公共選擇理論下廣州長者飯?zhí)媒ㄔO(shè)與優(yōu)化策略

黃麗華

廣東工業(yè)大學(xué)法學(xué)院,廣東 廣州 510520

0 引言

廣州長者飯?zhí)檬腔谏鐣蛹茵B(yǎng)老服務(wù)背景下的社會治理新模式,是政府采用購買服務(wù)方式,整合可利用資源,形成由政府牽頭、社會組織、街道社區(qū)和社會力量多方共同參與,致力解決居家老人吃飯難問題的公共服務(wù)[1]。通過梳理廣州長者飯?zhí)媒ㄔO(shè)發(fā)展歷程,運用公共選擇理論分別從厘清各方責(zé)任、建立多元利益主體協(xié)調(diào)機制、強化購買服務(wù)監(jiān)督等方面進(jìn)行探討,為長者飯?zhí)媒ㄔO(shè)賦能。

1 公共選擇理論涵義及其在長者飯?zhí)媒ㄔO(shè)中的應(yīng)用

公共選擇理論系以經(jīng)濟學(xué)視角研究政府行為特征及政治選擇行為,丁煌教授認(rèn)為“公共選擇理論是旨在將市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析軌道,即“經(jīng)濟人”模式,從而修正傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)把政治制度置于經(jīng)濟分析之外的理論缺陷的一種新公共經(jīng)濟理論[2]。”它是一種解決集體公共選擇問題的非市場決策思路,將理性自利的“經(jīng)濟人”假設(shè)、經(jīng)濟學(xué)的交換范式和方法論個人主義應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。長者飯?zhí)米鳛橐豁椈谏鐣蛹茵B(yǎng)老服務(wù)的新模式,是政府整合可利用資源,形成由政府牽頭、社會組織、街道社區(qū)和社會力量多方共同參與,致力解決居家老人“吃飯難”問題的公共服務(wù)[1]。公共選擇理論在長者飯?zhí)媒ㄔO(shè)應(yīng)用可探究政府如何通過有效決策,協(xié)調(diào)各方利益以期實現(xiàn)自身利益。

在理性“經(jīng)濟人”假設(shè)下利益決定行為主體的選擇,通過行為主體維護(hù)自身利益表現(xiàn)出來[3]。為盡快滿足老人社區(qū)居家養(yǎng)老訴求,解決老人“吃飯難”問題,實現(xiàn)長者飯?zhí)媒ㄔO(shè)全覆蓋目標(biāo)是政府工作的方向。公共選擇理論承認(rèn)廣州政府在長者飯?zhí)媒ㄔO(shè)中所發(fā)揮的重要作用,但各級政府內(nèi)部工作人員是由追求不同利益最大化的人組合而成,他們在行事和決策時會遵循使自身利益最大化的標(biāo)準(zhǔn)[4],采取何種模式建設(shè)長者飯?zhí)檬钦賳T應(yīng)考慮的問題。當(dāng)前長者飯?zhí)媒ㄔO(shè)所面臨的問題是在市場機制下盡可能地減少政府對飯?zhí)媒ㄔO(shè)運營管理,處理好政府與市場的關(guān)系,以最大限度發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用,推動政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。

2 廣州長者飯?zhí)玫慕ㄔO(shè)背景及服務(wù)外包發(fā)展?fàn)顩r

2.1 服務(wù)外包是全面建設(shè)長者飯?zhí)玫谋厝灰?/h3>

1992年廣州開始進(jìn)入老齡化城市[5]。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,廣州11個區(qū)中,有6個區(qū)65歲及以上老年人口比重超過7%,1個區(qū)65歲及以上老年人口比重超過14%[6],面對廣州市的人口老齡化現(xiàn)象,政府作為公共服務(wù)的提供者必須重視該問題。受中國傳統(tǒng)思想影響以及在機構(gòu)養(yǎng)老資源難以滿足需求的背景下,居家養(yǎng)老是適合我國國情的養(yǎng)老方式[7],而根據(jù)2016年廣州市對1 025名老年人進(jìn)行了入戶調(diào)查和訪談發(fā)現(xiàn),33.3%的居家老年人首要需求是助餐配餐服務(wù)[8]。可見,全面建設(shè)長者飯?zhí)每蓾M足老人社區(qū)居家養(yǎng)老的訴求。通過服務(wù)外包,公開招標(biāo),引入社會力量建設(shè)長者飯?zhí)?引入品牌餐飲連鎖企業(yè)參與助餐配餐服務(wù),完善配送網(wǎng)絡(luò)[9],發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用是全面鋪開長者飯?zhí)媒ㄔO(shè)的重要舉措與必然要求。截至2020年末,廣州共有長者飯?zhí)? 036個,城鄉(xiāng)社區(qū)覆蓋率達(dá)到100%[1],這離不開服務(wù)外包政策的支持。

