優化農業綠色補貼制度的對策與建議

文｜鞏倩汝

黨的二十大報告指出，加快建設農業強國，扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興。農村生態文明建設是“三農”工作的重要內容，關系鄉村振興實現的路徑，關系中華民族永續發展的千年大計。進一步優化完善以綠色生態為導向的農業補貼政策，充分調動各級政府、公眾和企業參與農村生態文明建設，推動農業農村污染治理，對于夯實農業高質量發展的綠色底色，全面實現鄉村振興意義重大。

我國農業環保補貼政策的發展歷程

我國農業補貼政策發展可分為三個主要階段：傳統計劃經濟時期（1949—1978年）、改革起步階段（1979—1999年）與逐步完善階段（2000年至今）。其中，第一階段以放活農村經營制度、調動農民生產經營積極性為補貼的主要政策目標，在充分發揮價格指揮棒作用前提下，充分解放和發展農村生產力，推動農業農村經濟發展。第二階段以改革流通體制、提高農業市場化程度為主要政策目標，全面深化農業農村市場化改革和完善宏觀調控制度，包括政府對農業生產、流通和貿易進行的轉移支付。此后，又將農業基礎設施和生態建設作為農業補貼政策的重點一體推進。其中農業生態補貼政策類型主要包括：實施退耕還林還草、退牧還草、草原禁牧和草畜平衡、耕地輪作休耕、農作物秸稈和畜禽糞污資源化利用等，為后續農業農村高質量發展打下了堅實的基礎。

“十三五”以來，財政部、農業農村部聯合印發了《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案》，要求有關部門和地方政府緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，圍繞保障糧食等主要農產品供給安全、農民穩定增收和農業生態環境保護等目標，推進農業供給側結構性改革，完善農業補貼政策，逐步形成了以農業支持保護為主、兼顧資源環境環保的補貼政策體系，包括農業生產發展資金、農業資源及生態保護補助資金、林業草原生態保護恢復資金、產糧大縣補貼、農田建設補助資金、生豬調出大縣獎勵資金、農業保險費補貼、農業生產和水利救災資金、農村環境整治資金等補貼政策體系，財政部負責上述政策支出范圍、分配下達、使用管理、績效評價等的詳細規定。

農業面源污染防治補貼政策及成效

以綠色生態為導向的農業補貼制度實施以來，從制約農業可持續發展的重點領域和關鍵環節入手，多措并舉推動農業綠色發展，引導和支持農村生態文明建設取得積極成效。

農業綠色補貼范圍不斷擴大

在轉移支付“大專項+任務清單”改革中，綠色發展作為各個項目的任務清單和績效評價指標體系的重要內容。比如，中央財政支持的農機購置補貼對深松整地、水稻側深施肥、節水灌溉、秸稈還田離田、有機肥替代化肥、農藥綠色防控等用于綠色發展的農機具實行補貼。

農業綠色補貼支持力度持續提升

農業“三項補貼”整合為農業支持保護補貼后，重點鼓勵保護和提升耕地地力；在部分生態脆弱地區選擇200萬畝耕地探索休耕補貼，在東北黑土區四省（區）開展黑土地保護利用試點，促進耕地休養生息；改革漁業油價補貼政策，集中資金支持近海捕撈漁民減船轉產、建設海洋牧場等資源保護舉措；實施新一輪草原生態保護補助獎勵政策，適當提高禁牧和草畜平衡補助標準，覆蓋草原面積超過40億畝，有效調動了牧民保護草原生態的積極性，草原生態持續改善；擴大糧豆輪作補貼面積和糧改飼試點范圍，促進農牧結合、種養循環。

