新時期地方城投企業債務風險防范措施研究

摘?要：新時期中國經濟正邁向高質量發展階段，而加大地方經濟的投資是促進經濟發展的重要方式之一。在此背景下，地方城投企業作為地方政府投資的重要抓手自然成為高質量發展、高效率投資的排頭兵。但是在百年未有之大變局的影響之下，通貨緊縮導致金融政策也發生變化，地方城投企業經濟投資中的債務業務也受到了一定的波及，長久來看會使得地方城市建設發展受到牽連。因此，在新時期，尤其在促進地方經濟高質量發展的過程中，務必要加強對于企業債務風險的防范，在預警與研判等重點領域要多下工夫，切實保障企業的投資風險得到有效保障，從而降低債務風險。文章重點分析了地方城投企業債務風險產生的成因、問題表現以及相應的防范措施。

關鍵詞：債務風險；地方城投企業；城市建設；高質量發展

中圖分類號：F832.39文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2023）35-0079-04?

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.35.079

1?引言

以往地方的發展是以工業化帶動城鎮化，因此在推進城鎮化發展的道路上，地方政府的財政政策往往會依靠財政撥款的方式建立以城鎮基礎設施建設為主營業務的城投企業，相繼會在企業中注入一定的土地或者股權等資產。該類型企業的主營業務是以公益性質的城市建設項目作為主體，構建起了圍繞前期的投融資、中期的發展建設以及后期的運營維護三位一體式的經營模式，是地方政府開展城市建設的主力軍。但是受到新冠肺炎疫情的影響，世界經濟逐漸步入衰退期，國家和地方的經濟政策也在隨著經濟發展的方向標不斷發生著變化，防范重大系統性金融風險成為一項重要的政治任務，這也使得地方城投企業必須要在復雜多變的市場環境之下提升自身抵御風險的能力和水平。

所以，各地方城投企業最為重要的就是要控制好發展中的債務風險，要能夠提前研判可能產生的債務風險，從而促進企業以穩中有進的姿態不斷向前發展。

2?可能引發地方城投企業產生債務風險的影響要素

2.1?城鎮化的快速發展

伴隨著我國工業化布局的完成，隨之而來的便是以城鄉一體化建設推動城鎮化的發展，這也就成為影響地方城投企業產生債務風險的一大主要原因。

在城鎮化發展的過程中最重要的一環就是加大對城鄉結合地區以及部分鄰近鄉村的城鎮化改造，尤其在城鎮基礎設施建設的過程中需要投入大量的財政資金。隨著中國稅收制度的改革，地方稅務合并至國家稅務，這也就意味著全國稅收統一后中央財政再根據地方的財政需求進行統一調配，但是因為區域發展動力不足，多數城市財政收入為赤字狀態，再加之招商引資力度的不足，單是依靠中央財政的轉移支付依然很難化解各地城市建設的資金需求。

因此，就需要地方城投企業解決一部分的資金難題，而資金需求與資金供給不平衡的局面就成了企業面臨債務風險的一大主要因素。

2.2?政策的不穩定性

從經濟全球化來看，伴隨著世界經濟進入衰退期，再加之受到新冠肺炎全球化的影響，中央的貨幣政策也隨之不斷發生變化，目前國內主要面臨通貨緊縮的局面，這意味著央行要調整國內的貨幣流通量，各地的金融機構在存款準備金率以及再貼現率方面都會發生變化，這意味著金融市場也會隨著貨幣政策的調整而發生變化，尤其在地方經濟的發展中，地方城投企業的投資運作也會受到政策不穩定性的影響。

從財政政策角度來看，在面對經濟下行和財政緊縮的狀況時，地方政府一般會加大財政的投入力度，加大政府的赤字率來對市場進行宏觀調控，尤其在城投債發行方面，其管控力度相對呈現放松態勢，地方政府加快了債券的發行步伐，但是期間因為缺乏對地方資金使用需求的調研和判斷，不能準確預判市場中潛在的風險，導致地方城投企業的債務風險進一步加大。

