小水電清理整改核查要點及典型問題分析

李 然，張 珅

(1.黃河勘測規劃設計研究院有限公司，河南 鄭州 450003；2.水利部黃河流域水治理與水安全重點實驗室(籌)，河南 鄭州 450003；3.河南省城市水資源環境工程技術研究中心，河南 鄭州 450003)

水利部堅決貫徹落實黨中央、國務院關于推動長江經濟帶發展的決策部署，自2018年起連續3年開展了長江經濟帶小水電清理整改工作，對河流生態環境的保護和修復發揮了重要作用，取得顯著成效[1]。為調查小水電清理整改的現狀，確保清理整改效果，同步了解掌握全國小水電安全管理狀況，根據《水利部辦公廳關于印發小水電清理整改與安全管理情況核查工作方案的通知》(辦監督函[2021]180號)的要求，對某地小水電清理整改與安全管理情況進行現場核查，督促地方政府堅決糾正并解決好小水電清理整改的遺留問題，并舉一反三、自查自糾，研究提出安全管理長效體制機制，進一步促進小水電生態流量和安全監管體系的建立，促進小水電安全生產和高質量發展。

1 核查工作的目的與意義

推動長江經濟帶發展是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，也是關系國家發展全局的重大區域發展戰略。水利部堅決貫徹落實黨中央、國務院關于推動長江經濟帶發展的決策部署，自2018年起連續3年開展了長江經濟帶小水電清理整改工作，取得了積極成效。

小水電作為清潔可再生能源，在解決農村用水用電、就業、改善生產生活條件、調整能源結構、促進地區經濟持續發展等方面都發揮了非常積極的作用[2-3]。為深入貫徹落實習近平生態文明思想，堅持以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展理念，調查小水電清理整改的現狀，確保清理整改效果，并同步了解掌握全國小水電安全管理狀況，開展本次小水電清理整改核查工作。通過核查，反饋小水電清理整改工作的現狀，有效督促地方政府堅決糾正并解決好小水電清理整改的遺留問題，精準分析安全問題成因，著眼防范化解系統性風險，研究提出安全管理長效體制機制，探索建立小水電生態流量和安全監管體系，促進小水電安全生產和高質量發展。

2 核查工作的開展方式

2.1 了解總體情況

為確保小水電清理整改與安全管理情況核查工作的順利有序開展，在現場核查前，對當地已開展的工作進行歸納分析，搜集小水電的基本情況、綜合評估報告、“一站一策”實施方案、清理整改完成情況等，并查驗生態流量核定文件。以上內容是電站清理整改或退出完成情況的主要衡量標準，通過對照上述內容，對電站清理整改或退出完成情況進行初步識別和判定，并預填檢查情況表，為現場核查工作做好充分的準備。

2.2 開展現場核查

本次小水電現場核查工作按照“四不兩直”的暗訪檢查方式進行。

對于整改類電站：現場查看水工建筑物的安全狀況，生態流量泄放設施是否正常運行，生態流量監測設施是否合理安裝；查看電站廠容廠貌，機組安全運行和管理情況；了解相關責任人履職情況；查看生態流量泄放和監測設施是否持續正常運行。

對于退出類電站：了解電站退出原因，大壩30m以上或庫容超過100萬m3的小水電站是否單獨編制退出實施方案；對照“一站一策”，查看電站是否按批準的內容退出；安全措施、生態修復措施和社會風險防控措施是否落實到位；保留設備設施的管護主體和責任是否落實、安全隱患是否消除。

2.3 組織座談反饋

現場核查工作完成后，與當地縣級人民政府及有關部門(或小水電清理整改領導小組成員單位)進行座談交流，反饋核查中發現的問題，提出初步整改建議，督促其盡快整改并舉一反三、自查自糾。同時，通過座談交流，進一步了解全縣小水電清理整改驗收銷號情況、生態流量監管平臺應用情況，以及小水電安全管理監督檢查工作開展情況，聽取有關意見建議。

3 核查要點及典型問題分析

3.1 生態流量情況

小水電清理整改工作被稱為是一場生態保衛戰，生態流量泄放情況也是本次核查工作的重點，在小水電運行時，必須滿足足夠的生態下泄流量，否則會導致河道流量銳減，生態環境惡化[4]。

