新形勢下城市更新改造項目的融資對策微探

文／孫長安 廣州市城市建設開發有限公司 廣東廣州 510000

引言：

新形勢下我國城市轉型發展需求不斷提高，但城市空間增長趨于終結，這在一定程度上限制了城市轉型發展。此種情況下對城市舊工業區、舊住宅區、舊商業區、舊廠房及城中村等予以改造成為必然選擇。通過深入了解城市更新項目落地情況，由于該類項目對融資有其特殊要求，加之其他因素影響，過程中容易出現一些問題，導致結果不理想，進而不利于項目順利且良好落實。對此，應當探究行之有效措施予以應對，切實解決融資問題，降低融資風險，促使項目融資順利，確保有足夠的資金支持項目落實，從而提高城市空間利用率，滿足居民實際需求的同時促進城市良好發展[1]。

1.新一輪城市更新的宏觀背景

1.1 城市產業結構轉型升級加快

過去的二十多年，在城鎮化進程不斷加快的背景下我國產業結構轉型升級步伐加速，尤其是服務業。為進一步提高城市生活性服務水平，滿足居民多樣化需求，城市產業結構轉型速度也在加快。此種情況下為了能夠促使生活性服務朝著社會化、市場化及專業化的方面發展，需要積極落實城市更新改造項目，通過對舊工業區、舊住宅區、舊商業區、舊廠房及城中村予以改造，提高城市空間利用率，營造更好的人居環境[2]。

1.2 城市住房土地供應緊張

2022 年我國人口總量首次出現負增長，但近十年來城市人口數量在持續攀升，為切實有效解決城市住房問題，城市規劃和開發的房地產項目增多，致使城市可用土地資源日漸減少，尤其是常住人口超過1000 的超大城市，城市空間增長趨于終結。此種情況下為了促使城市在新形勢下依舊保持良好的發展態勢，需要對內部空間進行科學合理地規劃，城市更新改造項目勢在必行。按照國家號召的規劃減量增長的要求，城市更新改造項目勢必會成為商品房、保障性住房供應的主要來源。國務院常務會議于2023 年7 月21 日審議通過的《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》明確指出在全國8個超大、11 個特大城市積極穩步推動城中村改造是提升中心城區空間品質，適應現代社會需求，推動城市高質量發展的重要舉措，日后住房土地供應與城市更新改造方式的聯系將更加緊密。

2.城市更新改造項目及其對融資的要求

2.1 城市更新改造項目概述

伴隨著城鎮化進展不斷加快，城市人口數量增加，相應的城市居民居住、辦公、休閑娛樂等方面的需求增大，但城市土地資源有限，尤其是一線超大城市，土地資源日漸緊缺，新開發空間有限。此種情況下就需要對城市建成區功能、空間形態予以科學規劃，對舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村等區域進行盤活，提高其利用率。城市更新改造項目即為對現存的公共設施少、建筑質量老舊等區域予以改造，使之滿足政府產業結構調整的需要，提高土地資源利用率，切實有效地解決居民居住等方面的需求，同時促進城市發展轉型，緊跟時代發展潮流，朝著現代化、智慧化、綠色化的方向邁進[3]。

2.2 城市更新改造項目對融資的要求

城市更新改造項目落實需要投入大量資金支持，而解決資金問題的有效渠道即為融資。但由于城市更新改造項目關系到民生、關系到城市發展，因此對融資提出較高的要求。

2.2.1 對融資主體的要求更為嚴格

近些年我國城市建設步伐加快推進，土地資源開發程度較大，使得城市可用土地資源非常有限，尤其是一二線城市，這嚴重制約城市建筑開發，也在一定程度上阻礙了城市發展。通過分析市區規劃建設實際情況，不難發現舊住宅區、舊工業區、舊商業區規劃不合理，存在土地資源浪費情況。鑒于此，擬定城市更新改造項目，可為城市盤活更多的土地資源。當然，要想保障城市更新改造項目能夠順利落地，需要慎重選擇融資主體，也就是更注重資質高、實力雄厚的融資主體，以便其在項目融資過程中表現出較強的競爭力，能夠真正承接項目，并且保證項目順利向前推進，最終將更新改造項目落地[4]。

2.2.2 需要不斷豐富融資內容

城市更新改造項目是近些年我國政府支持的新興項目類型，與傳統房地產開發具有一定的差別。要想促使城市更新改造項目落地，就需要融資主體不斷豐富融資內容。主要是城市更新改造項目涉及的環節較多，比如拆遷補償、開發成本、土地價款申報、銷售及后期項目招商等，需要投入龐大資金，只有保證根據不同階段的實際情況，豐富融資內容，促使分批次、分層次的融資工作真正落實到位，使得城市更新改造項目得以順利向前推進。

