濫用行政復議權和行政訴訟權的法律規制探析

曹 鵬

陜西理工大學經濟管理與法學學院，陜西 漢中 723000

人民法院立案登記制改革以后，人民群眾的行政訴訟權利得到充分保護，立案渠道全面暢通，各地行政復議和行政訴訟案件數量明顯上升［1］。但與此同時，一些當事人非理性維權，惡意提起大量行政復議或行政訴訟，造成了行政資源和司法資源的浪費，甚至對社會產生負面引導。因此，研究如何有效規制濫用行政復議申請權和濫用行政訴訟權現象，以及維護正常行政秩序和司法秩序具有必要性和緊迫性。

一、濫用行政復議權和行政訴訟權概念的界定和現狀

（一）相關概念界定

目前，我國法律制度層面未對濫用行政復議權和行政訴訟權概念進行界定，學界也沒有統一定義。但在部分司法判例中，法院對濫用行政復議申請權和行政訴訟權予以釋明，以陸某霞訴N市發展和改革委員會政府信息公開答復案為例，法院裁判文書為濫用行政復議權和濫用行政訴訟權提供了一定的判斷標準，但由于“訴的利益”“目的正當性”“訴權行使的必要性”等標準過于抽象，且指導性案例并不能作為法律淵源使用，因此在實際適用中仍存在問題。

與行政領域不同的是，民事訴訟領域已對濫用民事訴訟權利在法律層面予以界定。濫用民事訴訟權利的核心是存在主觀惡意和損害合法權益。雖然，《中華人民共和國民事訴訟法》所規制的法律關系及其保護的法益與行政法規制的法律關系大相徑庭，但當事人提起行政復議或行政訴訟與提起民事訴訟并無根本差別，其均為當事人依法享有的維護其合法權益的救濟權利，規制濫用行政復議權和行政訴訟權，其本質也是為了維護公共利益和其他理性維權者的合法權益。

因此，綜合濫用民事訴訟權利的界定，并結合最高人民法院公布的相關指導性案例，本文認為濫用行政復議權和行政訴訟權可以界定為：當事人明知無正當理由，反復、大量提起相同或者類似的行政復議或行政訴訟，進而損害政府、相關機關或他人合法權益的行為。

（二）現狀分析

近年來，我國濫用行政復議權和行政訴訟權的案件頻發，并呈快速增長態勢。通過在中國裁判文書網上檢索，截至2023 年2 月25 日，裁判文書涉及“濫用行政復議申請權”的行政案件有308 篇，其中，最高人民法院的再審行政文書涉及“濫用行政復議申請權”的行政案件有16 篇，高級法院106 篇，中級人民法院137 篇，基層法院49 篇。檢索中國裁判文書網，判決文書涉及“濫用訴權”的行政訴訟案件有1275 篇；文書涉及“濫訴行為”的行政訴訟案件有2499 篇；最高人民法院的再審行政文書中涉及“濫訴行為”的行政訴訟案件有109 篇，高級法院1041 篇，中級人民法院4313 篇，基層法院5026 篇。

通過相關案例，我國濫用行政復議權和行政訴訟權主要存在以下四個特點：一是重復、大量向同一機關或不同機關提起申請行政復議、行政訴訟；二是申請內容或訴訟請求相同或者類似；三是訴訟請求的內容與其自身合法權益缺乏相關性；四是明知無正當理由而反復提起申請或訴訟，企圖向政府及其相關機關施加壓力。

二、濫用行政復議權和行政訴訟權的危害和原因分析

（一）濫用行政復議權和行政訴訟權的現實危害

1.造成行政資源和司法資源不必要的消耗。處理行政復議、行政訴訟案件是一件嚴肅、復雜的工作，必然占用復議機關和人民法院大量的工作時間。行政復議申請權和行政訴訟權的濫用加重了復議機關和審判機關的負擔，造成行政、司法等寶貴資源的浪費。

2.形成對其他理性維權案件的資源擠兌。濫用行政復議權和行政訴權的案件數量眾多，勢必會延長行政機關、人民法院處理其他案件的周期，擠占其他理性維權案件的審理時間，進而可能影響其他理性案件的結案率。

3.擾亂行政和司法秩序。濫用行政復議權和行政訴訟權違背了誠實信用原則，對行政和司法工作造成干擾，擾亂了復議機關和審判機關正常的工作秩序。濫用行政復議權和行政訴訟權容易造成“破窗效應”，導致群體性效仿，具有一定的社會危害性。

