智慧技術：賦能城市多元矛盾糾紛化解機制探析
——以無錫為例

○ 楊麗潔 毛儲懿 溫雅琳 郭慶浪

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱領》指出，要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，構建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置的社會矛盾綜合治理機制。健全社會矛盾風險防控協同機制，健全矛盾糾紛多元化解機制，發揮防范化解社會矛盾的作用。習近平在將《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》起草的有關情況向黨的十九屆五中全會作說明時指出，當前和今后一個時期是我國各類矛盾和風險易發期，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。從預防和化解矛盾糾紛能力來看，我國正處在社會轉型期，社會結構、組織形式、利益格局等均發生深刻變化，社會矛盾糾紛進入高發期，社會治理難度和成本日益增加，特別是在市域層面，長期以來因環境污染、勞動爭議、涉法涉訴信訪等引發的矛盾糾紛居高不下①。此外，隨著社會流動的加劇，在眾多設區的市中人流、物流、資金流、信息流數量增大、速度加快，社會矛盾和新生社會矛盾相互交織，傳統安全與非傳統安全因素相互作用，潛在風險源不斷增多，風險的易觸發性和復雜多變性增大，對社會治理主體預防和化解矛盾糾紛的能力提出了更高的要求。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”要完善科技支撐的社會治理體系，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層。近年來，很多城市將矛盾糾紛的智慧疏導處置建設作為深化城市治理、提高風險防范能力的重點方向，致力于設計、制定囊括矛盾糾紛智能數據分析、智慧疏導處置、智能心理干預等關鍵技術的分析化解矛盾及管控效果評估矛盾糾紛一體化解決方案，提升科學監管和服務能力，從事前、事中、事后的整體視角進行防范，從源頭、傳導、轉化的關鍵環節進行化解，防止矛盾風險上行、向外溢出。

一、矛盾糾紛的智慧疏導處置的重要意義

融合政治、社會、管理、心理、信息等多學科技術解決矛盾糾紛化解及評估問題，需結合數據智能處理與知識抽取和表示技術、智能研判處置與指揮協調、疏導效能評估與優化、心理畫像與研判干預等數據智能技術，深入探索矛盾糾紛成因和演進規律，突破新理論、新產品、新方法，建立從理論到實踐驗證，再由實踐到理論提升的螺旋式上升的關鍵技術和方法體系——矛盾糾紛成因分析及疏導理論體系，解決目前多元矛盾糾紛化解理論創新滯后問題。

面向解決基層實際問題的矛盾糾紛分析管控及化解效果評估平臺，發揮多元社會矛盾糾紛圖譜查詢、信息采集、綜合分析、預測預警、干預建議、化解處置、指揮管控等功能，解決目前多元矛盾糾紛化解的風險管控和疏導處置智能輔助技術系統化不足、協同治理聯動不暢等問題，支撐市域矛盾糾紛管理與決策。

矛盾糾紛智慧疏導處置是全面推動市域社會治理發展的重要突破口，也是塑造城市核心競爭力的關鍵之舉，已逐漸成為城市治理的重點方向——改進城市數據治理方式，改善城市中樞系統架構以及優化城市治理業務流程，推進韌性城市建設，讓“市域成為重大風險終結地”②。

二、化解多元矛盾糾紛的無錫智慧實踐

無錫作為全國首批市域社會治理現代化試點城市，為真正實現將矛盾糾紛控制在市域范圍內，加快建設矛盾糾紛多元化解體系，探索走出一條具有無錫特色、體現時代特征、彰顯社會主義制度優勢的城市治理之路。無錫在市域社會治理方面提出警格、網格一體化實踐，在矛盾糾紛智慧疏導處置建設過程中，“致廣大而盡精微”，以群眾需求和城市治理突出問題為導向，依托信息化技術手段，提高數字治理能力，促進信息技術與政府治理深度融合，推動城市矛盾糾紛調解化解手段、模式、治理理念創新，實現城市治理模式的根本變革和治理效能產生質的飛躍，打造矛盾糾紛多元化解體系的“無錫品牌”。