2.2.3 需要逐步優化融資方式

回顧分析以往城市建設中房地產開發項目融資方式主要為銀行貸款和民間集資。相對于常規的房地產開發項目而言，城市更新改造項目涵蓋主體報批、拆遷安置、土地價款申報、后期項目招商等，項目建設周期較長，如若采用以往單一的融資方式，所獲得的資金有限，在實際推進更新改造項目過程中很可能出現較大的資金缺口，導致項目實施緩慢，甚至擱置，不僅會影響項目經濟效益的創造，還會影響城市對資源的運用，進而阻礙城市更好更快的發展。所以，為了保證城市更新改造項目能夠順利向前推進，應當逐步優化融資方式，比如實施股權融資、信托融資、債券融資等，彌補傳統銀行貸款、民間集資的不足，形成龐大的資金池，促使項目在足夠的資金支持下規范地、合理地、順利地展開[5]。

3.城市更新改造項目的融資現狀

無論是從居民生活還是城市發展的角度來講，城市更新改造項目的規劃與落實都是非常必要的，既可為居民創造良好的居住環境，滿足居民多樣化的需求，又可以整合城市資源，提高資源利用率，促使城市良好發展。但深入了解城市更新改造項目融資的實際情況，融資效果不理想。究其原因，主要是存在一些有待解決的問題。

3.1 融資防范意識有待提高

通過調研城市更新改造項目融資情況，大多數融資主體持樂觀態度。很大一部分原因是黨和政府頒布實施相關政策文件大力支持城市更新改造，并且國家在推動商品房去庫存工作之后推出了相對寬松的貨幣政策和信貸政策，使得我國諸多地區樓市的銷售形勢非常好，即便近幾年國際國內大環境不佳，經濟形勢嚴峻下某些地區房價依舊在攀升。正因如此，某些城市更新改造項目主體對融資及項目經營產生很大的信心，甚至為此加大杠桿倍數。但由于市場環境多變、社會發展具有一定的不確定性，疊加房地產發展周期規律，城市更新改造項目融資具有一定的風險性，如若在城市更新改造項目融資過程中政策改變、全球經濟衰退等現象發生，盲目樂觀融資甚至加大杠桿勢必會大大增加融資成本，后續項目落實困難或者所創造的經濟效益難以達到預期，將會給項目主體帶來較為嚴重的經濟損失[6]。

3.2 融資渠道狹窄

對以往城市更新改造項目落實實際情況予以了解，一般城市更新改造項目主體的自有資金占總資金需求的30%，其余70%資金都需要靠融資獲得。雖然近些年城市更新改造項目融資方式增多，但依舊以銀行貸款和民間借貸為主。在具體落實城市更新改造項目之中諸多資金用于拆遷補償、建筑拆除、土地價款等方面，如若項目建設過程中國家政策調整，新規對建筑貸款產生影響，那么城市更新改造項目便受到較大波及。一旦發生，城市更新改造項目實施主體將會面臨著資金成本加大、融資渠道受到限制、融資金額較少等問題制約，為城市更新項目的順利實施帶來了較大負面影響。

3.3 項目資金預算能力不足

在城市更新改造項目實施過程中，對投資和回報進行科學預算是決定項目實施的關鍵。鑒于此，在具體落實城市更新改造項目之前，首先需要綜合分析該項目的可行性，即組織相關專業人員進行實踐調研，包括市場調研、目標群體調研等，與此同時進行項目產品概念設計及預算制定，整合資料與數據，編制可行性報告，綜合評估城市更新改造項目是否可行及存在的資金缺口，以便相關主體確定是否擬建項目[7]。但事實上，部分主體的項目資金預算能力薄弱，比如市場調研精準度較低、資金渠口預算不準確等，在尚未掌握項目投資量及可能存在的資金缺口情況下盲目地落實項目，致使在后續建設過程中出現資金不足，耽誤工期，增加成本，降低利潤空間，甚至出現虧損等現象。

3.4 缺乏專業的融資人才隊伍

城市更新改造項目融資是一項專業性較強的融資活動，需要組織經驗豐富且業務能力較強的融資人才來執行，如此才能夠綜合考慮相關方面，判斷可能存在的影響因素，制定可行性的融資方案，以保證項目融資更為合理，控制融資成本，降低融資風險。但深入了解開發主體開展城市更新改造項目融資情況發現，雖然為保證項目能夠順利落實，招聘了優秀的項目開發、資金預算、產品銷售等方面人才，但卻沒有高度重視融資人才任用的重要性，致使專業的融資人才缺失嚴重，相應的項目融資難以從專業角度展開[8]。另外，某些開發主體雖然積極聘用優秀的、專業的融資人才，使之負責城市更新改造項目，但卻未能根據融資人才的實際需求，制定針對性的、可行性的激勵機制，激發他們的潛能，人才的項目融資參與度不高，致使項目融資不理想。此外，某些開發主體更看重短期效益，對專業的融資人才隊伍建設認可度不高，未能注意了解融資人員的實際情況，并組織開展針對性的培訓活動，導致融資人員的業務能力、職業素養等方面薄弱，未能專業化地開展項目融資，導致項目融資不理想。

4.新形勢下城市更新改造項目的融資對策

面對當前城市更新改造項目融資存在諸多問題的實際情況，應當以新形勢為背景，探究行之有效的對策來解決問題，從而提高項目融資的有效性、可行性，促使項目順利落實，保障開發主體獲得經濟效益的同時，滿足廣大居民多樣化需求，推動城市更好地建設與發展。

