鄉村治理視角下的鄉村規劃發展路徑研究
——以溧陽市為例

陳寧靜 （東南大學成賢學院，江蘇 南京 210000）

1 引言

黨的十九大首次提出鄉村振興戰略，并作出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！倍址铰裕渲小爸卫碛行А眲t是將鄉村治理作為鄉村振興的重要內容。在鄉村治理的視角下，如何將鄉村規劃與鄉村治理有機結合，根據鄉村特征完善鄉村社會功能，落實鄉村規劃內容、提高鄉村規劃的可實施性、增強鄉村的生命力，是本文將探索研究的主要內容。

2 鄉村治理與鄉村規劃相關研究

2.1 鄉村治理的內涵與發展歷程

在我國，鄉村治理這一概念最早于20世紀末由華中師范大學的學者提出。鄉村治理最初是來源于村民自治制度，經過研究拓展到鄉村社會的方方面面，成為中國鄉村問題研究的一門顯學。綜合已有研究所述，鄉村治理應指通過政府、鄉村組織和村民等多元主體管理鄉村公共事務，保障鄉村整體利益，實現鄉村有序發展。

建國初期，我國的鄉村治理采用的是“鄉村政權”模式，建立農村基層政權，由行政村來管理鄉村建設。至此，我國鄉村治理迎來了新的時期，并在一定程度上保證了農村社會的穩定，促進了農業生產的健康發展。1958年至1983年這一時期，鄉村治理中加入了人民公社體制，開始了“政社合一”模式。人民公社這一農村基層政權機構，管理公社內的一切政治、經濟、文化等公共事務，強調公共資源的高度集中，平均主義現象嚴重，導致農民積極性下降、生產力水平低下。自1983年改革開放以后，在市場經濟的影響下，農民的生產積極性被廣泛調動起來，“鄉政村治”成為了我國鄉村治理的新模式，在基層政權的領導下，村委會成為農村基層自治機構，村民參與自治。新時代的鄉村治理模式更加注重體系制度化、法制化、綜合化，推動了鄉村社會的快速發展。

2.2 鄉村治理與鄉村規劃

以往的鄉村規劃更多是自上而下的精英規劃，甚至套用城市規劃技術方法，導致規劃成果難以適應鄉村實際需求，變成一紙空談。新時期的鄉村治理體系給鄉村規劃帶來了巨大的變化。首先鄉村規劃由原先結果導向的靜態規劃轉變為過程導向的動態規劃，注重規劃和實施過程中的編制與運作體系，通過地方規劃人員與多元鄉村治理主體長時期的“共同工作”和程序化磨合，將規劃落到實處。其次鄉村規劃開始注重公眾參與，鄉村治理的主體由單一的基層政府組織轉變為多元主體，村委會、鄉賢、村民等從規劃項目策劃到落地的各個階段都參與表達、提供意見、共同建設、監督實施。

3 鄉村治理視角下鄉村規劃存在的問題

3.1 公共產品供給可持續性弱

公共產品有效供給不足，是造成我國鄉村低水平治理的瓶頸。很多村莊的前期發展依靠政府高度集中的資源投入，將村莊的基礎設施、公共服務設施建設起來，短期內形成了良好的鄉村商品化階段。但當政府主導的鄉村建設投入完成后，村莊在沒有盈利的情況下，長期的管理、運營、維護沒有人為此買單，同時還削弱了集體權威和鄉村本地組織治理基礎。鄉村規劃中，公共產品可持續供給、鄉村的可持續治理成為了亟需解決的問題。

3.2 已有規劃實施性不強

根據相關數據，我國進行鄉村規劃的村莊達到了50%，但是只有不到10%的規劃質量較好，并有效實施，仍有90%的村莊，尤其是我國傳統農業區以及偏遠地區的村莊，沒有進行科學的規劃建設。而已有的鄉村規劃，往往由于缺乏科學性、后期資金供給不足等問題，導致難以持續實施。

3.3 公眾參與程度不高

鄉村規劃涉及眾多主體，各個主體的關注點與需求都不相同，如何協調各主體之間的關系尤其重要。目前很多鄉村仍以自上而下的規劃體制為主，很多鄉村并沒有深入調查村民的需求，想當然地進行規劃。這類規劃很難獲得村民的認同，會導致后期村民的主動性、積極性降低，規劃難以實施。

4 鄉村治理視角下鄉村規劃發展路徑策略與實踐

4.1 完善的鄉村規劃體系

鄉村規劃體系應從以往的“重空間輕產業”轉變為“產業空間并重”，應包括鄉村發展規劃和鄉村空間規劃。只有將鄉村產業提升、經濟增長，才能從根本上改善鄉村。鄉村空間規劃則應全面考慮鄉村生態、生產、生活空間的聯系與融合。規劃的編制還應注重鄉村治理手段，以及可持續實施等，加強多規融合，編制實用性的鄉村規劃。

