城市更新行動計劃的認知與編制思路探索
——基于北京、天津、廣州的比較研究

文 露，范凌云

（蘇州科技大學 建筑與城市規(guī)劃學院，江蘇 蘇州 215011）

我國城鎮(zhèn)化進入中后期，面臨城市結構轉型、功能完善、空間優(yōu)化以及城市品質提升等眾多發(fā)展要求，2020 年《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中首次提出實施城市更新行動的決定[1]，隨后住建部明確提出在全國選取21 個城市（區(qū)）開展城市更新試點工作。總體來說，城市更新的主要目標已然由城市的拆舊建新轉變?yōu)槿司迎h(huán)境改善的新過程，城市更新是一個綜合治理過程，需要遵守市場規(guī)律，強調其公共政策屬性。城市更新行動計劃將秉持這一認知，探索不同地域2.0版城市更新[1]。

1 城市更新行動計劃編制的基本情況

1.1 城市更新存在的問題

總體而言，目前項目導向的城市更新模式取得了一定的成效，但也面臨系統(tǒng)性不足、碎片化分割、趨利性投入等困境，亟需解決整體統(tǒng)籌難、落地實施難、賦能提質難、權益協調難等現實問題。具體而言，第一，城市更新目標維度單一，城市更新已不再是以往局限于城市美化、危房改造、低效用地利用等短期建設項目，而是具有多元目標的城市綜合治理手段[2]，目前關于城市更新行動制度的研究主要針對更新模式總結,或是更新輔助政策[3]、更新組織模式[4]、城市更新項目管理等某一方面的討論,系統(tǒng)性研究較少[5]，單一維度目標使得城市更新行動呈現出淺表性與局限性。第二，多元主體參與機制不健全，城市更新需要多元參與、多主體合作，但目前不同群體利益協調模式、決策平臺的構建與組織管理架構等依舊不完善。第三，更新項目“挑肥揀瘦”，單一的城市更新項目與城市宏觀目標之間沒有得到有效鏈接，出現開發(fā)意向單位從地塊角度制定的開發(fā)建設方案與現有法定規(guī)劃相沖突的現狀，且這種單一化碎片化的更新模式往往與城市更新內容的整體性產生沖突，例如城市更新過程中給排水、交通等市政設施問題是不能通過單個項目的更新得到解決的，城市整體統(tǒng)籌不足[6]。第四，城市更新工作中各部門各自為政，部門縱向傳導尚可但橫向統(tǒng)籌不足，改造溝通常常是雞同鴨講，甚至會有權責不明的狀況。

目前已經編制完成并發(fā)布行動計劃的包括北京、天津、廣州等一線城市，并逐步擴展到區(qū)級層面，包括北京海淀區(qū)、門頭溝區(qū)，上海長寧區(qū)等，其目的是進一步傳導落實市級行動計劃任務，深化與細化城市更新工作，突出主要問題，細化操作步驟，為各區(qū)城市更新具體工作的落實提供針對性、精細化的指導。其余試點城市如青島、重慶、成都等正在開展計劃編制工作。

1.2 城市更新行動計劃的內涵與特征

1.2.1 城市更新行動計劃的內涵

“在管理學中，‘計劃’具有兩重含義，其一是計劃工作，是指根據內外條件的分析，提出接下來一段時間內要達到的目標以及實現途徑；其二是計劃形式，是指用文字和指標等形式所表述的組織以及組織內不同部門和不同成員，在未來一定時期內關于行動方向、內容和方式安排的管理文件”[7]。對應到城市更新行動計劃的內涵，其一是計劃工作，城市更新行動計劃是舊城更新未來3—4 年的發(fā)展任務，需確定行動的預測、假設及實施條件，設置整體目標、部門目標與年度目標；需明確工作要求，行動的理由、意義及重要性，再選擇合適的途徑，制定擬采用的戰(zhàn)略；需要明確的資源調配，安排計劃時間表；需明晰指導部門溝通與工作實施的政策陳述說明書、明確組織結構、空間層次以及各項工作程序。其二是計劃形式，明確各級政府行動，城市更新行動計劃就是要明確改造更新過程中所有涉及到的任務分工，指導未來各階段的舊城更新行動方向。城市更新行動計劃是實施行動的綱領、是各部門的實操手冊，是上位政策與法規(guī)的具體落實，是對城市更新工作中各類更新內容、各類空間、各種部門工作進行整體統(tǒng)籌。對于城市來說，行動計劃是城市向高質量發(fā)展轉型的抓手，推動城市更新行動高效運轉。

