國內(nèi)民用機(jī)場投融資模式總結(jié)與發(fā)展建議

李鵬凱

摘 要 民航業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。近年來，為實(shí)現(xiàn)民航業(yè)可持續(xù)發(fā)展，國家層面不斷優(yōu)化政策方針導(dǎo)向，引導(dǎo)民用機(jī)場項(xiàng)目由單一的國家投資模式向地方政府投資、政企合作、企業(yè)投資、外商投資等多元化投資模式轉(zhuǎn)變。各地政府積極響應(yīng)國家號召，大力探索創(chuàng)新投融資模式，結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)社會實(shí)際情況，廣泛應(yīng)用政府投資、政府和社會資本合作（PPP）、社會投資等投融資模式，有力支撐民航基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展。本文通過總結(jié)國內(nèi)典型民用機(jī)場發(fā)展?fàn)顩r和投融資案例，針對民用機(jī)場特征從投資建設(shè)理念、投融資模式、企業(yè)經(jīng)營、存量資產(chǎn)盤活等方面提出相關(guān)建議，可為我國后續(xù)民用機(jī)場投融資發(fā)展提供借鑒。

關(guān)鍵詞 民用機(jī)場；投融資；政府和社會資本合作；特許經(jīng)營

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2023.06.008

一、國內(nèi)民用機(jī)場投融資政策演變

近年來，國內(nèi)民用航空領(lǐng)域快速發(fā)展，疫情前2019年全國全年民用機(jī)場旅客吞吐量（不含港澳臺地區(qū)數(shù)據(jù)，下同）達(dá)13.5億人次，相比2010年增長140%，年均增長10.2%。隨著航空需求的快速增長，我國運(yùn)輸機(jī)場快速建設(shè)，十年間全國運(yùn)輸機(jī)場從2012年的183個快速增長至2022年的254個，有力支撐全國經(jīng)濟(jì)的快速增長[1]。全國機(jī)場旅客吞吐量變化情況如圖1所示。

面對民用航空領(lǐng)域大規(guī)模的投資建設(shè)需求，國家相關(guān)部門持續(xù)出臺相關(guān)政策方針，不斷深化投融資體制改革。1993年，中國民用航空總局印發(fā)《關(guān)于國內(nèi)投資經(jīng)營民用航空企業(yè)有關(guān)政策的通知》，積極鼓勵地方政府及社會企業(yè)投資建設(shè)機(jī)場飛行區(qū)、候機(jī)樓、貨運(yùn)倉庫等設(shè)施，也可共同合資或獨(dú)資成立航空運(yùn)輸企業(yè)[2]。1994年，中國民用航空總局、對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于外商投資民用航空業(yè)有關(guān)政策的通知》，進(jìn)一步將民用機(jī)場飛行區(qū)、候機(jī)樓及貨運(yùn)倉庫等機(jī)場配套設(shè)施投資權(quán)限及航空運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)向外資開放[3]。

2002年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于印發(fā)民航體制改革方案的通知》（國發(fā)〔2002〕6號），強(qiáng)調(diào)按照市場取向，實(shí)現(xiàn)政企分開，打破行政壟斷，克服過度分散，規(guī)范市場競爭，發(fā)揮市場對民航資源配置的基礎(chǔ)性作用，建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的新型民航體制，實(shí)行機(jī)場屬地管理，充分調(diào)動地方政府發(fā)展民航事業(yè)的積極性，同時聯(lián)合重組航空運(yùn)輸公司，鼓勵建立現(xiàn)代企業(yè)制度[4]。

2012年，國務(wù)院進(jìn)一步印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2012〕24號），要求以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，以改革創(chuàng)新為動力，遵循航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持率先發(fā)展、安全發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，提升發(fā)展質(zhì)量，增強(qiáng)國際競爭力，鼓勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對飛機(jī)購租、機(jī)場及配套設(shè)施建設(shè)提供優(yōu)惠的信貸支持，支持民航企業(yè)上市融資、發(fā)行債券和中期票據(jù)。完善民航企業(yè)融資擔(dān)保等信用增強(qiáng)體系，鼓勵各類融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)為民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目提供擔(dān)保[5]。