溧陽市楊家村、牛馬塘、塘馬、禮詩圩等村莊均入選江蘇省特色田園鄉村建設名單，該行動即圍繞“特色”“田園”“鄉村”三個關鍵詞，打造具有特色產業、特色生態、特色文化的特色鄉村；建設美好的田園風光、田園建筑和田園生活；營造美麗鄉村、宜居鄉村和活力鄉村。規劃將“特色產業”放在了首位，并涵蓋了生產、生態、生活、文化等內容，創新完善了鄉村規劃體系。

4.2 科學全面的規劃內容

4.2.1 產業經濟

深入挖掘鄉村資源要素，培育特色產業，并推動一二三產業融合發展，延伸農業產業鏈條，實現產業“接二連三”，最終實現鄉村經濟多元化增長。溧陽市牛馬塘村以山芋主要產業，特色鮮明，但是僅限于山芋苗銷售，未涉及山芋加工等產業鏈后端產品，也未形成大規模機械化種植以及自有品牌，產業附加值低。在規劃中將村莊定位為中華薯文化特色文創農業，以傳統特色產業為基礎，發展最具特色的番薯種植經濟。延伸產業鏈，發展番薯加工，設立紅薯產業園，并依托特色農業，引領薯文化文創活動，形成創新高地。推進綠色食品、有機農產品認證，推動番薯品牌建設，并利用“互聯網+”開發農業的多功能性。

4.2.2 公共服務

以鄉村治理的視角來看，公共服務應解決建設完善和可持續運營兩方面問題。在建設完善方面，村莊應按規范要求建立鄉村公共服務設施，配備村委會、村民活動中心、衛生所等公共設施，保障供水、排水、供電、網絡、環衛等基礎設施，使村莊能滿足村民基本生活需求。在可持續運營方面，則需要依靠村莊產業經濟發展提升村莊收入，有足夠的資金保障村莊公共服務設施的維護運營。同時還要培養村民良好的生活習慣，如垃圾分類、設施保護等，以延長設施使用壽命，營造良好的村莊環境。

4.2.3 文化內涵

鄉村治理應將文化內涵的繼承與傳承作為重要公共事務加強規劃。不同的傳統文化、鄉土文化、農業文化、地域文化等都是一個村莊的根基與特色。只有保護并開發利用好鄉村文化，才能使一個鄉村凸顯其價值，具有核心競爭力。例如溧陽市塘馬村，以“塘馬戰斗”紅色文化聞名，規劃深度挖掘其紅色文化內涵，將村莊定位為蘇南地區新四軍紅色文化展示、紀念、教育、體驗基地，復興紅色文化的同時也提升了村莊經濟收入。

4.2.4 空間格局

鄉村空間格局不同于城市，呈現自然分散、低密度的布局特點，而在城市化快速進程中，為了節約用地，鄉村空間格局越來越整齊、緊湊，逐漸喪失了自身特色，出現了“千村一面”的現象。鄉村空間格局是鄉村產業、文化等的載體，應該在規劃層面進行充分的引導建設。以溧陽市楊家村為例，其地理位置特殊，村莊居住聚落分散于兩山連綿丘陵地帶，呈現出山居、岕（兩山之間）居、水居、田居等多種空間格局，由一條主要道路串聯，宛如枝葉狀。規劃保留了這一特色空間格局，就地結合村落組團內部的空地、荒地和周邊綠化來組織公共活動空間，不用統一到規定的公共建筑中活動。形成鄉村田園聚落空間。增加村莊的歸屬感，彰顯傳統農村生活的“在地性”特征。

4.3 健全的公眾參與機制

鄉村規劃中的公眾參與是為了保障村莊各方利益并使村莊規劃能夠順利持續實施，公眾參與需要與鄉村治理相結合，以村集體為“共同利益”主體參與鄉村規劃，建立健全的機制，自上而下與自下而上并行，共同提升鄉村活力。

溧陽市本次特色田園鄉村規劃主要建立了“政府引導、村民主體、企業主導、市場化運作”的機制，以企業和社會資本為主，推進村莊建設，同時保障村主體地位和公眾參與。村集體以村資產、資源入股等方式，直接參與產業經濟發展，提供品質化特色服務，增加就業人口。鄉村建設中除了設計團隊，還建立了鄉賢代表、鄉村工匠代表、村民代表等工作團隊，以村民需求為本，充分發揮各方所長，實現鄉村自治。

5 結語

隨著鄉村振興戰略的提出，鄉村在今后將受到更多關注。鄉村規劃是實現鄉村振興的重要途徑，涵蓋了非常廣泛的內容，本文旨在以鄉村治理的視角去探討鄉村規劃應注意的幾個方面，以期為鄉村發展提供一些理論與實踐參考。