南水北調(diào)工程河南委托段審計(jì)問(wèn)題思考

岳玉民，武鵬程

（河南省南水北調(diào)運(yùn)行保障中心，河南 鄭州 450000）

1 南水北調(diào)河南委托段工程建設(shè)基本情況

1.1 工程概況

南水北調(diào)中線干線委托河南省建設(shè)管理項(xiàng)目共有16個(gè)設(shè)計(jì)單元工程，從南向北依次為：南陽(yáng)市區(qū)段、南陽(yáng)膨脹土試驗(yàn)段、白河倒虹吸、方城段、寶豐郟縣段、禹州長(zhǎng)葛段、新鄭南段、潮河段、鄭州2段、鄭州1段、焦作2段、輝縣段、石門河倒虹吸、新鄉(xiāng)衛(wèi)輝段、新鄉(xiāng)潞王墳膨脹巖試驗(yàn)段、安陽(yáng)段。全長(zhǎng)429.30 km，共有各類交叉建筑物806座。竣工財(cái)務(wù)決算編報(bào)工程投資約335億元。

1.2 建管機(jī)構(gòu)

河南省政府成立了河南省南水北調(diào)中線工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，承擔(dān)河南省南水北調(diào)工程建設(shè)期的工程建設(shè)行政管理職能。根據(jù)南水北調(diào)工程建設(shè)管理需要，省政府于2004 年10 月批準(zhǔn)成立了河南省南水北調(diào)中線工程建設(shè)管理局，作為中線主體工程河南段的委托建設(shè)單位，與省南水北調(diào)辦公室一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子。河南省南水北調(diào)辦公室（建管局）下設(shè)綜合處、投資計(jì)劃處、經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)處、環(huán)境移民處、建設(shè)管理處、監(jiān)督處等處室，為滿足工程現(xiàn)場(chǎng)建設(shè)管理需要，另有南陽(yáng)、平頂山、許昌、鄭州、焦作、新鄉(xiāng)、安陽(yáng)7 個(gè)項(xiàng)目建設(shè)管理處，作為派駐現(xiàn)場(chǎng)的建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，各項(xiàng)目建管處內(nèi)設(shè)工程技術(shù)科、質(zhì)量安全科和綜合科。

1.3 工程建設(shè)過(guò)程

河南省建設(shè)管理項(xiàng)目從2005 年9 月安陽(yáng)段進(jìn)場(chǎng)道路工程開始施工，到2014年通水，經(jīng)歷了10個(gè)年頭，圓滿完成了各階段性目標(biāo)任務(wù)。2009年黃河以北實(shí)現(xiàn)了全部開工；2011年4月黃河以南全面開工建設(shè)；2013 年12 月25 日，渠道襯砌全部完成；2014 年5 月底，與通水有關(guān)的尾工項(xiàng)目全部完成，6 月5 日黃河以北段開始充水試驗(yàn)，7月3日黃河以南段開始充水試驗(yàn)，9月29日全線通過(guò)通水驗(yàn)收，2014年12月正式通水。2016年9月29 日，南水北調(diào)中線干線工程委托河南省建設(shè)管理渠段全部移交給工程項(xiàng)目法人管理。

1.4 工程驗(yàn)收

16個(gè)設(shè)計(jì)單元工程共有74個(gè)渠道土建標(biāo)段，劃分為4 391個(gè)分部工程、609個(gè)單位工程。2015年6月底前完成了所有分部和單位工程的驗(yàn)收工作，2015 年12 月30 日，74 個(gè)渠道土建標(biāo)段合同項(xiàng)目完成驗(yàn)收全部完成。設(shè)計(jì)單元工程完工驗(yàn)收工作于2019年開始，2022年5月全部完成。