（一）多元矛盾糾紛分析管控與化解效果評估平臺、智能協同工作系統與市域社會治理平臺充分融合，提升協同處置能力

為提升矛盾糾紛處置的效率及水平，無錫成立江蘇省首個城市運行管理中心，始終秉持“技術和城市為人而轉”理念，緊緊錨住“看見、預見、應急調度”目標定位，按照“應用為王、效果為要、需求導向、急用先行”的原則，圍繞市域治理、各類問題事件，積極謀劃全市矛盾糾紛智慧疏導處置建設路徑和舉措，不僅及時看見問題，還能實現問題的提前預見和研判，努力發揮“平時監測預警、戰時指揮調度”的職能。

無錫的“一網統管”平臺是數字治理的發現中心、指揮中心、協同處置中心和分析研判中心，著力健全全市跨部門協同整體聯動機制，提升高效協同處置的治理能力。以“小切口、大場景”為導向，聚焦安全托底、本地需要、無錫特色，研發線上實用的跨場景應用，針對當前突出的新型矛盾糾紛形成代表性解決方案，實現事件協同處置響應迅速，疏導處置全流程智能化推演、反饋、評估與優化。從經濟與產業角度出發，構建多元矛盾分析及協同處置體系。將原來由各部門各自處置、信息互不相通的情況，變成橫向協同、上下貫通的數字融合場景。

（二）精準分析，使矛盾糾紛情節要素化、當事人訴求結構化、爭議焦點明晰化，實現矛盾糾紛有效分析管控與化解

無錫堅持事項統一、數據相融，以建好用好市、市（縣）區城市運行管理中心為核心抓手，積極構建市、市（縣）區、鎮（街道）、村（社區）四級聯動的“最多跑一地服務零距離”矛盾糾紛多元化解工作體系，部署應用矛盾糾紛知識圖譜系統、風險防范分析系統，為實現矛盾糾紛智慧疏導處置提供平臺支撐。

一是構建服務多元市域治理“試驗田”。將研判調度指揮、矛盾糾紛化解、非訴服務對接、公共法律服務、信訪接待處置等功能集于一體，探索建立便民高效、功能齊全、國內一流的矛調組織（即社會矛盾糾紛調處化解組織）。

二是搭建及應用矛盾糾紛知識圖譜、風險防范分析平臺，公開網絡數據、公安數據以及信訪數據獲取的多源異構數據，利用數據清洗、數據抽取、數據治理等工作去除冗余、噪聲等特征，及時更新知識圖譜信息，保證矛盾知識圖譜的準確性。管理人員能直觀看懂到案事件、當事人、法律法規、預案等主體間知識體系的邏輯關聯，找到對應的實體屬性概念，觸發相關的知識。還可以通過配對的規則，對類案進行推薦，同時對事件的處理方式及結果進行分析，提供矛盾糾紛調處預案。

無錫市法院、公安、司法、教育、民政、自然資源規劃、生態環境、住房建設、交通運輸、文旅、農業農村、市場監管、衛生健康等29個部門采取常駐、輪駐方式開展工作，并組織人民調解委員會、工會、婦聯等群團力量參與，努力形成矛盾糾紛多元化解的強大合力。

三是構建矛盾糾紛風險防范評估體系。強化信息化支撐，以防范化解市域社會治理重大風險為突破口，聚焦“防范五大風險、推動五治融合”，服務于“市域社會治理現代化試點合格城市”驗收，立足于“實戰高效、長期管用”，為政府治理者提供社會風險防范分析，相關數據涉及業務包含12345熱線、公安、信訪、維穩、矛調中心、基層治理網格化、網信辦網絡生態治理、司法局法治無錫、婦聯婚姻家庭糾紛。建設各類矛盾糾紛數據庫檔案，提供專題分析、風險評估預警。

三、矛盾糾紛疏導處置在當前存在的問題

（一）跨部門協同合作程度不高

隨著政府管理部門面對的公共事務日益復雜多元，單個部門的資源和能力已難以應對，這一變化的趨勢要求部門之間進行協調溝通。矛盾糾紛智慧疏導處置在一定程度上打破了部門壁壘，在一定范圍內實現了聯勤聯動，但多部門協作的模式還需進一步擴展。實施城市治理的主體分別屬于多個不同職能部門，在缺乏統一協調指揮的情況下，各部門獨立處置職能范圍內的事務，極少與其他部門互通，易形成一個個獨立封閉的內部循環小系統，一方面導致外部無法監督。小系統的封閉性造成信息不對稱，使得小系統外部很難對系統內矛盾糾紛疏導處置的履職情況進行有效監督，一些問題在小系統外長期無法得到解決，成為頑疾。另一方面導致部門之間橫向協同不夠。管理、處置只能被分割成以部門為單位的分散環節，難以形成完整的管理鏈路。