2.2 資金下放,政府選擇服務(wù)外包成大趨勢

每年廣州市各區(qū)結(jié)算匯總居家養(yǎng)老各項資金,市政府以1：1專項資金下?lián)苤羺^(qū)政府,區(qū)政府根據(jù)實際情況下發(fā)至各行政區(qū)的街道辦事處,街道辦事處再依照專項補貼政策把資金下發(fā)到配餐項目當(dāng)中,資金的使用接受上級政府監(jiān)督。廣州各區(qū)政府可根據(jù)自身實際創(chuàng)新選擇運營模式,而購買服務(wù)便是重要模式,地方政府將長者飯?zhí)梦衅髽I(yè)和社會組織運營,對參與大配餐服務(wù)的企業(yè)給予獎勵補貼、榮譽回饋,吸引知名餐飲企業(yè)參與長者飯?zhí)媒ㄔO(shè)。從2017年開始,廣州新建的配餐點幾乎都是采用引入第三方機構(gòu)的形式。形成4種助餐配餐服務(wù)模式,分別是:自建廚房模式;餐飲企業(yè)社會化配送模式;依托企事業(yè)單位、高校、 養(yǎng)老機構(gòu)“共享廚房”模式;依托連鎖餐飲企業(yè)門店設(shè)立專區(qū)模式。服務(wù)外包的運營模式具有成本優(yōu)勢,對于委托方和受托方都具有“經(jīng)濟性”。政府作為委托方,將業(yè)務(wù)外包可減少政府人力成本,降低自營成本。第三方機構(gòu)作為受托方,由于具有更高管理專業(yè)性,在連鎖和規(guī)模效應(yīng)帶動下,可提高運營的效率,從而發(fā)揮其造血功能以獲得盈利或是達(dá)到收支平衡。

2.3 政府與第三方機構(gòu)間的合作與監(jiān)督狀況

政府主動向市場拋出橄欖枝,將長者飯?zhí)眠\營權(quán)交由第三方機構(gòu)運營是利用好第三方機構(gòu)專業(yè)性,解決長者飯?zhí)眠\營成本問題,更好地為老人提供多元的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重要舉措,也是公共選擇理論下,政府要盡快滿足老人社區(qū)居家養(yǎng)老的訴求,解決老人吃飯難問題,實現(xiàn)長者飯?zhí)媒ㄔO(shè)全覆蓋目標(biāo)的重要體現(xiàn)。第三方機構(gòu)即使秉承著“保本微利”原則來承接長者飯?zhí)媒ㄔO(shè)服務(wù),仍有許多機構(gòu)愿意參與到該項目的建設(shè)當(dāng)中來,尤其是各類社會組織與養(yǎng)老集團(tuán)。第三方機構(gòu)可借助長者飯?zhí)枚c的優(yōu)勢,為老人提供更多元化的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù),開設(shè)一些養(yǎng)老收費項目。長者飯?zhí)媒ㄔO(shè)采用第三方機構(gòu)參與模式,政府從“大包大攬”轉(zhuǎn)向引導(dǎo)和監(jiān)督,從管理中抽身的政府,能夠著重于監(jiān)督與宏觀調(diào)控。線下公眾擁有多種渠道反饋長者飯?zhí)眠\營情況,大眾媒體也參與到建設(shè)的報道中,政府更是組建了專門巡視小組負(fù)責(zé)監(jiān)督第三方機構(gòu)的運營情況。

