把握基本養老服務體系建設四大原則

? 中國人民大學公共管理學院中國人民大學健康保障研究中心 胡宏偉 何浩天

◇清單的生成與調整，需立足我國國情、結合地方實際，統籌考慮必要性和可能性，統籌考慮老年人需求的迫切性與財政的承受能力，關注供求匹配度和服務適宜性

◇要兼顧好兜底保障和適度普惠。當前，要以滿足失能照護需求為核心，逐步實現為經濟困難高齡、失能老年人提供基本的長期照護服務

◇《意見》強調共擔性原則，明確了家庭、政府、市場、社會在基本養老服務中的職責定位

◇國家基本養老服務清單用清單化、標準化的方式明確了基本養老服務的公共產品屬性，不僅有利于廣大老年人對于能夠從國家、社會得到什么樣的服務保障等問題“心中有底”，還可以讓地方政府對現階段保障養老服務重點保什么、保到什么程度“心中有數”

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進基本養老服務體系建設的意見》（以下簡稱《意見》）。作為中央文件，《意見》首次明確界定了基本養老服務的概念和內涵，提出制定落實基本養老服務清單、建立精準服務主動響應機制、完善基本養老服務保障機制、提高基本養老服務供給能力、提升基本養老服務便利化可及化水平等五方面重點工作。

《意見》突出對老年人生活安全與失能長期照護服務保障，是推動解決老年人養老服務方面的急難愁盼問題，兜住底、兜準底、兜好底的重要基礎性制度設計，也是未來一段時期推進基本養老服務體系建設，不斷增強老年人的獲得感、幸福感和安全感，實現老有所養、老有所依的綜合性、指導性文件。

推進基本養老服務體系建設，推動《意見》在各地基層落地見效，要求把握好基礎性、普惠性、共擔性、系統性這四個工作原則。

基礎性：保基本廣覆蓋可持續

《意見》提出，到2025年，基本養老服務制度體系基本健全，基本養老服務清單不斷完善，服務對象、服務內容、服務標準等清晰明確，服務供給、服務保障、服務監管等機制不斷健全，基本養老服務體系覆蓋全體老年人。

為加快建成覆蓋全體老年人、權責清晰、保障適度、可持續的基本養老服務體系，《意見》提出總體要求、部署重點工作、明確組織保障機制，并為各地制定本地基本養老服務清單、推進基本養老服務體系建設指明了方向。

《意見》明確，“十四五”時期重點聚焦老年人面臨家庭和個人難以應對的失能、殘疾、無人照顧等困難時的基本養老服務需求。與之對應，國家層面基本養老服務清單面向80周歲及以上老年人發放高齡津貼，對特困老年人進行分散或集中供養、向經認定生活不能自理的老年人發放護理補貼并提供家庭支持服務，以及面向特殊困難老年人開展探訪服務等“規定動作”。

著眼保基本、廣覆蓋、可持續，《意見》在要求國家規定的基本養老服務“應設盡設”，原則上做到全覆蓋、不漏項的前提下，鼓勵地方結合本地經濟社會發展水平、財政保障力度和人口老齡化的實際情況，適度做“加法”，探索具有本地特色、符合當地老人需求的基本養老服務。

《意見》要求，基本養老服務的對象、內容、標準等根據經濟社會發展動態調整。下一步，應明確地方清單生成與調整的程序與機制，嚴格界定清單準入事項與禁止事項，確保清單生成與調整標準規范、有章可循、公開透明。

需要注意的是，清單的生成與調整，需立足我國國情、結合地方實際，統籌考慮必要性和可能性，統籌考慮老年人需求的迫切性與財政的承受能力，關注供求匹配度和服務適宜性。盡力而為，聚焦老年人最迫切、最需要解決的問題，關注回應群眾呼聲；量力而行，嚴格測算確定清單內容和服務水平，關注養老服務供給成本與養老服務對象滿意度和社會效益的對比情況。既要控制費用過快增長，又要避免供給過于“保守”，無法滿足老年人基本養老服務需求的情況。

普惠性：梯度擴圍提質

基本養老服務，是指由國家直接提供或者通過一定方式支持相關主體向老年人提供的，旨在實現老有所養、老有所依必需的基礎性、普惠性、兜底性服務。其中，普惠性既是基本養老服務的三大內涵之一，也與基礎性、共擔性、系統性并列為推進基本養老服務體系建設的四項工作原則之一。

普惠性要求適度均等化。黨的二十大報告指出，推動實現全體老年人享有基本養老服務。《意見》在“總體要求”“重點任務”中均表述要建成“覆蓋全體老年人”的基本養老服務體系。

基本養老服務面向全體老年人，基本養老服務制度要保障全體老年人基本生存發展權，確保每位老年人出現單純依靠個人和家庭難以化解的貧困、失能、無人照顧等風險時，能夠平等獲得基本養老服務機會。

此外，應統籌城鄉基本養老服務體系建設，充分考慮農村養老服務遞送半徑長、服務設施缺欠、相對服務成本高、專業人才隊伍不足等現實問題，著力補齊農村養老服務短板，推動逐步實現城鄉基本養老服務均等化。

普惠性強調可及性。下一步，應在提高基本公共服務均等化水平的過程中，逐步拓展基本養老服務的對象和內容，將服務向老年人的身邊、床邊、周邊延伸，使所有符合條件的老年人能夠方便可及、大致均等地獲得基本養老服務。