2.3?地方政府財政政策的影響

很多地方城投企業的風險管控會受到當地財政政策的影響，尤其是財政資金的使用方面。地方政府能夠支配的資金往往取決于地方的財政收入情況，但是能夠看到的是全國絕大多數的地方政府發展依然依靠傳統的土地財政，這就導致財政收入的主要來源依然要依靠土地，發展作為主要的驅動方式，缺乏創新型企業的稅收部分，很多情況還要依靠中央財政的轉移支付才能保持收支的基本平衡，這就導致資金使用越來越捉襟見肘。為了解決收入無法支撐地方城市建設的問題，就需要地方政府通過發行地方債券從而獲得發展的資金，過程中再加之金融機構對融資行為的管控，這就會波及地方政府資金的使用，也會使得地方城投企業的債務風險大大加劇。

3?新時期地方城投企業所面臨的債務風險類型

3.1?信用體系不健全帶來的風險

我國正在大力建設信用社會，但是目前的信用體系正處于建設階段，所以對于地方城投企業來說，信用風險依然作為需要面對的債務風險之一。

地方政府在城市基礎設施建設中往往會依托地方城投企業來發行一定的債券，但是債券評級的真實性、有效性是作為風險評估的重要考量因素。實際中，很多發行的債券會存在評級虛高的問題，這就為后續的平穩發展埋下了安全隱患。

再加之地方城投企業在承擔地方城市建設的重任中往往需要大量的資金，但是由于受到監管的影響，導致融資的渠道比較單一，進而導致地方城投企業也會面臨融資難的問題，這同樣會影響地方城投企業的發展。

3.2?高負債率所帶來的風險隱患

從中央到地方都有防范重大系統性金融風險這一重要任務，所以金融風險也就成為地方城投企業面臨的重要債務風險之一。在企業的發展中，高負債率就是最大的隱藏風險，企業的運轉是需要大量的流動資金來支撐的，地方城投集團的項目一般具有項目工期長、回籠資金長的特點，這也就意味著高負債率會面臨資金流斷裂的風險，企業的資金流一旦發生斷裂就意味著企業將面臨巨大的風險，如果控制不得當風險也很容易轉嫁到社會當中。我國最新修訂的債務法中做出明確的規定，中央政府賦予地方政府舉債的權限，但是僅僅限于國務院批準的省、自治區、直轄市，且會受到嚴格的監管，這就導致縣級以下地方政府的融資手段相對越來越單一，很多未獲得審批資格的地區迫不得已采用直接融資的手段來籌措資金，這就導致地方政府由于過度舉債而產生較高的負債率，大大增加了引發金融風險的概率，因此也間接導致地方城投企業所面臨的金融風險大大加劇。

3.3?標準化流程不規范所引發的治理風險

很多地方城投企業在體制機制建設方面都有所欠缺，因此導致不能在科學合理的軌道中促進企業的運行。從企業管理決策的角度上來講，地方城投企業歸屬企業內部的領導進行直接管理，但是某種程度上還需要聽從屬地人民政府的管理，這就導致在做決策時容易發生混亂。

從籌措資金的規范性上來講，首先是從業人員專業性不夠，其理論素養不夠過關，前期對于風險的判斷不夠準確，中期對于項目的管理及資金的運轉缺少管理，后期對于資金的管理缺少監督，這就導致在很多的資金細節上容易出現問題；其次是工作的流程不夠完善，缺少硬性約束，諸多的操作環節不能夠嚴格按照相關的規定來嚴格地執行，導致很多必要環節的缺失或者只是流于形式；最后是風險管理的力度不夠，缺少對于當下經濟形勢的研判，所以會導致很難預判到可能的風險隱患?？偟膩碚f，地方城投企業的標準化流程不夠規范很容易使得債務風險的發生率提高。

4?地方城投企業債務風險防范的舉措方法

4.1?遵循客觀經濟規律，積極調整金融政策

從馬克思主義哲學的角度來找尋解決問題的方法，唯物論闡述的存在和認識的關系給政策指明了方向，底層邏輯闡述任何事物都是客觀存在的，并且具備不以人的意志為轉移的客觀發展規律，不能改變事物的發展規律，但是可以認識規律，在遵循客觀規律的基礎上更好地改造世界，所以想要實現有效的風險防范，其核心勢必要結合當下經濟發展的形勢，在客觀經濟規律的指導下對金融政策進行積極調整。

如果政策不能因時而動，便會導致地方城投企業的所有經營行為出現滯后性，反映在生產經營上就會表現出極高的風險，其最主要的表現形式就是債務風險加劇，更嚴重的甚至會影響地方經濟的健康平穩發展，所以，當務之急便是對地方的金融政策進行積極的調整。