3 當(dāng)前廣州市政府購買服務(wù)中的問題

3.1 宏觀目標(biāo)與具體落實情況存在偏差

截至2020年末,廣州共有長者飯?zhí)? 036個,城鄉(xiāng)社區(qū)覆蓋率達(dá)到100%。盡管覆蓋率高,但在實現(xiàn)“讓銀發(fā)一族都吃上了一口熱飯”宏觀目標(biāo)的實際操作中卻出現(xiàn)諸多問題,主要表現(xiàn)在:政府購買社會機構(gòu)的服務(wù)是基于統(tǒng)一供給服務(wù)來為老人提供飯菜,而非根據(jù)老人需求供應(yīng);承接服務(wù)的機構(gòu)為節(jié)省人力成本,出現(xiàn)人手配備不足問題,例如某長者飯?zhí)玫闹魅伪硎倦m然配餐上門有政府補貼,但是只有2名分飯的工作人員,實在沒辦法做好配送服務(wù);許多就餐點在選址時考慮的都是能否依附原有的場地,例如利用原有的長者綜合服務(wù)中心開設(shè)配餐點,節(jié)省了一部分場地、設(shè)備和人力的成本,但這也造成了配餐網(wǎng)點的布局不合理,老人找不到配餐點,或由于配餐點就餐人次過多而無法在飯?zhí)镁筒偷葐栴}。

3.2 服務(wù)外包程序不一,易產(chǎn)生權(quán)力尋租

當(dāng)前,對于服務(wù)類外包項目,政策文件中并沒有統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn),并且很多服務(wù)類型的外包由于難以用指標(biāo)去量化考核,在面對各區(qū)政府服務(wù)外包程序不明確的尷尬境況,地方政府購買公共服務(wù)過程中,部分不采用公開招標(biāo)的方式,而容易讓公權(quán)者利用權(quán)利操控公共服務(wù)購買權(quán),以期達(dá)成向第三方“尋租”的目的,進(jìn)而導(dǎo)致利益固化,出現(xiàn)貪污腐敗的情況。現(xiàn)行的《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招投標(biāo)法》無法完全適用于政府購買公共服務(wù)的方式。由于沒有了法律的界定、基本原則的規(guī)范,讓腐敗分子有了可乘之機,利用權(quán)力“尋租”,破壞了規(guī)則的公平性,易滋生腐敗。

3.3 服務(wù)外包監(jiān)督機制不完善

長者飯?zhí)米鳛檎鲗?dǎo)的養(yǎng)老服務(wù)項目,其運營有專項資金,各區(qū)政府根據(jù)實際情況對長者飯?zhí)锰峁┎煌Χ鹊闹С帧５驗橄嚓P(guān)監(jiān)督機制不完善,政府的服務(wù)補貼資金下達(dá)到機構(gòu)時,卻難以實現(xiàn)專款專用。

某長者飯?zhí)弥魅畏从?“民政部門會對長者飯?zhí)玫闹头?wù)進(jìn)行一定額度的服務(wù)補貼,補貼為3 000～5 000 元,由機構(gòu)去接收這筆款項。結(jié)果長者飯?zhí)?個工作人員一共收到了3 000元,機構(gòu)把剩下的錢都拿走了。這既沒有把多出來的錢用于長者飯?zhí)玫慕ㄔO(shè),亦沒有配備更多的人手”。政府服務(wù)補貼資金未能落實到位,服務(wù)人員數(shù)量少,導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量難以保證。由此可見,長者飯?zhí)迷谕菩兄?政府對于第三方機構(gòu)的監(jiān)管是存在漏洞的,對專項資金的使用缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范。

4 公共選擇理論視域下長者飯?zhí)媒ㄔO(shè)的優(yōu)化策略

4.1 明確主體責(zé)任以規(guī)范服務(wù)購買過程

政府由各種人員組成,因此明確好各級政府、第三方機構(gòu)、服務(wù)受眾的利益與職責(zé)是完善服務(wù)購買的前提。作為公共服務(wù)的“領(lǐng)頭人”,政府除了明確自身職責(zé)、做好頂層設(shè)計工作之外,調(diào)動各方主體廣泛參與是促進(jìn)長者飯?zhí)脙?yōu)化發(fā)展堅實力量。通過鼓勵群眾關(guān)注長者飯?zhí)?一同加入監(jiān)督隊伍;鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)、社工團(tuán)體加入長者飯?zhí)媒ㄔO(shè)評估體系中,提供專業(yè)的建議,促使第三方機構(gòu)提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù);鼓勵慈善、公益等社會機構(gòu)參與長者飯?zhí)玫暮罄m(xù)發(fā)展中等積極措施,全面實現(xiàn)及完善各主體相互協(xié)作的模式,發(fā)揮多元主體在規(guī)范服務(wù)購買全過程的作用,為實現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、利益共享奠定基礎(chǔ)。

