推進國家公園毗鄰地區鄉村協調發展的幾點思考

杜延珍

青海省的三江源地區素有“中華水塔”之稱，是國家重要生態安全屏障，也是“具有全球意義的生物多樣性重要地區”，在全國生態文明建設中具有特殊和不可替代的位置。2021 年10 月12 日，習近平總書記在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會上宣布，我國正式設立三江源等第一批國家公園，由此進入以國家公園為主體的自然保護地體系建設的新階段。黨的二十大進一步提出，要“以國家重點生態功能區、生態保護紅線、自然保護地等為重點，加快實施重要生態系統保護和修復重大工程，推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設”，為全面推進國家公園建設提供重要遵循。作為其中應有之義，就是要秉持保護與可持續發展理念，正確處理國家公園生物多樣性保護與當地居民群眾生產生活以及毗鄰地區鄉村發展的關系，努力構建共建共享機制，為國家公園建設行穩致遠提供堅強可靠的服務與保障。

一、國家公園毗鄰地區有序參與協同發展取得積極進展

近年來，青海省通過加大民生保障投入力度、改善鄉村居住和健康醫療設施條件、實行一戶一崗生態巡護、強化職業技能培訓、支持特許經營項目發展、參與生態項目建設創收等一系列措施，大力支持國家公園周邊及毗鄰地區鄉村發展和民生改善，初步形成了周邊鄉村支持服務國家公園建設、國家公園建設帶動促進周邊鄉村發展的良性互動，構建了共建國家公園、共促生態保護、共享發展成果的工作和運行機制。

（一）積極參與生態管護工作

依據《三江源國家公園生態管護員公益崗位管理辦法（試行）》，按照“一戶一崗”模式，三江源國家公園將生態管護與鞏固脫貧攻堅成果相結合，共設置了1 萬多名生態管護員，通過簽訂聘任合同、實行持證上崗和年度考核評定等方式，全面參與國家公園生態監測、安全巡護和清潔等日常工作。對于考核合格、能夠勝任生態管護工作人員，每月給予1800 元補助，戶均年增收21600元，一方面打通了國家公園及其周邊群眾參與建設管理國家公園的有效通道，建立起了穩定的生態管護工作隊伍參與，同時解決了國家公園范圍及周邊社區居民基本生活問題，得到了牧民群眾的普遍歡迎。

（二）大力開展自然教育

近年來，三江源國家公園管理局加大科普宣傳工作力度，先后啟動實施局本級生態展覽陳列中心等建設項目，初步形成以三江源國家公園中心展廳為主，實體和線上展示相結合，園區5 處科普服務設施為分支，省內外展覽展陳機構、園區生態監測點為點面的“1+5+N”科普宣教基礎設施網絡。圖書《源啟中國——三江源國家公園誕生記》發布出版，并獲得青海省“五個一”工程獎，《三江源野生動物圖譜》《三江源國家公園自然圖譜》等受到社會各界廣泛好評。與此同時，切實加強與青海省環境教育協會等專業組織的協作，聯合基層政府，面向不同受眾，廣泛開展多種形式的自然教育，玉樹州雜多縣薩呼騰鎮中心寄校、曲瑪河鄉寄宿制小學獲得國際生態學校項目“綠旗”榮譽，曲麻萊縣、治多縣牧民群眾自發組建藏羚羊護航隊，成為當地群眾參與生態環境和野生動物保護的靚麗名片。

（三）將服務融入生態體驗

近年來，三江源國家公園管理局相繼出臺相關管理辦法，鼓勵非政府組織聯合當地牧戶，規范開展生態體驗活動。瀾滄江源園區2016-2018 年連續3 年舉辦“自然觀察節”，引導牧民參與其中。2016 年，15 名經過培訓的牧民成為自然向導，每天獲得500 元個人收益。2017 年，18名經過培訓的牧民，在“自然觀察節”中做導游，每位牧民獲得2000 元收入。雜多縣昂賽鄉23 戶家庭自2020 年4 月10 日起，接待訪客30 批600 人（次），運行收入100 萬元，其中40 萬元用于牧戶分紅，60 萬元用于合作社發展和購買養老保險。該參與方式取得良好效果，成為當地生態保護和牧民創收雙贏的示范。

（四）有效防范人獸沖突風險

隨著近年來生態保護工作力度不斷加大，三江源國家公園生態狀況明顯好轉，生物多樣性明顯提升，但伴隨而來的人獸沖突問題也呈逐年上升趨勢。為確保牧民群眾生命財產安全，有效降低各種損失，三江源國家公園及時編制完成《野生動物與家畜爭食草場補償試點方案》，申請資金在園區13 個村開展補償試點工作，并聯合中國太平洋保險（集團）股份有限公司共同啟動生態管護員意外傷害保險項目，按照每人每年96 元和最高賠付30 萬元的標準，為17211 名生態管護員購買人身意外傷害保險，2018-2022 年累計賠付意外傷害保險金17筆，共計133.15萬元。