需要注意的是，要兼顧好兜底保障和適度普惠。當前，要以滿足失能照護需求為核心，逐步實現為經濟困難高齡、失能老年人提供基本的長期照護服務。國家基本養老服務清單明確規定，分年度逐步為經濟困難的老年人家庭提供無障礙改造服務。在此基礎上，《意見》鼓勵對納入分散特困供養的失能、高齡、殘疾老年人家庭實施居家適老化改造，有條件的地方可將改造對象范圍擴大到城鄉低保對象中的失能、高齡、殘疾老年人家庭等。

共擔性：明確四方責任

《意見》強調共擔性原則，明確了家庭、政府、市場、社會在基本養老服務中的職責定位，即在贍養人、扶養人切實履行贍養、扶養義務基礎上，通過提供基本養老服務、發揮市場作用、引導社會互助共濟等方式，幫助困難家庭分擔供養、照料負擔。

支持家庭承擔贍養撫養責任。基本養老服務不能越位替代家庭贍養扶養責任。共擔性原則開宗明義，強調贍養人、扶養人要切實履行贍養、扶養義務。在這方面，《意見》明確通過家庭養老支持服務為家庭“賦能”。例如，對符合條件的失能老年人家庭成員參加照護培訓等相關職業技能培訓的，按規定給予職業培訓補貼；通過適老化改造和家庭養老床位建設等舉措提升居家養老能力和條件等。

政府主導提供基本養老服務。為更好在政策規劃、資源保障、組織實施和監督規范等方面發揮政府主導作用，《意見》從制定完善全國統一的老年人能力評估標準、建立基本養老服務經費保障機制、落實發展養老服務優惠扶持政策、推動形成養老服務設施網絡、提高國有經濟和公辦養老機構的服務供給能力、強化基本養老服務綜合監管、營造良好社會氛圍等方面作出了細化規定。

市場發揮作用推動養老服務業多元化、多層次發展。基本養老服務主要由國家直接提供或者通過一定方式支持相關主體提供，市場有空間發揮資源配置、產品供給和調節作用。《意見》規定，將政府購買服務與直接提供服務相結合，優先保障經濟困難的失能、高齡、無人照顧等老年人的服務需求，推動基本養老服務提供主體多元化、提供方式多樣化。同時，還對完善經營主體進入養老服務領域的支持和規范機制，培育各類市場組織與機構，促進行業規范、高質量發展作出支持性規定。

鼓勵社會互助共濟，為基本養老服務提供支持和幫助。《意見》明確，引導社會力量承擔社會責任。例如，鼓勵社會力量參與提供基本養老服務，支持物業服務企業因地制宜提供居家社區養老服務；鼓勵和引導企業、社會組織、個人等社會力量依法通過捐贈、設立慈善基金、志愿服務等方式，為基本養老服務提供支持和幫助；支持基層老年協會、志愿服務組織等參與探訪關愛服務，等等。

系統性：發揮制度資源合力

當前，我國社會保障制度改革已進入系統集成、協同高效的階段。《意見》強調系統性原則，要求推動社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業、老年優待等制度資源優化整合，強化各相關領域體制改革配套銜接，支持基本養老服務體系發展。

著力整合社會保障各項制度資源。國家基本養老服務清單用清單化、標準化的方式明確了基本養老服務的公共產品屬性，不僅有利于廣大老年人對于能夠從國家、社會得到什么樣的服務保障等問題“心中有底”，還可以讓地方政府對現階段保障養老服務重點保什么、保到什么程度“心中有數”。

目前，我國基本養老服務職能分散在不同部門，應在現有政策體系和制度框架基礎上，推動各項制度資源優化整合、集成聯動。《意見》提出，制定完善全國統一的老年人能力綜合評估標準，推動評估結果全國范圍互認、各部門按需使用；依托全國一體化政務服務平臺，推進跨部門數據共享，建立困難老年人精準識別和動態管理機制；依托國家人口基礎信息庫推進基本養老服務對象信息、服務保障信息統一歸集、互認和開放共享。這些規定，都旨在推進部門間資源整合與信息互通，整體推進養老服務體系建設。

合力破解失能照護難題。失能老人照護，是基本養老服務體系建設的重點和難點。為解決好城鄉老年人面臨家庭和個人難以應對的失能、殘疾、無人照顧等困難時的基本養老服務需求，《意見》從推動建立相關保險、福利、救助相銜接的長期照護保障制度，以及合理確定經濟困難失能老年人護理補貼覆蓋范圍和補貼標準等方面作出規定。

積極探索開展區域性基本養老服務體系建設協作聯動。下一步，應做好養老保險關系轉移接續、異地醫療費用報銷工作，建立跨區域養老服務補貼制度，通過政策共認、項目合作等方式，促進跨區域基本養老服務協同發展與資源共享。這些舉措將有助于養老資源統籌，提高資金使用效率。

完善基本養老服務體系配套保障。應建立健全基本養老服務聯席會議制度，強化各相關領域體制改革配套銜接。比如，優化養老服務設施建設與運營管理補貼、做好養老服務人才培養工作等，保障各類資源投入與制度的貫徹執行，支持基本養老服務體系健康發展。