1.2.2 城市更新行動計劃的特征

新時期城市更新面臨新的要求與挑戰(zhàn)，城市更新行動計劃是為解決舊城更新存在問題、更好推進城市更新工作而設，深入分析發(fā)現其具有統(tǒng)籌性、有序性、針對性、實操性等特征。整體統(tǒng)籌城市更新情況、有序指導城市更新工作，針對性的解決城市更新過程中面臨的問題、精確指導城市更新工作落地。

（1）統(tǒng)籌性。

城市更新是涉及多學科交叉的復雜工程[8]。城市更新行動計劃具有統(tǒng)籌性，體現在空間統(tǒng)籌、時間統(tǒng)籌、工作部門統(tǒng)籌等。空間統(tǒng)籌指建立整體更新與個體項目的關系、全域與片區(qū)的關系，通盤考慮區(qū)域狀況，明確城市整體更新格局，助推區(qū)域功能轉換，使城市新的功能區(qū)相互有效鏈接，協同作用提升城市能級。時間統(tǒng)籌指整體把控城市更新時序。工作部門統(tǒng)籌指統(tǒng)籌工作主體，組織上協調各部門工作。形成更新工作縱向傳導與橫向部門協調的交互格局，除了原本上下級部門之間的交流，行動計劃有助于形成同級部門之間的聯動。

（2）有序性。

城市更新是和城市發(fā)展應運而生、相伴而行的活動，是一項持續(xù)性、長期性的工作，需要有序推進。有序性具體包括目標有序、空間有序、組織有序，根據城市整體更新工作要求設置階段目標，分區(qū)域按照目標進度監(jiān)管引導城市更新工作，明確重點片區(qū)先行示范，并逐步確定不同區(qū)域工作方向與更新時序，引導不同工作階段相關的工作主體有序組織城市更新工作，總控城市更新的進程與步驟。

（3）針對性。

城市更新內容面廣量大，城市更新行動計劃的針對性體現在問題針對性、策略針對性、地域針對性。以問題為導向，針對性的策略重點解決城市更新過程中遇到的問題，結合城市內部不同區(qū)域的地域特性，地制定因地制宜城市更新行動計劃，達到適應城市新發(fā)展要求的目標。

（4）實操性。

城市更新存在部分內容難落地、改造計劃與實施結果不盡相同等問題。城市更新行動計劃的實操性是指以計劃的形式安排城市更新活動，并隨時監(jiān)督與指導，內容的計劃性、形式的系統(tǒng)性與組織的有序性使得城市更新工作具有實操性和可操作性，高效指導更新行動的實施與落地。

2 城市更新行動計劃編制思路比較

北京、廣州、天津作為一線城市，具有大城市發(fā)展的共性，城市發(fā)展已由增量建設轉為存量發(fā)展及增量結構調整并重的新階段,其發(fā)展經驗全國領先。另一方面、北京、廣州、天津等一線城市城市更新目標更綜合、研究內容更多、問題典型性更高、權責關系更復雜、改造更新要求更高、策略與標準更規(guī)范、建設實施標準更嚴格，研究其計劃內容與策略重點能對全國其它城市起到引領示范作用。