2016年，為落實(shí)中央關(guān)于深化投融資體制改革的要求，民航局印發(fā)《關(guān)于鼓勵社會資本投資建設(shè)運(yùn)營民用機(jī)場的意見》（民航發(fā)〔2016〕117號），提出轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)市場活力，加大對重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的投資力度，積極吸引社會資本參與民用機(jī)場建設(shè)和運(yùn)營，通過特許經(jīng)營、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)出讓、委托運(yùn)營、整合改制等資本運(yùn)作方式，廣泛吸引社會資本參與民用機(jī)場及其服務(wù)配套設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營[6]。2018年，民航局進(jìn)一步印發(fā)《民航領(lǐng)域鼓勵民間投資項(xiàng)目清單》，集中推出北京新機(jī)場配套工程等一批鼓勵民間投資項(xiàng)目，總投資規(guī)模超1000億元，積極拓寬民航投融資渠道，優(yōu)化民航投資結(jié)構(gòu)，完善民航投資環(huán)境，激發(fā)市場活力[7]。

綜上所述，為實(shí)現(xiàn)民航業(yè)可持續(xù)發(fā)展，國家層面不斷優(yōu)化政策方針導(dǎo)向，引導(dǎo)民用機(jī)場項(xiàng)目由單一的國家投資模式向地方政府投資、政企合作、企業(yè)投資、外商投資等多元化投資模式轉(zhuǎn)變。近年來，各地政府積極影響國家號召，大力探索創(chuàng)新投融資模式，結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)社會實(shí)際情況，廣泛應(yīng)用政府投資、政府和社會資本合作（PPP）、社會投資等投融資模式，有力支撐民航基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展。

二、民用機(jī)場投融資模式總結(jié)

（一）政府投資模式

政府投資模式包括政府直接投資模式、資本金注入模式等，國內(nèi)民用機(jī)場通常采用資本金注入模式，即由全資國有企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主，國家及省市財(cái)政資金共同承擔(dān)項(xiàng)目部分投資資金并以資本金注入方式撥付于項(xiàng)目業(yè)主，項(xiàng)目業(yè)主通過企業(yè)融資方式籌集項(xiàng)目剩余所需資金，同時負(fù)責(zé)項(xiàng)目未來經(jīng)營。北京大興、成都天府、西安咸陽、蘭州中川、西寧曹家堡等民用機(jī)場均采用政府投資模式。

北京大興國際機(jī)場一期工程于2014年開工，2019年建成投用，主要建設(shè)1座航站樓及4條跑道，項(xiàng)目總投資約863億元，其中機(jī)場工程799.8億元，由首都機(jī)場集團(tuán)公司負(fù)責(zé)建設(shè)及運(yùn)營。機(jī)場工程資本金比例為50%，由中央預(yù)算內(nèi)資金、民航發(fā)展基金及企業(yè)自有資金共同籌集，其余50%由企業(yè)融資解決。成都天府機(jī)場一期工程于2016年開工，2021年建成投用，主要建設(shè)2座航站樓及3條跑道，項(xiàng)目總投資約719億元，其中機(jī)場工程512億元，由四川省機(jī)場集團(tuán)公司負(fù)責(zé)建設(shè)及運(yùn)營。機(jī)場工程資本金比例為60%，由中央預(yù)算內(nèi)投資、民航發(fā)展基金、省市兩級財(cái)政資金和企業(yè)自有資金共同籌集，其余40%由企業(yè)融資解決。