首要是對金融機構的政策調整，尤其是在通貨膨脹時期，金融機構過于嚴苛的信貸政策會將地方城投企業推向風險的第一線，大大增加了引發金融風險的概率。其解決辦法最好為明確清楚政府和企業各自的職責，政府要落實好放管結合，梳理清晰政企的關系，給予地方城投企業更多獨立自主發展的空間，在經營的過程中要充分發揮市場主體的決定性作用，遵循客觀的市場經濟規律，減少政府這只有型的手的干預，唯有如此才能真正讓企業迸發出活力。在具體的操作環節最主要的就是要厘清政商關系，主要舉措是建立完善符合地方城投企業管理需求的現代化制度，這是防范債務風險的重要手段。要在決算工作上下工夫，尤其是涉及政府承建項目時，加快資金結算的效率。項目承建的過程要逐步建立起標準化的流程，確保過程科學、合理且符合法律章程。

具體來說，在項目簽約初始，要簽訂正式的合約，遵循合約管理項目的原則，根據合約規定建設的項目內容，收取符合市場價值規律的承建費用并支付一定金額的代建費用，按照合約規定的資金撥付期數如約支付相應的資金，確保資金能夠及時到位。

同時，政府要加大對于該類型企業的支持力度，嚴格按照公開透明、有序競爭的原則推進招投標流程，確保地方城投企業具備項目的生產建設能力以及債務償還能力。以金融政策的補充和有效調整，積極促進地方城投企業走上高質量和可持續的發展路徑。以某縣級政府的具體操作為例，縣級政府可以針對縣級的城市建設和經濟發展進行金融政策的調整，并理順政企關系，增強城投企業獨立性，并按照市場經濟規律開展生產經營，剝離政府融資職能，增強獨立性，成為真正的市場主體，才能從根本上降低公司債務風險。

故此，在縣級城投企業的債務風險控制中，要積極進行金融政策的調整，并根據縣級政府的經濟發展政策，積極調整和補充，進而提高城投企業的債務風險控制水平和控制效率，促進城投企業的可持續發展和進步。

4.2?不斷創新預警機制，合理規避債務風險

絕大多數的地方城投企業都已經建立起了預警機制，但是現行的預警機制中仍存在機制不健全、反應能力相對較為落后以及現代化水平嚴重不足等諸多方面的問題，這就會影響地方城投企業對于風險的研判，很容易導致發生錯誤的預判進而引發債務風險。在現有基礎上不斷完善創新預警機制，并建立完善的償付機制是建立現代化地方城投企業的重中之重，也是防范風險的重點內容。

從宏觀上來說，要從兩個方面著手。一方面是依托當下的大數據技術和信息技術，對企業自身的負債情況進行實時的分析監測，具體操作為在開展項目投資前要充分地進行市場調研，收集市場中相關項目的信息，對于信息要進行科學的分析，用數據對項目的風險值進行評估，做出最為有效的研判，在項目進行的過程中要及時跟進項目進展所使用的資金情況以及對后續的資金投入進行分析，確保企業的資金投入保持在風險可控的范圍內，加強對資金信息的監管與分析，在這一過程中依托數據信息可以增強分析的準確性，如發現有風險存在，要第一時間根據風險提示的內容進行決策處理，做到不怕出現風險，但是要將風險化解在搖籃之中。另一方面是建立相應的債務償還機制，要加強對城投企業的債務預警機制的創新，并建立相應的償付機制，進而提高城投企業的債務風險控制水平，在現今的城投企業發展中，其債務的風險監控一直是企業的重點，但是，一些企業的債務預警機制落后，加之償債機制不健全，進而影響城投企業的風險控制水平。對此政府要發揮放管結合的作用，在經營方面要放手，但是在債務監管方面要加強管理，建立常態化的債務排查機制，對于存量債務要定期清排，并建立起地方城投企業債務管理責任制度，將責任落實到企業的一把手身上，倒逼企業更好地清理債務。

從微觀上來講，要重點關注公司債務信息的評價工作。債務信息評價工作也是風險防范的重要切入點之一。地方城市建設往往需要大量的資金投入，但是如果對于地方城投企業無法科學掌握其基本情況就會產生極大的風險。