2 審計(jì)關(guān)注主要問(wèn)題分析

2.1 管理制度中激勵(lì)措施費(fèi)問(wèn)題

審計(jì)單位提出建設(shè)單位向有關(guān)參建單位發(fā)放激勵(lì)措施費(fèi)等，認(rèn)為擠占了工程建設(shè)成本。建管單位認(rèn)為，在南水北調(diào)工程建設(shè)期間，工期壓力巨大，為充分調(diào)動(dòng)南水北調(diào)工程參建各方的積極性、創(chuàng)造性，加快工程建設(shè)步伐，如期實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)，經(jīng)國(guó)務(wù)院原南水北調(diào)辦同意，項(xiàng)目法人組織開展了一系列勞動(dòng)競(jìng)賽活動(dòng)。原河南南水北調(diào)建設(shè)管理局在招標(biāo)文件中約定：“發(fā)包人將圍繞工程建設(shè)目標(biāo)（質(zhì)量、進(jìn)度、安全及文明施工），制定具體的考核及支付細(xì)則，在相關(guān)單位間開展勞動(dòng)競(jìng)賽。其費(fèi)用在投標(biāo)報(bào)價(jià)中單列的質(zhì)量、進(jìn)度、安全、文明措施費(fèi)中支付。該費(fèi)用的支付與考核情況相結(jié)合，發(fā)包人不承諾全額支付。承包人對(duì)該費(fèi)用使用方案在發(fā)包人批準(zhǔn)后實(shí)施。”“質(zhì)量、進(jìn)度、安全、文明措施費(fèi)”不低于分類分項(xiàng)工程量清單計(jì)價(jià)表與措施項(xiàng)目清單計(jì)價(jià)表中臨時(shí)工程報(bào)價(jià)之和的2%，其中0.90%用于激勵(lì)約束考核。對(duì)于招標(biāo)文件中沒有約定激勵(lì)約束費(fèi)用的標(biāo)段簽訂補(bǔ)充協(xié)議，補(bǔ)充協(xié)議中約定激勵(lì)約束費(fèi)用為分類分項(xiàng)工程量清單報(bào)價(jià)與措施項(xiàng)目費(fèi)用中臨時(shí)工程報(bào)價(jià)之和的0.90%。通過(guò)一系列的勞動(dòng)競(jìng)賽激勵(lì)措施，實(shí)現(xiàn)了“2013 年主體工程完工，2014 年汛后通水”的建設(shè)目標(biāo)。因此，采用激勵(lì)措施辦法是適宜的。

2.2 決算編制中有關(guān)運(yùn)行期發(fā)生項(xiàng)目調(diào)賬問(wèn)題

審計(jì)提出2014年12月通水后部分工程運(yùn)維費(fèi)用計(jì)入建設(shè)期成本。原河南建管局和中線公司所屬部門及河南、渠首分公司在2015年至2019年期間與有關(guān)單位簽訂邊坡不穩(wěn)定棄渣場(chǎng)加固工程施工、搶險(xiǎn)儲(chǔ)備物資采購(gòu)、公路橋交工驗(yàn)收后質(zhì)量檢測(cè)及維修等合同，并將相關(guān)費(fèi)用計(jì)入建設(shè)期成本，要求調(diào)減工程投資；原河南建管局在干線工程運(yùn)營(yíng)期間，從建設(shè)管理費(fèi)中列支房租、水電和物業(yè)費(fèi)問(wèn)題，盡管按照委托合同，建管費(fèi)包干使用，且在通水期省建管局承擔(dān)了大量建設(shè)管理工作，費(fèi)用支出占單位總支出的比例不高。按照審計(jì)要求，項(xiàng)目法人做調(diào)賬處理是適宜的。

2.3 建設(shè)過(guò)程中發(fā)生索賠問(wèn)題

審計(jì)部門提出，由于建設(shè)管理不到位導(dǎo)致施工企業(yè)發(fā)生索賠，增加投資。建管單位認(rèn)為：南水北調(diào)中線干線工程河南段長(zhǎng)731 km，占總干渠全長(zhǎng)1 432 km的51%，沿途共設(shè)置各類交叉建筑物1 254座。膨脹巖（土）渠段長(zhǎng)處理措施復(fù)雜，是工程界公認(rèn)的世界性難題。工程建設(shè)永久及臨時(shí)用地共2.46萬(wàn)hm2，涉及8 個(gè)省轄市44 個(gè)縣區(qū)。累計(jì)遷建各類專項(xiàng)設(shè)施5 863 條（處），搬遷居民10 509戶45 666人。特別是跨渠橋梁部位的通訊、電力線路及燃?xì)狻⒂晡鬯鹊芈窆芫€多，涉及產(chǎn)權(quán)部門多，協(xié)調(diào)任務(wù)重，遷建周期長(zhǎng)。