以“一站一策”清理整改方案為依據，對生態流量情況進行核查，重點核查生態流量泄放設施是否正常運行，生態流量監測設施是否合理安裝并正常工作等。常見的生態流量泄放設施包括泄流孔(洞)、泄流管、泄流槽、泄流閥、泄流閘、虹吸管、生態機組等。對于有實時數據監測的生態流量泄放，應現場調取生態流量監測數據，與該電站所批復生態流量數值進行對比。對于無實時數據監測的生態流量泄放，應根據電站所批復生態流量數值，現場估算水位、泄流設施孔徑等基本數據，定性判斷生態流量泄放是否達標。對于存在多個取水水源的電站，應對取水水源逐個進行核查。現場核查生態流量監測設施是否完好無損、是否正常工作，監測及拍攝攝像頭是否正對生態泄流口位置，生態流量監測頻率和周期等應滿足當地對生態流量監測的要求。

核查中的典型問題：某電站生態流量泄放設施與“一站一策”方案不一致，“一站一策”方案中要求在閘底部設置限位塊，而現狀是通過在閘底板埋泄流管泄放生態流量；其生態流量監測數據采用硬盤拷貝的形式，每季度提交一次，不能實時上傳至生態流量監管平臺，失去了生態流量監測的時效性。

3.2 手續完善情況

手續完善情況主要包括核查立項審批(核準)、水資源論證(取水許可)、環境影響評價、林地征(占)用、土地預審、竣工驗收等手續。立項審批(核準)：核查電站設計報告批復(增效擴容改造項目批復)、項目可行性研究報告批復、項目建議書或清理整改發改部門出具的立項備案等佐證；環境影響評價：核查環境影響評價報告書(表)或清理整改環保部門出具的環境后評價批復等佐證；水資源論證(取水許可)：核查未過期的水資源論證報告書或取水許可證；土地預審：核查電站的國有土地使用證、土地預審函或清理整改國土部門出具的土地預審備案以及當地政府認可并同意銷號的相關佐證；林地征(占)用：對于涉及林地征(占)用的，核查使用林地審核同意書、占用林地批復或林業部門出具的林地征(占)用備案以及當地政府認可并同意銷號的相關佐證；竣工驗收：核查工程竣工驗收鑒定書或主管部門認可的相關佐證。

核查中的典型問題：某電站建成時間較早，當時政府主管部門對小水電項目進行了審批，但當時相關審批管理制度并不完善，且建設階段管理相對薄弱，導致目前電站相關手續不完善。

3.3 小水電安全管理情況

現場核查電站水庫防汛“三個責任人”(行政責任人、技術責任人、巡查責任人)情況、“三個重點環節”(水雨情測報、水庫調度運用方案、安全管理(防汛)應急預案)落實情況、電站“雙主體”(安全生產責任主體、安全監管責任主體)責任落實情況、水工建筑物情況、設施和設備運行情況、建設程序情況、安全管理情況、運行人員情況等。

重點檢查擋水建筑物、泄水建筑物、壓力管道、壓力前池、廠房及升壓站等是否存在明顯的缺陷，包括工程問題和管理問題；檢查擋水堰壩監控設施、防汛備用電源、泄洪閘門和特種設備等運行情況；檢查電站建設過程是否嚴格履行了國家和行業規定的有關基本建設程序要求，包括立項審批(核準)、設計(可研)、質量監督、施工監理、蓄水驗收、竣工驗收等；檢查電站安全生產規章制度、廠區整潔、機組運行、隱患排查、兩票三制、消防器材配備、應急(防汛)隊伍與物資配備、設備標志標識、警示標識和安全防護、安全生產標準化建設等情況；統計電站日常運行管理人員數量、學歷、特種作業人員持證上崗以及安全培訓等方面的情況。

核查中的典型問題：某電站“雙主體”公示工作不到位，安全監管責任主體不明確，安全生產標準化建設不足，防汛應急預案針對性不強，無防汛備用電源，電站安全隱患巡查未形成“臺賬”管理，“兩票、三制”未能嚴格執行，特種作業人員證書過期。

