我國寵物食品法律管理規(guī)范：以貓糧為核心研究

◆作者：高姝揚

◆單位：廣西民族大學(xué)

現(xiàn)有的研究過多地把注意力放在寵物食品營養(yǎng)成分的分析上，而常常忽略了作為保障寵物食品的法律法規(guī)存在缺陷，缺乏對于寵物食品安全監(jiān)管的關(guān)注。現(xiàn)有文獻主要從我國寵物食品行業(yè)市場發(fā)展與未來趨勢、寵物食品法規(guī)的全球化進程和寵物食品的科學(xué)配比等方面對寵物食品展開研究，從法的規(guī)制方面來進行研究的文獻寥寥無幾。從寵物食品法規(guī)的全球化進程看，不同國家間寵物食品法規(guī)具有一定的相似性，許多國家參照AAFCO（Association of American Feed Control Officials），即美國飼料管理協(xié)會制定的寵物食品法規(guī)，根據(jù)本國的具體情況修改后出臺本國的寵物食品法規(guī)，但這類研究并未對我國寵物食品法規(guī)的制定、實施進行相關(guān)的研究。在現(xiàn)有的關(guān)于寵物食品法規(guī)的研究中，主要有王金全創(chuàng)作的《寵物食品法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)》，在其中介紹了我國寵物食品領(lǐng)域的法規(guī)和美國以及歐盟的寵物食品標(biāo)準(zhǔn)，但并未對寵物食品的安全性、健康性進行更為深入的研究（王金全，2019）。綜上所述，現(xiàn)有文獻只是很粗淺地涉及關(guān)于寵物食品安全的監(jiān)管問題，但并未涉及實證方面的問題，由此可見對于規(guī)制寵物食品領(lǐng)域的法律理論研究以及運用到具體實踐中仍任重道遠。

1 寵物食品管理制度現(xiàn)狀與問題

在信元發(fā)育寶貓糧事件中，全國各地近百只寵物貓因食用該貓糧后死亡，這無疑敲響了貓糧的安全警鐘，寵物貓因貓糧而死亡給寵物主帶來的不僅有經(jīng)濟上的損失，還有精神上的傷害。從深層次來看，我國在寵物食品領(lǐng)域存在著突出的矛盾，即我國對貓糧的監(jiān)管已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前人民群眾對貓糧安全性更高的要求之間的矛盾和對貓糧的管理體制不能適應(yīng)越來越龐大、精細化的市場發(fā)展之間的矛盾。而這兩大矛盾是多種問題聚合演化而成的，經(jīng)過分析，主要有兩個方面的問題。

1.1 立法不足

隨著我國寵物市場的逐漸拓展，我國寵物食品行業(yè)已經(jīng)進入了一個全新的時代，國務(wù)院和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也相繼出臺與寵物食品領(lǐng)域有關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)范性文件，但因為法律有著天生的滯后性，目前我國法規(guī)、規(guī)章在寵物食品領(lǐng)域還未起到有效的規(guī)范作用。一方面當(dāng)前我國規(guī)制寵物食品的法律法規(guī)仍歸屬于飼料這一類別，并沒有單列寵物食品這一法律部門，另一方面我國用來規(guī)范寵物食品的法的位階較低，效力較低，強制力較弱，因此在新時代寵物食品行業(yè)快速發(fā)展的情況下，需要更為適合的法律制度來保障寵物食品行業(yè)更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化。目前我國用于規(guī)制寵物食品的法規(guī)主要有國務(wù)院制定的行政法規(guī)《飼料和飼料添加劑管理條例》、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的《寵物飼料管理辦法》《寵物飼料生產(chǎn)企業(yè)許可條件》《寵物飼料標(biāo)簽規(guī)定》《寵物飼料衛(wèi)生規(guī)定》等規(guī)范性文件（如表1），除此之外還有一些其他領(lǐng)域的法律法規(guī)涉及寵物食品。但是，單從國內(nèi)法規(guī)現(xiàn)狀就可以看出在此領(lǐng)域法律位階最高的是國務(wù)院制定的行政法規(guī)《飼料和飼料添加劑管理條例》，其他為部門規(guī)章、規(guī)范性文件，法律效力較低，相關(guān)的規(guī)定也比較雜亂，缺乏體系性與統(tǒng)一性。

表1 我國寵物食品法規(guī)文件體系

1.2 標(biāo)準(zhǔn)較低

我國現(xiàn)行有關(guān)寵物貓糧的國家標(biāo)準(zhǔn)全稱為《全價寵物食品貓糧》， 標(biāo)準(zhǔn)號為 GB/T 31217-2014，此標(biāo)準(zhǔn)為推薦性標(biāo)準(zhǔn)而非強制性標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)我國《標(biāo)準(zhǔn)化法》第二條第三款的規(guī)定《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》第2 條第3 款：強制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。國家鼓勵采用推薦性標(biāo)準(zhǔn)，表明我國《全價寵物食品貓糧》這一國家標(biāo)準(zhǔn)并不具有強制性，這無疑是給貓糧生產(chǎn)者留了一個生產(chǎn)的缺口，而我國貓糧國家標(biāo)準(zhǔn)中對于營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)在總體上都不及美國標(biāo)準(zhǔn)和歐盟標(biāo)準(zhǔn)，還有進步空間。