（五）積極探索特許經營新模式

近年來，三江源國家公園按照“穩妥審慎、積極推進”的基本思路，大膽探索國家公園特許經營新模式，相繼打造形成黃河源生態教育體驗、昂賽大峽谷漂流等特許經營準入許可、產品許可和品牌許可的典型案例。同時，積極探索社區牧戶以草場和牛羊入股生態畜牧合作社，實行統一經營、年底分紅新模式。目前，已組建48 個生態畜牧業專業合作社，其中入社戶數6245 戶，占園區內總戶數的37.19%，形成黃河園區瑪多縣扎陵湖鄉生態畜牧合作社、長江源園區曲麻萊縣葉格鄉和紅旗村畜牧業合作社等以牛羊肉、酸奶和牛羊絨生產銷售為主的特色農牧業合作社，其生產經營正在逐步規范，成為當地牧戶發展生產、增加收入的新途徑。為進一步規范國家公園范圍特許經營行為，三江源國家公園管理局及時出臺《特許經營管理辦法（試行）》和《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點實施方案》，強化產業準入正面清單管理，建立完善自然資源資產經營管理制度，推進生態體驗和環境教育、特色文化等綠色產業發展。

二、存在的主要問題

在充分肯定工作進展和取得成效的同時，我們也要看到，工作中仍舊存在一些不足，需要采取更多務實舉措切實加以改進。

（一）管理體制機制不完善

國家公園總體規劃和機構設置還未批復，建設管理方面有所欠缺。《三江源國家公園總體規劃（2022-2030 年）》《三江源國家公園管理機構設置方案（建議稿）》雖已上報中央機構編制委員會辦公室、國家林業和草原局審批，但目前尚未批復，體制機制尚不健全，缺少管總的措施和手段，一定程度制約了三江源國家公園后期建設和管理。

（二）生態保護與周邊鄉村協調發展不充分

由于當地鄉村參與程度不深，主動參與意識不強等方面因素，使鄉村在國家公園建設管理中的作用不能充分發揮，尤其是在發展人地和諧生態產業、實現生產生活方式綠色轉型方面，無法更好地發揮生態保護緩沖區作用，使國家公園生態體驗、生態旅游方面進展緩慢。

（三）基礎設施不完善

園區和周邊鄉村基礎設施有短板，難以滿足日常管護、科普教育、科學考察等方面的現實需要。國家公園建設項目資金主要用于國家公園勘界、自然資源監測調查、生態保護補償與修復等，不能用于園區生態保護站點、巡護路網等基礎設施建設，無法滿足國家公園基礎設施建設與管理的需求。

三、對策與建議

（一）統籌協調管理體制機制各項工作

進一步加強與中央機構編制委員會辦公室、國家林業和草原局匯報溝通，爭取機構設置方案和總體規劃盡快獲批，提前研究“三定”方案，確保機構、職責、編制及時到位。推動落實局省聯席會議機制，加強與西藏自治區有關部門溝通聯系，加快建立青海、西藏兩省區“兩統一、兩分別”機制。根據《財政部辦公廳關于三江源國家公園財政支持政策的通知》，保障地方事權補助資金落實到位，穩步提升中央財政補助資金的配置效率和使用效益。

（二）積極推進生態保護與民生改善共贏發展

加強草畜平衡管理及研究，建立和完善生態保護補償機制，妥善解決人與野生動物沖突。積極探索生態產品價值實現路徑，推進實施生態體驗和自然教育、產業發展和特許經營等專項規劃，發展以科研、科普、自然教育及探險為導向的生態服務業。探索自然資源所有者特許經營收益分配和回饋社區機制，打造生態體驗和自然教育平臺，扶持和規范原住居民從事環境友好型經營活動，推動建立國家公園產品品牌增值體系，實現生態、生產、生活聯贏。

（三）大力支持國家公園門戶鄉村建設

門戶鄉村與國家公園相互關聯、相互影響，按照生態系統、社區發展和居民生活質量協調發展思路，支持和指導國家公園周邊鄉村發展。一方面，按照“核心區—配套區—輻射區—功能區”成長機制，統籌考慮自然生態系統完整性和周邊經濟社會發展需要，科學確定適合該鄉村的發展模式，推進不同區域功能分區和精細管理。另一方面，對鄉村建設和管理進行科學評估，形成發展規劃，促進鄉村穩定持續發展。

（四）鼓勵鄉村參與國家公園管理

國家公園管理機構要主動加強與周邊鄉村的溝通聯系，促使鄉村和居民群眾更了解公園的實施計劃與政策舉措，進而更好地發揮主體作用，參與生態環保巡護等自身擅長的工作，為公園建設提供和諧融洽的社會環境。通過開展職業技能、產業管理、自然資源管理、生態保護等培訓，提升鄉村自我組織和管理能力，積極推進與政府、公益組織、國家公園特許經營組織等的合作，凝聚國家公園建設管理的個體力量，提升公園管理與鄉村發展的協同度。

（五）著力講好鄉村發展故事

充分利用紀錄片、新聞報道以及綜藝、文化活動和體育賽事等多種形式，大力宣傳國家公園發展，吸引社會各界關注，著力講好鄉村發展故事。地方政府和國家公園管理機構網站要及時發布各個入口鄉村相關信息，包括該鄉村的背景、文化民俗等，以及國家公園游玩指南、發展規劃等信息，向公眾展示入口鄉村建設的豐碩成果，為公眾了解鄉村和國家公園相關情況提供便利。