2.1 城市更新行動計劃編制背景的差異

北京、廣州、天津等三個城市基礎情況具有明顯的差異，北京背景復雜，首都的地位使其用地變動倍受掣肘[9]，見表1。其一，北京存在大量央產和軍產老舊小區(qū)，產權復雜，協調難度較大；其二，國企存量土地規(guī)模大，缺乏有效退出機制；其三，各區(qū)城市更新工作推動落實差異較大；其四改造種類多，產權關系復雜。廣州各區(qū)之間發(fā)展進度嚴重失衡，城市更新宏觀統(tǒng)籌難，城市地塊更新層次不齊，“補漏洞”的行為難以達到有效平衡。其一，各區(qū)舊改項目數量、規(guī)模和進度上的嚴重失衡，過度房地產化的區(qū)域與落后的城中村同時存在；其二，“老城區(qū)以微改造為主”的政策叫停了老舊住宅的全面改造，政策機制之間互相影響，缺乏對應承接，成效不持續(xù)；其三，存在大拆大建問題；其四中心城區(qū)的“容積率”和“拆建比”難以確定；其四，各區(qū)發(fā)展狀況差異較大，全面改造的選定標準難確定；其五“老城區(qū)，新活力”定義模糊，城中村量大面廣，全面改造經濟壓力大。天津作為老牌工業(yè)基地，又因前期更新工作落后太多，還未形成成熟的城市更新趨向。其一，各區(qū)主導產業(yè)、發(fā)展方向等差異較大，城市更新工作難以統(tǒng)籌；其二，市區(qū)兩級政府、金融融資渠道等仍舊未打通，企業(yè)沒有明確的實操路徑去參與城市更新；其三，忽視項目經濟利益，固定投資冗余，財政壓力大；其四，待更新工業(yè)資產豐厚，缺乏良性引導，產生大量偽工業(yè)基地。

表1 北京、廣州、天津城市更新現狀問題

2.2 城市更新行動計劃異同

2.2.1 城市更新行動計劃的共性

如圖1 所示，城市更新行動計劃具有一些共同特征。第一，邏輯框架與文本形式相似。均以“問題—目標—總體格局—主要任務”這個邏輯展開，采用政策性文本的形式。第二，反思存量時代對空間環(huán)境的過度影響，行動計劃中均將政策供給、資金運營等作為主要著力點[10]。第三，行動保障措施相似。因為面臨的問題相似，所以其城市更新行動計劃行動策略具有一定的相似性，如同樣提出部門協同、政策輔助引導、多元資金保障的行動措施。

圖1 城市更新行動計劃框架分析

2.2.2 城市更新行動計劃的差異

（1）概念性的指引綱領。

《天津城市更新行動計劃》（以下簡稱《天津計劃》），文件中整體邏輯為“背景與形勢分析—總體要求及原則明晰—任務與策略確定”三個階段，文件內容注重概念性，是“藍圖式”的計劃，注重內容的完整性。在具體內容方面，《天津計劃》中只對城市發(fā)展大背景進行分析，未涉及舊有城市更新實施情況的總結；未對項目進行單獨分類，而是基于現有行政片區(qū)，將城市劃分為中心城區(qū)與外圍區(qū)域，不同區(qū)域又從城市功能提升、人居環(huán)境提升、生態(tài)建設提升、城市品質提升、安全韌性提升等多個方面分別進行任務目標與發(fā)展方向的說明，天津行動計劃并未涉及到具體的實施模式、保障手段等。

（2）可實操的行動指引。

北京與廣州的行動計劃大致是以“目標原則—任務明確—實施手段—保障措施”的邏輯展開，是一個行動的操作守則，注重問題針對性及可操作性。但其內容分析深度不同，北京城市更新類型確定，對項目按類型做簡要介紹之后便以解決資金問題、土地問題等展開研究，廣州因更新地塊量大面廣，所以需要將項目名稱、行政區(qū)所屬、更新地塊名稱、用地面積、改造方式、年度目標等詳細信息以及項目空間落位等進行全盤統(tǒng)籌，二者的區(qū)別是，北京強調計劃性的宏觀引導，廣州更強調全域要素的統(tǒng)籌，見表2。

表2 城市更新行動計劃內容比較

整體來說，行動計劃有兩種類型，或注重宏觀引導，或注重操作指引。北京城市更新行動計劃注重實施的整體統(tǒng)籌，明確權責劃分，制定明確的政策清單是其最大的特色。廣州從本市城市更新遇到的問題出發(fā)，以完善舊有城市更新行為、全盤梳理項目并設置落地計劃為主要目標，注重對城市更新行動的全面統(tǒng)籌與明確。天津則從全面推進城市更新這個大背景出發(fā)，在行動計劃中更加注重區(qū)域特性，采用分區(qū)針對性引導的原則，追求空間整體的把控，講究因地制宜分區(qū)施策。