農業污染和廢棄物綜合利用補貼政策體系逐步完善

中央財政連續支持以長江、黃河流域為重點區域，開展農業面源污染綜合治理示范縣建設，每個試點縣補助2000萬～5000萬元，以畜禽養殖污染治理為重點，兼顧農田面源污染治理、水產養殖污染治理和秸稈農膜資源化利用，推進農業面源污染綜合治理。以畜牧大省、糧食和蔬菜主產區、生態保護重點區域為主，在17個省份支持整縣推進畜禽糞污資源化利用，覆蓋全國600余個畜牧大縣，對糞肥還田收集處理、糞肥施用第三方服務等重點環節予以補獎，推動養殖重點區域優化種養布局，養殖糞污就近就地還田利用。按照《土壤污染防治行動計劃》要求，以湖南等省份為重點，支持開展重金屬污染耕地安全利用。在內蒙古、甘肅等西北用膜大省，選擇100個重點縣推行地膜清潔生產，探索建立多種方式的殘膜回收利用機制；支持100個縣實施果菜茶有機肥替代化肥行動，支持農作物病蟲害社會化服務，推動減少化肥農藥使用。

對策建議

農業環保補貼政策的實施對推動農業綠色發展、治理農業農村地區突出環境污染問題發揮了重要的作用。以綠色生態為導向、促進農業資源合理利用與生態環境保護的農業補貼政策體系和激勵約束機制正在逐步建立，但補貼結構不合理、政策目標協調性不足、資金缺口大等問題仍亟待解決。

優化補貼結構，探索建立農業生態綜合補貼體系

一是新增種植業面源污染防治補貼政策。加快研究建立農業面源污染治理和化肥農藥減量補貼政策和標準；不斷完善國家重點生態功能區生態環境質量評價和流域橫向生態補償考核體系，試點將水土環境質量改善、化肥農藥減量指標、生物農藥使用指標等納入考核體系。二是完善畜禽養殖業污染防控的補貼政策。鼓勵地方政府對畜禽養殖廢棄物資源化利用裝備實行敞開補貼，適當提高規模養殖場糞污資源化利用和有機肥生產積造設施用地占比及規模上限。探索建立中央與地方、產區與銷區共同承擔支出責任的糞污資源化利用補貼政策。三是優化農業生態補貼政策。進一步完善草原生態保護補獎政策，確保實現草原生態與畜牧業生產和諧共贏。探索建立黑土地保護利用補貼機制，不斷加大黑土地保護力度。

積極拓寬投入渠道，增加補貼投入力度

一是增加農業面源污染防治補貼投入力度。積極爭取加大財政補貼力度，充分發揮財政資金引導功能，撬動金融和社會資本支持綠色生態農業發展。爭取在化肥農藥減量化、畜禽糞污資源化利用等領域探索形成一批實現農業綠色發展投資增值回報的政府與社會資本合作（PPP）示范模式，引導社會資本投入農業綠色發展。二是拓寬美麗鄉村建設投融資渠道。以建設宜居宜業和美鄉村為目標，整縣推進美麗鄉村建設為抓手，切實加大對美麗鄉村建設的財政支持額度，聚焦老百姓身邊污水治理、黑臭水體整治、人居環境改善等突出環境問題，鼓勵引導地方財政向美麗鄉村建設傾斜，逐步形成“企業建設運行、政府監管、公眾參與”的多元化補貼融資體系。

探索創新稅費價格政策，強化市場調節能力

一是完善現行的稅收優惠政策。對生產使用有機肥和低毒農藥實施免稅政策，對推廣有機肥和肥料技術研發的實行研發費用抵扣、研發設備加速折舊、延期納稅等企業所得稅優惠政策。二是創新農村生活污水治理稅費價格政策。推動地方積極探索污水處理農戶付費制度，在東部經濟條件較好的地區探索實施生活污水、垃圾處理農戶付費制度，實行分時電價優惠政策，逐步完善和落實污水治理設施建設和運行維護稅收優惠扶持政策。

強化科技支撐與監督考核，推動建立長效補貼機制

引導建立綠色農業產品的市場價值實現機制。一是加大監督考核力度。結合耕地、草原、漁業等領域生態保護特點，加快建立綠色生態農業評價標準體系，完善綠色農業發展的獎補激勵機制，適時組織開展專項督導，督促地方政府將建立綠色生態農業補貼作為踐行綠色發展理念、推進生態文明建設的重要抓手。二是加強科技研發與宣傳推廣。在耕地地力提升、化肥農藥減施、高效節水、農田生態、農業廢棄物資源化利用等方面創新機制和模式，加強對農業從業人員的宣傳教育與技術推廣。