（二）注重結果導向，弱化糾紛調處過程

在矛盾糾紛的智慧疏導和處置過程中，需要關注結果導向，但不能將調處過程弱化。社會矛盾的復雜性和多樣化需要建構多元渠道的化解機制，根據不同的矛盾糾紛導入不同的化解手段，避免因為某一渠道或者某一化解機制而導致的系統性故障，造成其他化解渠道（或機制）失靈。其一，基層矛盾的調處化解應是全過程動態化治理，而不應過分追求結果導向，忽視調處過程中的人事、歷史和文化等方面因素，給各方帶來誤解、不滿和不信任，從而增加矛盾糾紛的難度。其二，弱化、忽視矛盾雙方協商和理性妥協的過程，把解決方案強行推向某一方，導致矛盾糾紛不僅未得到根本解決，而且引發更大的矛盾。基層調解組織的化解手段簡單化不適應復雜的化解內容，群眾往往將焦點和矛盾對準基層政府，首選信訪渠道作為群眾反應利益訴求渠道，一旦調處方法不當就極易引發一系列不良的連鎖反應。

（三）數據共享與應用程度不足

矛盾糾紛智慧疏導處置建設過程中還存在數據整合不到位、數據治理應用有限等問題。由于受條線分割的影響，部門間、行業間數據共享難度大、頻次低，對數據流通與協作有一定的信任鴻溝，尚未形成完善的數據安全與隱私保障機制。一方面，數據統一歸集治理仍未得到完善。結合矛盾糾紛智慧疏導處置的實際需求，現階段已初步建立跨部門的數據交換系統，以及單一處理事件的全閉環數據采集流程，但對全類型公共數據的歸集尚未完成。另一方面，數據開放應用價值仍未挖掘。聚焦矛盾糾紛智慧疏導處置的高頻重點難點問題，目前仍缺乏在重點領域的數據分級分類以及向企業等市場主體開放的機制，進一步挖掘公共數據應用價值的能力有限③。對相關的數據開放目錄、數據開放屬性、更新頻率和責任主體仍未明確。對政府和企業的相關公共數據的挖掘還不夠深入，尚未形成這些公共數據的增值利用。

四、優化矛盾糾紛智慧疏導、智慧處置技術的建議

（一）建設一體化技術平臺

建立矛盾糾紛的信息智慧共享平臺，實現各部門之間、不同區域之間、不同級別之間的信息共享和協調。通過將數據歸集到統一的平臺，按類別設置各自的主題庫，并采用清洗、治理、分析，充分挖掘數據價值等方式，實現數據的有序共享。同時，應采用數據匯聚、數據治理等技術手段，著力打造重點領域的矛盾糾紛智慧疏導處置主題信息庫，制定相應數據標準。充分利用數據資源，提高信息共享和處理的效率，加快矛盾與糾紛的解決速度。采用人工智能技術對矛盾糾紛進行智能識別和分類，從而能夠更為快速、準確地處理矛盾糾紛。建立矛盾糾紛通報和處理機制，將矛盾糾紛信息快速傳遞給有關部門，使之及時處理有關問題。同時，利用大數據分析等技術，建立預測模型。預測矛盾糾紛的發生趨勢，對矛盾糾紛進行更為精準的預測和預防，從而有效地降低矛盾糾紛的發生。強化“云、網、數、邊、端、安”基礎建設，搭建標準化、集約化的治理平臺，構建可擴展、可移植、可復制的平臺系統，出臺跨區域、跨層級、跨部門矛盾數據交換和協同處置的政策，通過智能子系統多元化解決跨區域、跨層級、跨部門矛盾的協同處理，形成事前、中、后三位一體的城市治理體系，提高矛盾糾紛處理的效率和水平。