2.3 城市更新行動計劃編制問題總結

2.3.1 基礎評估不充分

現狀問題的明確是保證城市更新行動計劃有針對性、實操性的前提與基礎。部分城市更新行動計劃零星的說明了一些基礎性評估內容與結果，但整體需要系統(tǒng)分析，總結問題。如北京城市更新行動計劃未單獨體現具體的現狀情況；天津計劃更重視城市更新宏觀背景，對既有更新狀況的說明較少；廣州進行了現狀基礎的總結，但是不夠全面。

2.3.2 更新內容不全面

整體來說更新內容不全面，更新重點仍舊以空間置換，物質空間改造為主，但對城市“軟環(huán)境”的更新內容涉及較少，且缺乏具體的實施內容引導與策略規(guī)范。現有的城市更新行動計劃明確界定了更新的內容，但多元參與機制的構建、城市更新融資模式的確定、土地產權劃定等具體內容還是處于探索階段[11]。

2.3.3 計劃體系不健全

現有更新行動計劃均以3—4 年為期，明確提出了整體目標，但是部分城市未對計劃進行更進一步的劃分，中間分期目標的設置以及計劃清單設置均不健全，沒有設置中間期限節(jié)點[12]，對更新狀況進度把控不夠，部分城市雖以清單的方式明確列出所有更新項目，但并未按照項目類型進行梳理，內容散亂，不成體系。

2.3.4 保障政策不完善

多地城市更新行動計劃均明確了保障性政策的總體框架，但具體內容和工作機制仍舊未細化，城市更新行動離不開市區(qū)之間工作的銜接，目前行動計劃并未做明確的說明，按照不同類型項目配備針對性政策的方式還未成型，甚至一些城市行動計劃中提出的實施策略本身不系統(tǒng)。城市更新行動計劃中未對多方參與城市更新所需的政策配套、規(guī)劃技術標準給予足夠的重視[4]，均未明確提出關于多元參與機制的政策規(guī)范，城市更新實施需要政策的輔助，各類更新項目的相關的權責劃分、土地政策、資金平衡措施政策等均不狗明確。

3 城市更新行動計劃編制的建議

《計劃》的定位是集工作要求、規(guī)范標準、支持政策、組織方案為一體的行動計劃，強調整體性，注重內容的全覆蓋；要求文字表達規(guī)范、精準、凝練、“接地氣”；突出有序性，滿足計劃的指引性等功能。

3.1 全要素計劃內容

如圖2 所示，城市更新行動計劃內容繁冗，需要體系化的流程指引，包括基礎評估、目標定位、任務確定、實施策略、監(jiān)督管理、經驗總結等多個環(huán)節(jié)。其一是基礎評估，因為內容復雜，對于現狀的全面整理與深入研判很有必要，最有效的手段就是構建一個城市更新基礎評價體系，包括現有情況的評估、取得的成效、采取的手段、遇到的問題，以及相關主體行為隱患、變化趨勢分析、確定將要面臨的挑戰(zhàn)等，做到精確把握。其二是構建問題導向、總體目標和分期目標為指引的行動邏輯。行動計劃需要目標引領，行動目標整體需滿足流程合法性、計劃合理性、措施可行性、沖突可控性。以問題為導向，在目標設置過程中，需要明確更新計劃的工作價值觀、工作原則、指導思想等。其次要明確更新單元劃分、更新類型，明確改造方式、責任主體，繪制空間落位圖，最后設置年度計劃與總體計劃，全局把控更新工作。其三是簡易高效的實施保障，建立專項審批機制與項目實施動態(tài)監(jiān)督機制，全面覆蓋基礎評估、問題總結、目標統(tǒng)籌、項目實施等多項環(huán)節(jié)，及時跟進總結項目經驗。其四是規(guī)劃內容的完善性，城市更新內容包括社會、經濟、運營、管理、建設實施等多個層面的復合巨系統(tǒng)，構建城市更新示范項目庫，為城市更新工作提供全面系統(tǒng)的智慧指引。