河南舉全省之力支持南水北調(diào)，采取多種有效措施，全力營(yíng)造良好施工環(huán)境。工程建設(shè)過(guò)程中，省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)、靠前指揮，經(jīng)常深入基層，深入一線，督促進(jìn)度，指導(dǎo)工作，協(xié)調(diào)解決了一個(gè)又一個(gè)棘手和疑難問(wèn)題。省南水北調(diào)辦聯(lián)合地方各級(jí)黨委、政府及相關(guān)省直部門先后成立了南水北調(diào)中線工程矛盾糾紛排查化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了省南水北調(diào)工程永久、臨時(shí)供（用）電工程建設(shè)及電力專項(xiàng)設(shè)施遷建協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，河南省南水北調(diào)中線工程公路交叉協(xié)調(diào)工作組等機(jī)構(gòu)，建立了工程建設(shè)、征地拆遷和施工環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)制，并在各施工標(biāo)段設(shè)立了現(xiàn)場(chǎng)警務(wù)室，及時(shí)排查、有效化解工程建設(shè)中出現(xiàn)的各種矛盾和糾紛，盡全力優(yōu)化工程建設(shè)環(huán)境。省南水北調(diào)辦實(shí)行了辦領(lǐng)導(dǎo)分別聯(lián)系各現(xiàn)場(chǎng)建設(shè)管理處工作制度，各位主任經(jīng)常深入工程建設(shè)一線現(xiàn)場(chǎng)辦公，研究分析征地拆遷、建設(shè)環(huán)境等方面存在的困難和問(wèn)題，努力協(xié)調(diào)有關(guān)部門給予解決，以保證工程建設(shè)順利推進(jìn)和周邊群眾的穩(wěn)定。

總干渠在河南境內(nèi)經(jīng)過(guò)人口稠密的中原地帶，與沿線群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)，民擾工、工擾民問(wèn)題時(shí)常出現(xiàn)。如：為保證渠道工程質(zhì)量，沿線相當(dāng)一部分區(qū)域需進(jìn)行強(qiáng)重夯處理，而總干渠線路局部距村莊較近，附近居民以施工振動(dòng)影響為由阻工；部分村民因?qū)蛎鎸挾群蜆蛄阂婪桨覆粷M意而阻工；因施工降排水影響居民正常生活引起阻工；因取土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)等征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不成一致意見而阻工等等。雖然建管單位在工程建設(shè)環(huán)境維護(hù)方面做了大量工作，力爭(zhēng)將窩工、阻工、停工及人員設(shè)備閑置等現(xiàn)象降到最低程度，但仍難以避免。

3 建議

3.1 檔案資料及時(shí)歸檔并電子化

河南委托段工程自安陽(yáng)段2006年開工建設(shè)到2023年竣工決算審計(jì)，前后經(jīng)過(guò)十幾年，時(shí)間跨度大，人員變動(dòng)多，建設(shè)期間的許多原始資料需要及時(shí)歸檔，對(duì)重要文件及變更資料應(yīng)及時(shí)進(jìn)行掃描形成電子化文檔，為后續(xù)驗(yàn)收審計(jì)等工作提供保障。

3.2 加強(qiáng)管理人員力量，及時(shí)處理合同變更

河南省建管委托項(xiàng)目共處理各類合同變更索賠項(xiàng)目8 000多項(xiàng)，工程變更較多的主要原因是線性工程比較復(fù)雜，涉及征遷、設(shè)計(jì)、進(jìn)度、環(huán)境、地質(zhì)等多種因素，個(gè)別變更處理周期較長(zhǎng)，按照處理權(quán)限層層上報(bào)，需要經(jīng)過(guò)反復(fù)論證，耗費(fèi)大量人力、精力，合同管理任務(wù)繁重。現(xiàn)場(chǎng)建設(shè)管理處承擔(dān)著工程現(xiàn)場(chǎng)工程建設(shè)組織協(xié)調(diào)的繁重任務(wù)，發(fā)揮著承上啟下的關(guān)鍵作用，必須強(qiáng)化建管隊(duì)伍建設(shè)，尤其是保證建合同管理人員數(shù)量及素質(zhì)。在充分發(fā)揮監(jiān)理作用的同時(shí)，需要業(yè)務(wù)精、負(fù)責(zé)任、水平高的建管合同人員，強(qiáng)化對(duì)變更索賠處理的指導(dǎo)督促，及時(shí)完成合同變更索賠處理。

3.3 加強(qiáng)征遷與工程建設(shè)的銜接配合

河南省人民政府移民工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)河南省境內(nèi)南水北調(diào)工程建設(shè)的征地補(bǔ)償與移民安置工作，河南段總干渠工程建設(shè)由河南省南水北調(diào)中線工程建設(shè)管理局負(fù)責(zé)組織。征地拆遷與工程建設(shè)分屬不同單位，在工程建設(shè)初期，施工單位進(jìn)場(chǎng)后由于部分干渠范圍內(nèi)征地、取土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)等尚未完成征遷，總干渠沿線存在公路、鐵路、地下管線等眾多交叉施工，施工交叉干擾多，在工程進(jìn)度壓力下，個(gè)別取土場(chǎng)、棄土場(chǎng)交付與工程建設(shè)進(jìn)度不匹配造成土方開挖二次倒運(yùn)、渣場(chǎng)變更等增加工程投資。征遷與工程建設(shè)兩者之間應(yīng)進(jìn)行充分協(xié)調(diào)溝通，做好征遷與工程建設(shè)進(jìn)度之間的平衡。