（二）濫用行政復議權和行政訴訟權的原因分析

1.濫用行政復議權和行政訴訟權缺少法律規制。民事訴訟立法領域對惡意訴訟、虛假訴訟等作了明確規定，并詳細規定了濫用民事訴訟權利承擔的法律責任［2］。然而，行政法領域沒有規定濫用行政復議權和行政訴訟權的審查標準和有效制裁措施，客觀上導致了濫用行政復議權和行政訴訟權案件頻發。

2.未建立濫用行政復議權和行政訴訟權的甄別機制。甄別濫用行政復議權和行政訴訟權案件既需要技術，也需要機制。我國目前未建立對濫用行政復議權和行政訴訟權的甄別機制，行政機關和人民法院缺乏有效規制濫用復議權和行政訴訟權的手段，導致無法快速、準確甄別濫用行政復議權和行政訴訟權案件。

3.濫用行政復議權和行政訴訟權的成本過低。根據《中華人民共和國行政復議法》的相關規定，行政復議機關受理行政復議申請不得收取費用。此外，根據《訴訟費用交納辦法》的規定，當事人提起行政訴訟只需要向法院交納50 元的案件受理費。

4.配套制度措施缺失。我國對行政復議和行政訴訟案件的信息技術支持力度不夠，未建立行政復議、行政訴訟失信機制和典型案例示范指導等配套措施。由于缺少有效懲戒手段，難以全面、有效規制濫用行政復議權和行政訴訟權。

三、國外應對措施分析

（一）國外的應對措施

1.英國。一是明確濫訴的認定標準。1896 年英國發布的《濫訴法》認為濫訴是持續提起無理取鬧的訴訟。二是以令狀的形式規制濫訴行為。英國以訴訟令狀禁止濫訴者向任何法院提起訴訟程序，并對法院作出訴訟令狀的程序作了詳細的規定，具體包括：（1）訴訟令狀的目的是防止當事人濫用法院的訴訟程序；（2）訴訟令狀的內容是不允許當事人在任何法院提起訴訟；（3）訴訟令狀由檢察總長代表律政司向高等法院提起并一直延續；（4）法院需要達到內心確信當事人構成濫用訴權的程度，才會作出訴訟令狀；（5）法院作出訴訟令狀，需要聆聽當事人的陳述和聘請律師辯護。三是例外規則。經訴訟令狀認定構成濫訴的當事人如果獲得高等法院法官的許可，相信其提起的訴訟或申請程序不是濫訴行為，同時要求其提交合理的理由，那么該訴訟或申請程序可以被允許。

2.美國。一是明確濫用訴訟權利的構成標準。美國各州對濫用訴訟權利的構成標準的規定趨于一致，在滿足當事人過去7 年內至少提起5項訴訟的前提下，還需具備下列條件之一的構成濫訴：（1）法院裁判對該當事人不利；（2）待審2 年都未被許可開庭審理；（3）生效判決后，依然多次尋求救濟。二是明文規定認定當事人構成濫訴的程序。美國法律規定由被告提出原告構成濫訴的申請，并要求被告提出證據證明原告勝訴不合理且符合構成濫訴的標準，由法院審查被告的申請后作出相應的裁決。三是對濫訴人的權利限制。（1）在當事人被法院認定為濫訴但并不停止訴訟時，法院會要求被認定為濫訴的當事人提供擔保金。擔保金應能夠滿足對方當事人合理的開支（包括訴訟費和律師費）；（2）禁止被認定為濫訴的當事人提起新的訴訟，并明確規定法院書記員不得向法官提交被認定為濫訴的人提起訴訟，如書記員錯誤提交，任何人可通知法院，法院審查后應當終止訴訟并駁回［3］。

3.日本。一是明文規定濫用行政訴訟權利的定義，日本法律規定當事人惡意行使訴權的行為即為濫用行政訴訟權利。二是建立獨立第三人參加訴訟制度，即允許案外人作為獨立第三人參與訴訟的制度。獨立第三人參加訴訟制度是為了防止訴訟當事人損害案外人的利益，如果當事人提起的訴訟是濫訴，那么就有可能因為案外人參加訴訟而敗訴。第三人獨立參加訴訟制度可以降低當事人通過訴訟非法損害案外人利益的成功率。三是用侵權法規制濫訴行為。日本的司法判例表示，對于行為人濫訴獲得的利益，受害方可直接提起侵權之訴，請求法院判令濫訴行為人承擔損害賠償責任。

