違背改造的初衷，不能不看過程只看結果。 如對于電動車充電問題的解決，原有的舊的車棚可以分批次地拆除，在第一批次車棚拆除后集中充電樁安裝完畢并能運行的情況下，再開始第二批次的拆除，這樣不但能解決電動車的充電問題并能有效地避免私拉電線問題，減少因私拉電線帶來的安全隱患。

第三，根據改造工程財政預算科學合理規劃改造進度，做到應改則改，而不是把老舊小區改造成“高檔”小區。比如要打造成老舊小區改造示范社區的松州園小區，改造之初給廣大居民展現的規劃圖不僅有常規的改造，還建有立體停車位，現在小區歷經四年的改造已經接近尾聲，立體停車位卻沒有出現在居民面前。老舊小區改造只是國家為了提高居民居住環境、 改善居民生活的一項民生工程，而不是福利工程。規劃部門規劃時不能盲目吊高居民胃口，最終導致小區居民對于改造標準預期值高而最終無法實現，后果即是居民對改造的整體評價不高。

（二）吸納物業服務企業介入老舊小區改造

物業服務企業進入小區比較早，對小區建筑的整體狀況、居民需求、環境缺陷、路面積水情況等了解比較清楚全面。 因此在前期調研時，物業服務企業可以提供可行的需要改造的項目；改造工程開工后，可以讓物業服務企業高層管理人員作為施工質量的監督員， 同時收集居民在施工期間發現的問題，及時向施工單位反饋，避免出現二次挖鋪，浪費財力、物力和人力；工程改造完成后及時和物業服務企業進行交接，便于后期的服務和管理。

（三）物業服務企業要提升服務意識，促進物業管理的轉型升級

前文分析了老舊小區物業服務的現狀和存在的問題，這樣導致物業服務企業在居民心中可信度不高，再加上在老舊小區改造過程中物業服務企業垃圾清理不及時， 居民反映問題時企業進行推諉，變相降低了居民對老舊小區改造的整體評價。老舊小區改造完成后，物業服務企業可以根據居民的個性化需求轉變服務職能，提升老舊小區的發展品質和魅力。 提升物業服務企業和工作人員的服務意識，使得物業服務企業和工作人員成為老舊小區改造的一大助力，能總體提高老舊小區改造的預期效果。

（四）政府部門要強化監督機制，公開驗收標準

老舊小區改造工程是一項造福居民福祉的好事，如果工程質量出現問題，不但違背黨和政府對于老舊小區改造的初衷， 反而會影響居民的生活，最終導致居民對于改造工程的評價降低，甚至要求二次改造以達到質量要求，同時也會影響后續其他老舊小區居民對改造的接納度。 因此，在老舊小區改造中必須重視工程質量的監督，保證改造工程的質量達標， 樹立起居民對老舊小區改造的良好口碑，能夠對后續老舊小區改造工作有良好的引導和促進作用。

（五）后續管理與運營方面要加強制度建設，建立長效機制

老舊小區改造工程完工后，針對改造項目的不同，要建立不同的制度，如加裝電梯后使用的收費標準，由誰收費、由誰進行設備的維護和管理；改造后的小區綠化由誰來維護；投放的智能垃圾分類箱由誰負責；安裝的智能快遞柜由誰管理和維護等等都需要進行全面的考量。要建立一系列系統的長效機制和運行模式，才能把老舊小區改造工程，真正做成改造人居環境的長久工程。