1.2.1 營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)及分類分析

我國在寵物食品標(biāo)準(zhǔn)原料方面的國家標(biāo)準(zhǔn)要求總體上較美國飼料管理協(xié)會犬貓營養(yǎng)需要標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱美國標(biāo)準(zhǔn)）和FEDIAF（The European Pet Food Industry）即歐盟飼料行業(yè)協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱歐盟標(biāo)準(zhǔn)）的低（例如對于貓糧中粗蛋白的含量要求就有所區(qū)別，具體見表2），從對于貓糧營養(yǎng)物質(zhì)的細化要求來看，美國標(biāo)準(zhǔn)和歐盟標(biāo)準(zhǔn)更為精細化。在我國國家標(biāo)準(zhǔn)中，僅標(biāo)注了粗蛋白等8 類物質(zhì)的最低營養(yǎng)需求（參見國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 31217-2014）；而在美國標(biāo)準(zhǔn)中，還標(biāo)注了13 類礦物質(zhì)和15 類維生素及其他最低營養(yǎng)要求；在歐盟標(biāo)準(zhǔn)中，詳盡地把全價貓糧中每100 克干物質(zhì)的營養(yǎng)水平（DM）、每1000 大卡可代謝能量的推薦營養(yǎng)水平以及每MJ 單位中代謝能量（ME）的推薦營養(yǎng)水平進行了相應(yīng)的規(guī)定，分類清晰、指標(biāo)全面。另外，除基礎(chǔ)營養(yǎng)物質(zhì)外，還在每100 克干物質(zhì)表格中標(biāo)注了7 類礦物質(zhì)、7類微量元素和13 類維生素，并且進一步區(qū)分了不同體況、不同時期寵物貓的最低營養(yǎng)需求，如把成貓分類為活動量偏低的室內(nèi)貓、最佳體況和瘦體況的貓，根據(jù)不同的情形制定出不同的含量要求。在限值方面，歐盟標(biāo)準(zhǔn)還制定了最大的限值，但是我國國家標(biāo)準(zhǔn)中并沒有相關(guān)規(guī)定，因此相較于美國標(biāo)準(zhǔn)和歐盟標(biāo)準(zhǔn)，我國的國家標(biāo)準(zhǔn)尚有很大的提升空間。

表2 三個標(biāo)準(zhǔn)中貓糧的粗蛋白含量對比

1.2.2 衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)

在寵物食品的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)上，美國標(biāo)準(zhǔn)提出了人類級寵物食品的概念，并對人類級寵物食品提出以下具體要求：①人類級寵物食品是“食品”，因此必須遵守所有美國聯(lián)邦食品安全法律。②所有成分和補充劑都是人類食用的。③按照與人類食品相同的安全標(biāo)準(zhǔn)制造。④專為寵物食用而配制，但遵守與人類食品完全相同的食品安全法律（SUSAN THIXTON，2020）。可見美國標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)把寵物食品的安全性與人類食品安全性提升到同一水平，對于寵物食品的安全性重視程度之高。然而在我國國家標(biāo)準(zhǔn)中，對于寵物食品的衛(wèi)生要求仍停留在非?；A(chǔ)的水平，在貓糧衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)中僅有9 項與衛(wèi)生相關(guān)的限制（參看國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 31217-2014）。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)貓糧顯然不能適應(yīng)寵物食品行業(yè)的不斷發(fā)展，不適合當(dāng)前貓糧食品的質(zhì)量安全要求，不能滿足人們的迫切需求。

2 對完善寵物食品監(jiān)管體系的建議

2.1 完善立法

建設(shè)社會主義法治國家，要求規(guī)制寵物食品的法律法規(guī)緊跟時代的步伐，把寵物食品這一法律關(guān)系的客體單列出來并出臺更高位階的法律加以規(guī)制，是完善寵物食品領(lǐng)域立法的重要途徑。因此可以由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定寵物食品領(lǐng)域統(tǒng)一的法律，將寵物食品領(lǐng)域法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件加以整合、理順條理，這將有利于促進寵物食品方面兩大矛盾的解決，也將在寵物食品的規(guī)制方面產(chǎn)生前所未有的重大影響，是促進我國法律制度的完善，推進全面依法治國偉大目標(biāo)實現(xiàn)的加速器（張林萍，2022）。