（二）國外應對措施的分析

綜合分析上述國家的應對措施，各國對訴權濫用的規制主要集中在以下四個方面：一是明確規定濫用訴權的認定標準，如英國和日本均從宏觀層面建立識別標準，規定當事人輕率、惡意地行使訴權的行為即為濫訴。二是明文規定對濫訴行為人的權利進行限制的措施，如英國和美國的法律規定，被法院認定為濫訴的當事人不得在任何法院提起訴訟程序，已經提起的，應中止審理，法院也可以駁回起訴。三是建立受害人權利救濟制度。如美國和日本均規定，對于濫訴中的受害方不必通過再審程序尋求救濟，可直接提起侵權之訴，要求濫訴行為人承擔損害賠償責任。四是制定限制濫訴行為人權利的例外規則。如英國和美國規定了禁止提起新的訴訟的例外規定，構成濫訴的當事人如果獲得高等法院法官的許可，或者主審法官相信其提起的訴訟或申請程序不屬于濫訴，在當事人提交合理理由的情況下可以啟動新的訴訟程序。

四、規制濫用行政復議權和行政訴訟權的建議

（一）明確濫用行政復議權和行政訴訟權的評判標準

可借鑒上述國家關于濫用申請權和濫用行政訴訟權的識別標準，即濫用行政復議權和行政訴訟權的評判標準應該包括以下幾個方面：一是主觀標準。基于濫用行政復議權和行政訴訟權是一種積極加害行為，行為人應在主觀上具有故意，具有很強的目的性［4］。二是客觀標準。即當事人重復、大量提起相似或者同一類性質的行政復議和行政訴訟。三是結果標準，即濫用行政復議權和行政訴訟權給行政機關、人民法院工作造成了干擾，浪費了行政和司法資源。四是因果關系標準。即濫用行政復議權和行政訴訟權和危害后果之間具有直接因果關系。如行政復議申請和行政訴訟符合上述四個要件，則應被認定為濫用行政復議權和行政訴訟權。同時，在認定濫用行政復議權和行政訴訟權時，要確保個人權利保障和公共利益保護的平衡，不能簡單以申請用途、數量巨大等形式要件作為判定濫用行政復議權和行政訴訟權的主要標準，應綜合考量權利救濟的必要性，避免阻礙理性當事人合法合理行使救濟權利。

（二）建立濫用行政復議權和行政訴訟權的甄別機制

在行政復議領域，行政機關應建立統一的行政復議信息數據系統，行政機關在受理復議申請后可以通過信息數據系統對申請人進行案件關聯性查詢，發現申請人存在濫用行政復議權利嫌疑的，可將受理案件與既往案件進行比對，或要求申請人進行合理性說明。發現申請人明顯屬于濫用行政復議權的，依法作出不予受理決定，并書面告知申請人。同時在信息系統中對相關信息進行備注，便于日后快速甄別。同時，在行政訴訟領域，強化信息化、智慧化建設，在立案和審理等階段為甄別行政濫訴提供技術支持。運用人工智能技術和大數據自動識別技術，助力法院快速、準確甄別和處理濫用行政訴訟權案件。

（三）完善配套措施

一是改革當事人行使訴訟權利成本分擔機制。目前，我國的行政訴訟立案成本偏低，建議通過提高訴訟費用的方法來規制濫訴行為，促使當事人珍視并正當行使權利。此外，在司法實務中，法院也可以根據被告、第三人或其他受害人的申請，直接裁定由濫訴行為人承擔被告、第三人或其他受害人的合理應訴費用和律師代理費用［5］。二是建立限制濫訴人權利的機制。可借鑒英國和美國的措施，當法院認定原告構成濫訴時，法院應當駁回訴訟，已經開始審理的案件應中止審理。三是對濫訴行為人進行罰金處罰。可參照國外經驗，對被確定為濫訴行為人給予一定的經濟處罰。

五、結語

行政復議申請權和行政訴訟權是法律賦予當事人權利救濟的有效方法，立案登記制改革更是擴寬了當事人權利救濟的渠道，這對于維護當事人合法合理維權具有重要作用。同時，法諺有云：“權利不得濫用”，權利的行使不得以損害國家利益、社會公共利益和第三人的利益為前提。當事人行使行政訴訟權應當被限定在必要且合理的范圍內，而不允許當事人濫用權利。因此，應通過設立濫用行政復議申請權和行政訴訟權甄別機制，并配套實施懲處措施，以達到減少訴累的效果，維護行政和司法工作秩序，避免司法資源的浪費。