圖2 城市更新行動計劃內容體系圖

3.2 全層級編制模式

城市更新地塊要素復雜，機械化或統(tǒng)一的編制方式不能滿足現有要求，行動計劃編制過程中應根據地塊的復雜程度與具體要求，分級分區(qū)采取合適的編制手段，權責下放，避免更新大目標的逐級變質問題。如圖3所示，對于規(guī)模較大、區(qū)域差異較大的城市在整體行動計劃的限定之下宜采用分區(qū)編制的模式，分區(qū)或按照要素類型制定更新行動計劃，形成城市更新行動計劃系統(tǒng)，做到全盤與局部兼顧。各分區(qū)的發(fā)展方向與城市整體發(fā)展方向協調，并建立分區(qū)引導的行動機制。如主城區(qū)注重城市品質提升，以改善人居環(huán)境、功能服務引領、市政設施高效運行為主要目標，打造具有活力的城市中心區(qū)。產業(yè)園區(qū)的改造則以園區(qū)治理盤活、騰籠換鳥、提質升級為主。對于片區(qū)單元較小，權責關系簡單的區(qū)域，可按照上位要求，采用整體編制的方式單獨進行編制。但大多數情況，城市更新都是多要素的復雜過程，可采用統(tǒng)分結合的編制手段，在城市層面宏觀確定區(qū)域發(fā)展要求及導向之后，分區(qū)細化城市更新行動任務，綜合進行城市更新統(tǒng)籌。

圖3 城市更新行動計劃編制模式

3.3 全方位組織協調

國土空間規(guī)劃強調資源整合，城市更新行動計劃的編制權力卻屬于住建部，行動計劃的地位與定位仍舊不夠清晰，再者城市更新工作繁冗復雜，更需要多元高效的統(tǒng)籌方式。其一是與現行規(guī)劃的有效銜接，為此廣州與深圳分別建立了“1+3+N”以及“1+N”的規(guī)劃編制體系，完善城市更新行動與城市更新總體規(guī)劃、專項改造規(guī)劃及片區(qū)詳細規(guī)劃的銜接，將城市更新計劃融入法定的規(guī)劃體系；其二是加強各部門之間的分工銜接，部分城市更新工作組織權責交錯，事權不明，比如老舊小區(qū)更新過程中均存在因物業(yè)管理與市政專業(yè)經營單位權屬不清而導致小區(qū)部分工作無人擔責、改造效率低下等問題，需要建立完善的全層級組織管理模式，比如理清市區(qū)兩級組織及城市更新相關部門之間的事權劃分，做好工作的對接與任務的傳遞，建立多元協調機制，落實政府對城市更新相關事務的領導、統(tǒng)籌、指導、監(jiān)督的責任，堅持公共利益優(yōu)先，為社會資本提供有吸引力的投資模式。

3.4 全領域政策支持

建立系統(tǒng)的更新實施保障機制，這是行動計劃順利推行的關鍵支撐。實施保障機制包括完善的政策體系保障、高效運行的組織保障、一以貫之的技術支持、穩(wěn)定投入的資金保障等四個方面。其一是構建完善的政策體系，包括方案聯合審查的規(guī)劃編制制度、事權下放的組織管理政策、司法調處的實施引導政策等，明確多部門協同、空間時序劃分、司法調節(jié)等工作的規(guī)范與程序，切忌貪大求全，政策需要細化，政策的制定需要落實到具體的操作步驟、參考標準、規(guī)劃審核等層面。結合現有關于城市更新的實施經驗，還需注重更新政策的解讀與宣傳，制定簡明易懂的工作手冊與操作指南，避免基層人員出現不清楚、不會用的情況，導致政策的實施效果與預想背道而馳。其二是高效運行的組織保障，包括多元參與的社會協同機制，即構建專門的參與平臺及工作代表小組，專門針對城市更新工作、設立完整的組織體系，簡化程序，劃定各類項目中不同主體的參與方式、參與程度、權責屬性等，對于要素復雜的區(qū)域來說，城市更新還需要有效的政策整合手段，保證政策高效性。第三是一以貫之的技術支持，通過總結整理所有項目，形成分類整理的項目庫，為新項目提供體系化的技術指引，為行動提供全周期、全維度的技術支持。包括城市更新行動計劃編制技術、行動計劃的實施技術、行動計劃實施效果評價技術等。第四是穩(wěn)定的資金保障，政府在計劃之初安排專項資金，確定資金籌措方式，采用PPP、BOT 等多元參與模式，鼓勵社會資本參與，并明確參與機制，在年末實行資金使用情況摸查，收回使用情況不理想的區(qū)的財政資金，優(yōu)先保障重點片區(qū)及完成情況較好的區(qū)域。主體的多元化,內容多維化,技術多樣化，共同助力城市更新行動順利施行。