同時，本文對西安咸陽機(jī)場、蘭州中川機(jī)場、西寧曹家堡機(jī)場等國內(nèi)典型機(jī)場項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)梳理，經(jīng)分析可得，近年來政府投資類民用機(jī)場項(xiàng)目資本金比例通常為50%～60%，由中央財(cái)政、民航發(fā)展基金、省市財(cái)政、機(jī)場公司共同籌集，融資部分由機(jī)場公司負(fù)責(zé)。國內(nèi)各典型機(jī)場資金籌措情況見表1。

政府投資模式主要優(yōu)勢為可快速推進(jìn)機(jī)場項(xiàng)目建設(shè)，同時可實(shí)現(xiàn)政府對機(jī)場投資建設(shè)運(yùn)營的全過程控制；但也面臨初期政府資金投入較高、地方政府財(cái)政壓力較大、機(jī)場運(yùn)營效率及服務(wù)品質(zhì)不高、需政府長期財(cái)政補(bǔ)貼等問題。

（二）政府和社會資本合作（PPP）模式

黨的十八來以來，為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)，國家推出一系列政策措施，在公共服務(wù)領(lǐng)域積極推廣政府和社會資本合作模式。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）指出，政府和社會資本合作模式即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益[8]。烏魯木齊地窩堡機(jī)場改擴(kuò)建工程是國內(nèi)采用PPP模式運(yùn)作的民用機(jī)場典型案例。

烏魯木齊地窩堡機(jī)場改擴(kuò)建工程包括T4航站樓及機(jī)場二、三跑道項(xiàng)目，總投資約417.9億，劃分為A、B、C三個子項(xiàng)目，其中A項(xiàng)目主要為飛行區(qū)工程、航站樓工程及附屬設(shè)施工程，B項(xiàng)目主要為綜合交通中心、社會車輛停車場、生產(chǎn)生活用房等機(jī)場配套工程，C項(xiàng)目為貨運(yùn)工程、維修機(jī)庫、特種車輛等專業(yè)工程。除C項(xiàng)目采用政府投資模式，由烏魯木齊臨空開發(fā)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司（以下簡稱臨空集團(tuán)）負(fù)責(zé)投資建設(shè)外，A、B兩項(xiàng)目均采用PPP模式推進(jìn)，具體運(yùn)作模式如下：烏魯木齊市政府授權(quán)市建設(shè)局作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過公開招標(biāo)方式引入中國建筑八局聯(lián)合體、中國建筑股份聯(lián)合體分別作為A、B兩項(xiàng)目社會資本，并分別與政府出資人代表——臨空集團(tuán)按照49∶51股比組建項(xiàng)目公司，分別負(fù)責(zé)A、B兩項(xiàng)目投資、建設(shè)及運(yùn)營，運(yùn)營期25年滿后無償移交給政府指定機(jī)構(gòu)。運(yùn)營期內(nèi)，項(xiàng)目公司分別獲取自身項(xiàng)目經(jīng)營收入及政府可行性缺口補(bǔ)助。項(xiàng)目具體運(yùn)作模式及資金構(gòu)成情況如圖2所示。

PPP模式主要優(yōu)勢為吸引專業(yè)社會資本參與機(jī)場項(xiàng)目投資、建設(shè)及運(yùn)營，提高項(xiàng)目投資效益、運(yùn)營效率及服務(wù)水平，同時可有效緩解地方政府建設(shè)期財(cái)政資金壓力；但由于機(jī)場投資規(guī)模較大且對運(yùn)營管理能力要求較高，社會資本引入難度較大，難以實(shí)現(xiàn)有效競爭。同時，社會資本通常要求較高資金回報率，可能加大地方政府運(yùn)營期財(cái)政補(bǔ)貼壓力。