4.2 建立多元主體利益協(xié)調(diào)機制

公共選擇理論中的“經(jīng)濟人”假設(shè)認(rèn)為,無論是政策的制定者還是執(zhí)行者以及目標(biāo)群體等組織和團(tuán)體,都擁有追求自身利益最大化的動機和愿望。實現(xiàn)公共服務(wù)供給中多方利益主體的互利共贏,必須把“政府經(jīng)濟人”的自利行為也納入到利益協(xié)調(diào)機制內(nèi),兼顧政府利益、公共利益(服務(wù)享有者利益)以及第三方供應(yīng)商利益,建立起多元利益主體的協(xié)調(diào)機制,才能在這場博弈中實現(xiàn)利益最大化。

優(yōu)化長者飯?zhí)梅?wù)供給,建立多元利益主體協(xié)調(diào)機制。①協(xié)調(diào)好政府利益與公共利益。地方政府引入第三方機構(gòu)不一定能使成本降低,反而可能帶來服務(wù)支出增加以及服務(wù)需求的持續(xù)上漲。在社會組織供應(yīng)公共服務(wù)早期,由于尚未形成規(guī)模化運作,缺乏競爭背景下的服務(wù)外包更像是短缺經(jīng)濟下的賣方市場社會組織供應(yīng)服務(wù),將直接導(dǎo)致政府購買服務(wù)支出量增加,因此政府不能簡單選擇引入第三方機構(gòu)運營,還必須考慮引入第三方機構(gòu)帶來的服務(wù)支出是否與服務(wù)效果相匹配的問題,須兼顧好政府利益與公共利益。②協(xié)調(diào)好政府利益與第三方機構(gòu)利益。在競價準(zhǔn)入的招投標(biāo)背景下,運營成本成為第三方機構(gòu)把控服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn),若政府過于強調(diào)“價低者得”規(guī)則,將影響第三方服務(wù)供給質(zhì)量,協(xié)調(diào)好雙方關(guān)系是優(yōu)化服務(wù)供給的關(guān)鍵。③協(xié)調(diào)好公共利益與第三方服務(wù)機構(gòu)利益。第三方機構(gòu)的服務(wù)供給質(zhì)量直接影響公共服務(wù)受眾的直觀體驗,接受政府與群眾監(jiān)督,維護(hù)公共利益是服務(wù)機構(gòu)長遠(yuǎn)發(fā)展利益的必要工作。

4.3 強化服務(wù)購買過程的法治監(jiān)督工作

市場敏銳性和專業(yè)化為公共服務(wù)帶來更好的質(zhì)量與效率,政府購買服務(wù)在一定程度上更好地滿足公眾需求,但政府在購買服務(wù)時出現(xiàn)的一味購買而缺乏考慮購買服務(wù)是否具有必要性的情況。針對強化購買服務(wù)過程的約束問題,政府必須加強法治建設(shè),通過法律規(guī)范政府服務(wù)購買程序,使得政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)更加規(guī)范化、制度化。一方面,政府應(yīng)明確政府購買長者飯?zhí)玫馁徺I主體標(biāo)準(zhǔn)、資金供給渠道、監(jiān)管體系、評估標(biāo)準(zhǔn)等,讓政府購買從申請受理—資質(zhì)評估—競爭審核—項目資助—全程監(jiān)管—事后評價和審計等一系列流程都有法可依,助力良性的競爭機制建立,打破政府對公共服務(wù)購買的利益集團(tuán)固化分配,強化全過程的監(jiān)督;另一方面,由于各區(qū)情況不一,各區(qū)政府可根據(jù)實際情況制定長者飯?zhí)梅?wù)外包的細(xì)則和相關(guān)政策法規(guī),如具體采用何種運營形式,如何選擇第三方運營機構(gòu)以及運營監(jiān)管等都要有明確的細(xì)則。同時,建立政府服務(wù)購買預(yù)算制度,對專項資金的使用要有專門的管理辦法,規(guī)范化專款專用。

5 結(jié)束語

廣州市各區(qū)政府大多選用購買服務(wù)形式實現(xiàn)長者飯?zhí)娩侀_建設(shè),較好地利用市場機制,在一定程度上規(guī)避了政府因“大包大攬”導(dǎo)致的機構(gòu)擴張、臃腫,繼而出現(xiàn)行政效率低下的問題。公共選擇理論視角下廣州政府可在民主、法治大框架下,協(xié)調(diào)多方主體利益,規(guī)范服務(wù)購買的程序,促成良性的競爭機制,最終實現(xiàn)互利共贏,提升長者飯?zhí)媒ㄔO(shè)成效。