（二）加快數據共享應用

城市治理中的矛盾糾紛智慧疏導處置建立在數據共享基礎之上，將分散在各職能部門的數據信息整合成跨部門、跨層級、跨業務的平臺系統和數據集合，有效打破組織框架的壁壘和碎片化狀態，彌補部門間的縫隙。數據歸集到統一的平臺后，需按類別設置各自的主題庫，進行清洗、治理、分析，充分挖掘數據價值。針對城市治理中出現的各種矛盾和糾紛，標準化集約化建立行之有效的矛盾糾紛智慧疏導處置技術，以應對各類矛盾糾紛，確保城市治理工作的順利進行。完善區、街（鎮）兩級數據共享交換系統，向公眾逐步開放數據資源，鼓勵深度挖掘數據的附加價值。此外，應建立健全面向城市管理應用的空間數據治理體系，實現各類數據資產的有效管理，優化“數據駕駛艙”建設。同時，制定數據反哺、數據異議核實與處理標準，提升數據糾錯更新效率，實現數據因需求而產生、因流通而增質、因應用而增值。建立完善的數據全生命周期運營管理制度，加快在矛盾糾紛智慧疏導處置中的數據采集、治理、共享、開放、應用等方面建立相關基礎制度和標準規范。以矛盾糾紛智慧疏導處置的業務需求為導向，建立數據匯聚、整合、共享、應用、展示、評價“六位一體”的數據資源體系，深度融合應用數據資源，滿足多元化業務應用的數據使用需求，推進城市數字化治理。

（三）制定技術標準規范

矛盾糾紛智慧疏導處置建設要圍繞統一可視化設計、數據接入、物聯感知設備接入、地圖、事件和融合指揮系統六大要素，建立矛盾糾紛智慧疏導處置建設標準體系，固化智慧疏導處置建設流程，并實施標準規范體系建設來推動高效率的城市治理應用場景建設。以“統一運用電子政務云、統一運用電子政務外網、統一數據標準和數據資源池、統一物聯感知規劃和標準、統一系統和移動端應用入口、統一安全管理和運營體系”為目標，實施標準規范體系建設，從算力、網絡、數據、物聯感知、系統和安全方面推動矛盾糾紛智慧疏導處置技術的標準化和集約化，提高城市治理的效率和水平，更好地服務人民群眾。建立健全矛盾糾紛智慧疏導處置機制和體系，明確各部門職責和任務，強化數據管理和治理，提高矛盾糾紛處理的效率和水平。制定明確的數據使用范圍、使用者權限、管理者權利和價值適用領域等標準，分級分類數據，規范數據安全責任。加強對矛盾糾紛的調研和分析，探索問題產生的根源和解決矛盾糾紛的措施。構建一套數據從產生到銷毀的監管體系，利用備份、加密和脫敏等技術加強數據安全管理，建立動態監測數據安全風險機制，并建立行之有效的安全隱私標準來保護數據主體信息不被泄露。

（四）強化人才隊伍支撐

在矛盾糾紛智慧疏導處置方面，城市治理需要建立多元共治的治理體系。政府與市場主體合作，在大數據、云計算、物聯網等領域，吸引國內外數字人才和科研團隊參與到政府治理中來，加強對基層矛盾糾紛的智慧化疏導處置。此外，政府還應與高校和科研院所加強合作，搭建數字化創新主題的交流平臺，形成智庫，共同推動數字化創新，為城市治理工作提供專業的反饋和有力支持。城市治理工作對人才的綜合素質要求很高，急需充足的復合型人才儲備。著力提升各級領導干部和公務人員的“數字素養”水平，建立完善的培訓課程體系，定期舉行數字治理和數字技術相關的培訓和交流，積極培養既懂技術、又了解政府運行機制的復合型“數字人才”，以更好地統籌全局建設。探索推進大數據專業系列職稱評審，試點“首席數據官”制度，并完善大數據專業人才的激勵機制和晉升通道。建立健全數字人才隊伍建設機制，并開展政企合作，借助市場主體力量推動產學研融合，廣納高端人才機構的腦力資源形成知識網絡，以期在政府治理的過程中獲得專業人士的反饋和支持。建立專業的矛盾糾紛處理機構和隊伍，為矛盾糾紛的處理提供專業的技術支持和服務。培訓和提升矛盾糾紛處理人員的綜合素質和能力，提高他們處理矛盾糾紛的效率和水平。利用互聯網和移動端等技術手段，提供矛盾糾紛處理的在線咨詢和解決方案，方便群眾了解矛盾糾紛的處理流程和方法。