（三）社會投資模式

在國家政策積極支持下，2000年前后北京、上海、廣州、深圳等地相繼組建機(jī)場股份公司，并在各地證券交易所實(shí)現(xiàn)上市。上海國際機(jī)場股份有限公司于1998年2月在上交所上市，募集資金19億元，用于投資建設(shè)浦東機(jī)場T1航站樓、停車樓及虹橋機(jī)場國際候機(jī)樓改擴(kuò)建工程；深圳市機(jī)場股份有限公司于1998年4月在深交所上市，募集資金6億元，用于航站樓擴(kuò)建工程；北京首都國際機(jī)場股份有限公司于2000年2月在港交所上市，募集資金3.5億美元，用于首都機(jī)場建設(shè)；廣州白云國際機(jī)場股份有限公司于2003年4月在上交所上市，募集資金23億元，用于投資建設(shè)白云機(jī)場T1航站樓項(xiàng)目。

各機(jī)場股份公司上市后，積極采用非公開增發(fā)股票、發(fā)行可轉(zhuǎn)債、公司債、中期票據(jù)等多元化融資手段，累計(jì)融資金額近300億元，有效支撐機(jī)場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以深圳機(jī)場S1衛(wèi)星廳及配套工程項(xiàng)目為例，項(xiàng)目主體工程投資約74.5億元，由深圳市機(jī)場股份有限公司自籌資金負(fù)責(zé)投資、建設(shè)及運(yùn)營。項(xiàng)目采用社會投資模式，并以備案方式立項(xiàng)，大幅緩解政府投資壓力。

社會投資模式的主要優(yōu)勢為社會投資人可通過項(xiàng)目自身效益實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧并回收初始投資，將傳統(tǒng)的政府公共服務(wù)設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌?jīng)營設(shè)施，有效提升項(xiàng)目運(yùn)營效率及服務(wù)水平，并可最大程度降低地方政府財(cái)政壓力；但社會投資模式對于項(xiàng)目經(jīng)營收益及地方政府管理能力均要求較高，目前主要在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、地理區(qū)位佳且客流量較好的城市采用。

（四）模式總結(jié)

近年來，各地積極探索多樣化投融資模式，充分發(fā)揮政府及社會資本各方優(yōu)勢，尤其是北京、上海、廣州、深圳等地深入踐行市場化運(yùn)作機(jī)制，率先實(shí)現(xiàn)機(jī)場公司市場化經(jīng)營，各公司近年來經(jīng)營狀況見表2。但同時，通過近期批復(fù)機(jī)場項(xiàng)目可看出，國內(nèi)機(jī)場設(shè)施投資規(guī)模普遍較高，而航班起降費(fèi)、旅客服務(wù)費(fèi)等機(jī)場項(xiàng)目核心經(jīng)營收入受政府嚴(yán)格管控，且部分城市機(jī)場客流量已進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展期，未來機(jī)場的可持續(xù)經(jīng)營仍面臨較大挑戰(zhàn)，亟需探索研究新時期下民用機(jī)場投融資發(fā)展對策。

三、機(jī)場投融資發(fā)展建議

（一）以經(jīng)營理念推進(jìn)機(jī)場建設(shè)，以科技手段賦能機(jī)場降本增效

民用機(jī)場基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有投資高、回報周期長等特點(diǎn)，且作為地方政府對外門戶，對建筑形象及品質(zhì)要求較高。為提高項(xiàng)目決策科學(xué)性合理性，各地政府部門應(yīng)建立項(xiàng)目經(jīng)營理念，科學(xué)控制項(xiàng)目工程造價，強(qiáng)化項(xiàng)目全周期財(cái)務(wù)管理，努力提高項(xiàng)目投資效益，即在項(xiàng)目立項(xiàng)之初即對項(xiàng)目未來客流效益進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，進(jìn)而對項(xiàng)目全壽命周期經(jīng)營收支情況進(jìn)行深入分析，切實(shí)掌握項(xiàng)目未來經(jīng)營狀況，科學(xué)決策項(xiàng)目未來建設(shè)時序。同時，堅(jiān)持提升各地機(jī)場管理智慧化，廣泛應(yīng)用信息技術(shù)，搭建管理信息平臺，規(guī)范管理流程、提高管理效能、降低管理成本，推廣貫穿全生命周期的信息模型應(yīng)用，以科技手段賦能機(jī)場建設(shè)運(yùn)營，促使機(jī)場項(xiàng)目降本增效。