《歐洲保護寵物動物公約》中從寵物動物的購買和轉(zhuǎn)讓，外觀的改變，照管，訓(xùn)練、競技、展覽和表演，寵物動物的免疫和醫(yī)療，寵物動物福利的知識普及和教育等九個方面對寵物動物的保護制定規(guī)則，除此之外，歐洲工業(yè)協(xié)會還鼓勵盡可能多的學(xué)校將有關(guān)負(fù)責(zé)任的寵物飼養(yǎng)的信息納入其教學(xué)中，以改善全球動物健康。但反觀我國的立法情況，可以見之，我國在寵物領(lǐng)域的立法還非常不健全，對于寵物的保護并沒有很全面，但完善立法不能一蹴而就、一勞永逸，可以以寵物食品這樣基礎(chǔ)的領(lǐng)域立法為起點，充分結(jié)合我國寵物行業(yè)的現(xiàn)實情況，根據(jù)輕重緩急，逐步完善，回應(yīng)人民的迫切需求。上文中已經(jīng)提到目前我國在寵物食品領(lǐng)域最高位階的法是國務(wù)院制定的《飼料和飼料添加劑管理條例》，此條例是規(guī)范整個飼料的法，在規(guī)范上顯得太過籠統(tǒng)，并沒有考慮到寵物食品的特殊性。將寵物食品領(lǐng)域的法律法規(guī)納入立法計劃，并將《飼料和飼料添加劑管理條例》、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的《寵物飼料管理辦法》《寵物飼料生產(chǎn)企業(yè)許可條件》《寵物飼料標(biāo)簽規(guī)定》《寵物飼料衛(wèi)生規(guī)定》等法律法規(guī)梳理、整合起來，細化企業(yè)責(zé)任，適當(dāng)加重企業(yè)的違法成本，制定具體的處罰實施細則，出臺我國的《寵物食品法》，以良法促善治，在寵物食品領(lǐng)域制定更高法律位階的法，微觀上不僅可以在實踐中起到指引人們更好地遵守法律，還可以發(fā)揮法的教育、預(yù)防、評價作用，進一步規(guī)范寵物食品法律關(guān)系的主體，做出合法的行為。宏觀上意味著在國家層面對寵物行業(yè)的重視程度的提升，使得對于寵物食品的監(jiān)管更系統(tǒng)、更全面、更規(guī)范，減少寵物食品的行業(yè)亂象，建設(shè)更規(guī)范的寵物食品市場，有更強大的底氣走出國門，在國際市場占有一席之地。

2.2 提升標(biāo)準(zhǔn)

一個行業(yè)的國家標(biāo)準(zhǔn)對該行業(yè)的發(fā)展會產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。時代在不斷變化，科學(xué)技術(shù)也日新月異，制定強制性、高水平的寵物食品國家標(biāo)準(zhǔn)是符合保障寵物身體健康要求、也是符合時代和國家建設(shè)要求的。在合理營養(yǎng)的基礎(chǔ)上進一步推進國家標(biāo)準(zhǔn)中具體項目的精細化，與時俱進的同時，也需結(jié)合我國寵物貓的實際情況，研究出不同的營養(yǎng)物質(zhì)用量的科學(xué)使用范圍。

提高寵物食品國家標(biāo)準(zhǔn)既需要向內(nèi)吸收國內(nèi)具有犬貓營養(yǎng)、生物技術(shù)等專業(yè)知識的專家學(xué)者，也需向外吸收外國優(yōu)秀研究成果和標(biāo)準(zhǔn)的制定。不斷提高開放性，積極對接國際先進技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升我國的國家標(biāo)準(zhǔn)，與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，打造質(zhì)量強國，在如此重要的寵物食品行業(yè)也不例外（新華網(wǎng)，2023）。提升國產(chǎn)寵物食品品質(zhì)，打造寵物食品產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售全鏈條有安全保障，國家標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范，更是底線，因為國家標(biāo)準(zhǔn)對產(chǎn)品質(zhì)量至關(guān)重要，良好且適合發(fā)展需求的國家標(biāo)準(zhǔn)會極大地改善整個行業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量。從不斷提升改進寵物食品行業(yè)的國家標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，分配合適的生產(chǎn)要素，一定能生產(chǎn)出高品質(zhì)的寵物食品，轉(zhuǎn)變目前國產(chǎn)寵物食品的消極之勢，打造質(zhì)量強國品牌，提升國際話語權(quán)（新華網(wǎng)，2021）。

《歐洲保護寵物動物公約》中規(guī)定，任何人不得給寵物動物造成不必要的疼痛、痛苦或困擾是動物福利的基本原則之一。寵物食品安全與寵物的生命健康休戚相關(guān)，提高寵物食品安全性至關(guān)重要，一方面這與《陸生動物衛(wèi)生法典》中規(guī)定的動物福利之享受不受饑渴的自由，保證提供動物保持良好健康和精力所需要的食物和飲水相符，寵物也擁有享受安全健康食品的權(quán)利，另一方面，寵物陪伴著寵物主，是很多寵物主的“家人”，是心靈上的寄托，因此保護寵物在根本上也是在保護人類。國家加強寵物食品的監(jiān)管，將寵物食品原料管理、加工以及銷售等多個環(huán)節(jié)監(jiān)管到位，對提高寵物食品的品質(zhì)，從根源上保障寵物食品安全，助力整個寵物食品行業(yè)健康發(fā)展，這對保障寵物的身體健康和寵物主的身心健康都具有重要的意義。應(yīng)在全社會提高大眾對于寵物食品的安全意識，保障寵物作為動物的權(quán)利，切實回應(yīng)人民群眾對于美好生活的需求。