4.1 政府充分發揮引導作用

新一輪城市更新背景下黨中央大力支持城市更新改造項目，頒布實施相關政策。此種情況下地方政府應積極響應國家政策號召，根據城市建設實際情況及更新改造項目實施的必要性，制定相關規章制度，以此來推動城市更新改造項目落地。為了避免城市更新改造項目融資方面出現諸多問題，導致項目融資不理想，后續出現資金鏈斷裂現象，無法實現項目落地，影響城市發展，地方政府應當作為城市更新改造項目的發起者和組織者，重新定位角色，充分發揮橋梁作用，一方面要按照相關政策法規，加強對項目開發和建設予以監督，保證項目順利開展，提高項目整體水平；另一方面要為開發主體提供貸款審批服務，簡化審批流程[9]。在開發主體進行城市更新改造項目融資的過程中地方政府相關部門應當充分發揮宏觀調控作用，除了依靠自有資金和國家財政撥款之外，還要積極拓展融資渠道，通過多方融資來促進多方合作，以此來降低融資風險，促使城市更新改造項目順利且良好地展開。為此，開發主體可以借鑒其他國家融資模式，比如英國成立了城市發展基金，作為城市改造計劃的補償金，美國聯邦政府在項目改造前會向社會和私人來籌措資金，確保項目開發計劃的順利實施，也可以借鑒國內成功的融資案例。

4.2 謹慎規劃項目融資思路

近些年國際國內經濟形勢嚴峻，經濟衰退跡象明顯，加之國內就業趨勢不佳，失業人數持續攀升，致使購房人群數量驟減，樓市日漸冷清，比如三四線城市房價不斷下跌，購房動力依舊不足。此種情況下城市更新改造項目開發主體需要對國際及國內大環境予以了解，對國民消費實力予以了解，增強防范意識，報以謹慎態度，持續關注房地產相關信息，比如國家政策、市場變化、居民購房狀況等，綜合考慮客觀分析城市更新改造項目融資可能面臨的風險，進而進行風險識別與評估[10]。以此為依據，制定可行性的融資方案。比如在城市更新改造項目實施過程中為了避免出現資金鏈斷裂現象，遵循分期開發的原則，按照步步為營的思路，要求預算人員綜合考慮，制定可行性的預算方案，嚴格控制資金投入，避免資金浪費；抑或通過先開發一些可銷售的項目來回籠資金，減低融資壓力，在一定程度上規避融資風險，促使城市更新改造項目順利完成。

4.3 拓展融資渠道降低風險

上文分析已經充分說明傳統、單一的融資方式會大大增加城市更新改造項目融資風險，容易出現資金不足問題。為盡可能地規避、防范融資風險，促使城市更新改造項目順利展開，需要注意拓展融資渠道。也就是以新形勢為背景，客觀審視城市更新改造項目，明確其基本特點，比如建設周期長、資金投入大、涉及方面較廣等，進而結合政治、市場、自然環境等方面的實際情況，對項目進行風險評估，根據風險等級，選擇適合的開發模式及融資方式，比如在銀行貸款、民間借貸的基礎上實施股權融資、債券融資等。另外，還要注意根據城市更新改造項目各個環節的實際情況，合理地規劃和確定資金利用時機，通過靈活的融資操作，一方面滿足項目落實的資金需求，另一方面合理控制融資壓力，規避融資風險[11]。如從融資需求角度看，城市更新改造項目收購與開發有多方面需求。其中，在并購融資中需要根據股權收益的發放融資模式進行分析；如若從機構角度看，更傾向于全封閉管理，通過全面解決融資問題確保項目的開發改造不受影響。

4.4 進一步提高項目控制能力

城市更新改造項目是一項工程量浩大工程，涉及方面較廣，在具體進行項目融資的過程中存在諸多不確定因素，可能給融資活動帶來一定負面影響，導致融資效果不理想。為了避免以上情況發生，開發主體應當注意進一步提高項目控制能力，也就是高度重視城市更新改造項目的事前設計，綜合考慮各方面的實際情況及相關政策要求，科學合理地制定多層次、多元化的融資策略，比如在政府主導、公眾參與、市場化運作的城市更新改造項目落實中，可以設計和制定可行性的交易機制，既服務于公有產權主體也服務于私有產權主體，在此基礎上提出的融資措施使老舊小區投資鏈和收益鏈相連，如此既可鼓勵更多的投資者參與其中，有效解決融資問題，也可在一定程度上降低開發主體所承擔的風險[12]。

結語：

在黨中央頒布實施政策文件支持城市更新改造項目的前提下，當下項目融資效果不佳，容易出現一些問題，比如融資防范意識有待提高、融資渠道狹窄、項目資金預算能力不足、缺乏專業的融資人才隊伍等。對此，可以通過政府充分發揮引導作用、謹慎規劃項目融資思路、拓展融資渠道降低風險、進一步提高項目控制能力等對策予以應對解決，確保項目融資狀況良好，有足夠的資金支持項目，為推動城市產業結構轉型、增強城市創新活力、邁向高質量發展創造條件。