地方城投企業最主要的融資方式就是依托金融機構進行商業貸款，如果地方城投企業產生金融風險那么勢必會引起一系列的連鎖反應，所以地方政府更加有必要重視對債務信息的評價，因此在地方城投企業的風險管理體系中，要運用大數據技術對債務信息進行定期的收集與估算，借助地方金融機構增加債權是不可流動債務，合理平衡自身的債務結構，降低企業的債務風險。總體來說，預警機制的創新和完善需要依靠政府、金融機構以及企業自身三方共同構建，為風險防控樹立三重保障。

4.3?提升自覺主動意識，科學制定城市規劃

地方政府能夠科學合理地制定城市發展規劃是維持地方資金穩定的有力舉措，也是間接加強對于地方城投企業風險管控的方法。地方城市建設應該遵循三個特性。

首先是合理性。在建設之前要充分開展調研工作，確保制定的規劃符合城市發展之所需，且在施工方面符合現代化技術的要求，避免后期因為項目建設不合理而造成大量公共資源的浪費。在項目的規劃籌備中，要堅持民主集中制的原則，針對項目的實施方案組建專家組進行研討與分析，對于項目的合理性與可行性要進行充分的分析。

其次是科學性。規劃的科學性主要體現在技術層面，項目建設所選用的材料、建設方法是否符合當下社會發展的需要，例如在“碳達峰與碳中和”的背景下，如何建設綠色可持續的項目就成了當下時代發展的主要潮流。從項目建設的初衷上來說一定要符合環保的理念，確保不會產生污染或者是承接落后產能類的項目，從生產資料上來說，要使用符合國家環保資質的生產資料，因此城市基礎設施建設需要符合綠色、可持續的要求，項目使用周期才能得以延長，減少后期維護的成本，大大節約資金成本。

最后是前瞻性。城市建設中的各個項目之間都會存在必然的聯系性，如果忽略了其中聯系而只講個體的發展，這不符合事物發展的客觀規律，就會導致中間建設成本的增加，所以在項目的建設中要考慮到整體和局部的關系，對于規劃建設要考慮統籌全局因素，不能因為局部建設而忽略了整體建設。

綜上所述，要科學合理地制定地方城市發展規劃，降低成本，才能最大限度地防范債務風險。在此基礎上，地方城投企業也要增強自身的風險防范意識，在企業層面制定合理的發展規劃與必要的債務風險防范應急預案，主動積極拓寬融資渠道，合理調整企業的債務結構，盡可能采用直接融資代替間接融資，從而降低自身的債務風險。在自身功能定位上要做到公益性與經營性相結合，平衡好兩者之間的關系，在政府科學合理的城市建設規劃下，充分發揮企業自身的主動意識，共同規避債務風險。

在應急管理方面要對公司發展所需資金的使用和償還進行合理的預算和規劃，制定風險防控應急預案，同時城投公司應認清形勢，重新制定戰略發展規劃，對公司的主營業務準確定位，主動從政府融資平臺向以現代企業制度為基礎的綜合性投資集團轉型，并內強實力，創造條件，積極探索金融創新，拓寬融資新渠道，力爭在銀行間交易市場發行企業債、中期票據、短期融資券和定向債等直接融資方式，拓展直接融資渠道能直接化解間接融資到期風險。

5?結語

在高質量發展的進程中，地方城投企業的工作要逐步加強對于風險的管控，尤其是要降低債務風險，這對于地方城投企業的自身發展來說很重要，對于地方經濟平穩有序發展來說更為重要。

要想有效規避債務風險，地方城投企業要抓好兩個著力點。

第一個著力點是要加強企業的內部管理，建立企業管理完善的體制與機制，以做好自我管控，積極應對各類金融政策的變化，能夠以發展的眼光看待債務風險防控，并在實踐中不斷總結經驗。

第二個著力點是要建立常態化的風險預警機制，不斷發展并完善企業的風險評級系統，通過科學的方法和手段能夠提前對風險進行研判，在做好充足準備的前提之下，逐步提升自身應對風險的能力和水平。各地方城投企業一定要不斷提升風險防控意識，增強債務風險防范能力，制定好符合經濟發展規律的企業發展規劃，在百年未有之大變局下穩字當頭，穩中有進。

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［作者簡介］劉志偉（1993—），男，漢族，江蘇南通人，本科，研究方向：公司金融。