（二）拓寬項(xiàng)目融資渠道，積極爭取低成本長周期的融資工具

建議充分發(fā)揮機(jī)場項(xiàng)目資產(chǎn)優(yōu)質(zhì)、收入穩(wěn)定等優(yōu)勢，積極采用政策性金融工具、政府專項(xiàng)債、企業(yè)（公司）債等多元化融資工具，盡可能降低項(xiàng)目融資成本。同時，積極支持地方政府深化推進(jìn)航空企業(yè)股份制改革，鼓勵經(jīng)營效益好的企業(yè)以公開發(fā)行股票方式募集建設(shè)資金。在維持國有資本控制權(quán)的前提下，積極鼓勵上市公司通過非公開增發(fā)股票、發(fā)行可轉(zhuǎn)債等方式籌集建設(shè)資金。

（三）大力發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)，提高機(jī)場公司自身造血能力

建議各地政府積極響應(yīng)國家政策號召，圍繞機(jī)場設(shè)立臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，打造“港—產(chǎn)—城”三位一體的國際航空都會，緊緊圍繞機(jī)場人流、物流、信息流特征，大力發(fā)展航空航天、生物醫(yī)藥、現(xiàn)代商貿(mào)物流、航空金融與租賃等高附加值和行情指向性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，打造科技引領(lǐng)型臨空產(chǎn)業(yè)集群，探索設(shè)立空港綜合保稅區(qū)，積極拓展機(jī)場免稅業(yè)務(wù)，同時大力鼓勵機(jī)場公司參與臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)及運(yùn)維，最大化發(fā)揮機(jī)場客流的商業(yè)價值，提升機(jī)場公司多樣化經(jīng)營水平，切實(shí)提高機(jī)場公司自身造血能力。

（四）積極探索發(fā)行REITs，盤活存量資產(chǎn)

2020年4月，中國證監(jiān)會、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》（證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號），積極鼓勵在機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板領(lǐng)域試點(diǎn)發(fā)行公募REITs，積極盤活存量資產(chǎn)，廣泛調(diào)動各類社會資本積極性，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展[9]。民用機(jī)場項(xiàng)目權(quán)屬清晰、資產(chǎn)范圍明確、現(xiàn)金流持續(xù)穩(wěn)定且來源合理分散、投資回報良好，是試點(diǎn)發(fā)行公募REITs的優(yōu)質(zhì)標(biāo)的。建議各地政府及項(xiàng)目權(quán)屬單位積極響應(yīng)國家號召，探索將航站樓、跑道等項(xiàng)目整體打包或單獨(dú)方式試點(diǎn)發(fā)行公募REITs，實(shí)現(xiàn)存量沉淀資產(chǎn)的有效盤活，同時有助于解決后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)資金需求。

四、結(jié)語

民航業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。近年來，我國民航業(yè)快速發(fā)展，行業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，服務(wù)能力逐步提升，安全水平顯著提高，為我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)。同時，各地政府積極探索創(chuàng)新投融資模式，結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)社會實(shí)際情況，廣泛應(yīng)用政府投資、政府和社會資本合作（PPP）、社會投資等投融資模式，有力支撐民航基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展。但同時國內(nèi)民用機(jī)場也存在投資效益較低、經(jīng)營效益一般等問題，為適應(yīng)新時期下民航業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求，建議地方政府積極轉(zhuǎn)變管理思路，樹立項(xiàng)目經(jīng)營理念，積極發(fā)揮機(jī)場公司積極性，更加廣泛探索多樣化融資渠道，加強(qiáng)“港—產(chǎn)—城”的相互聯(lián)動，多措并舉保障民航業(yè)可持續(xù)發(fā)展。 AFA

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（編輯：趙晴）