3.4 退出類水電站退出工作情況

查閱退出類水電站“一站一策”方案和退出實施方案，現場核實各項退出工作是否按要求完成。重點核查電網是否解列：水電站解列包括拆除水電站出線部分的變壓器、斷路器、隔離開關和線路等內容；核查取水口是否封堵、設施設備是否拆除：水工建筑物一般包括閘壩、洞渠、引水管路、電站廠房等，機電設備一般包括水輪機、發電機、油壓裝置、進水閥等，金屬結構設備一般包括閘門、啟閉機、壓力鋼管等；核查是否按規定核銷手續：查驗電站注銷、保留設施主體責任變更文件，復核電站核銷手續是否符合規定；核查生態修復措施是否落實：對涉及水環境保護、水生物保護、土壤保護等生態修復措施的，應通過現場查證核實是否按方案落實；核查社會風險防控措施是否落實、要求的替代措施是否落實；有保留設施的重點核實保留設施管護主體和責任是否落實、保留設施安全隱患是否消除等。

核查中的典型問題：某退出類電站的引水口及渠道兼有灌溉功能，由于未明確電站下游灌溉取水替代措施，暫未對取水口進行封堵。此外，由于拆遷補償資金未到位，設施設備也暫未拆除。

4 原因分析

(1)部分生態流量泄放設施的形式及安裝位置與“一站一策”方案不符，部分生態流量監測設施沒有正對生態泄流口位置，大多數生態流量監測設施采用硬盤拷貝的形式，每季度提交一次，不能實時上傳至生態流量監管平臺，失去了生態流量監測的時效性。其主要原因，一是部分電站業主專業性不強，未能嚴格落實上級部門的要求，為了節省投資，采取了簡易的替代措施泄放生態流量。二是生態流量監測設施的網絡通信費用落實不到位，電站業主也難以額外支付較為高昂的網絡費用，導致監測數據不能實時上傳至平臺，使生態流量監測失去了時效性。

(2)部分電站“雙主體”公示工作不到位，安全監管責任主體不明確。其主要原因，一是部分電站業主專業性不強，運行管理水平有限，對“雙主體”責任制認識有限，安全意識有待提升。二是小水電清理整改領導小組在整改過程中未能進一步明確落實電站的安全生產責任主體和安全監管責任主體。

(3)部分電站安全生產標準化建設不足，防汛應急預案針對性不強，個別電站無備用電源，電站安全隱患巡查未形成“臺賬”管理，“兩票、三制”未能嚴格執行。其主要原因，一是部分電站責任主體和電站管理負責人安全生產意識淡薄，存在僥幸心理，對上級部門的重要政策和文件精神理解不到位，未能嚴格落實上級部門的要求[5-6]。二是電站管理負責人業務素質和管理水平有限，疏于管理，電站運行管理不規范，各項規章制度不健全。三是電站負責人對電站日常運行管理人員的培訓不到位，員工責任意識不強，重視度不夠，安全隱患排查意識淡薄，對電站的管理只存于“表面”。四是當地主管部門對小水電安全生產標準化建設推進力度不夠。

(4)部分退出類電站的引水口及渠道兼有灌溉功能，由于農業灌溉用水的需求，暫未對取水口進行封堵；部分退出類電站只進行了簡單的封堵及解列，設施設備未能拆除到位。其主要原因，一是未明確落實退出類電站下游灌溉取水替代措施。二是部分地區經濟欠發達，地方配套專項資金落實不到位，未能有效落實退出類電站拆除及補償資金，導致設施設備未能及時拆除，與“一站一策”方案和退出實施方案出現偏差。

5 結語

(1)嚴格管控小水電生態流量監測設施，建立健全生態流量考核機制。受某些因素的制約，部分小水電的生態流量泄放設施未按“一站一策”的要求實施，其現有替代措施是否能保證生態流量的正常泄放，需由原審批單位進行復核、審批。變更生態流量泄放措施的小水電應盡快補充完善相關審批手續。“雙碳”背景下，通過對小水電進行智能化改造，加快“補短板、強弱項”，有效促進小水電安全生產和高質量發展[7]。通過落實生態流量監測設施的網絡通信費用，并配備備用電源，保證監測數據能夠實時上傳至生態流量監管平臺。基于生態流量監管平臺的在線監測數據，為實現數字化監控打下良好基礎。同時，根據生態流量監管平臺的數據，對各電站生態流量泄放達標情況定期進行通報，切實加強對下泄生態流量的監管力度。建立健全生態流量考核機制，并將生態流量考核評價納入河長制及有關生態文明建設的考核中，促進各項工作落到實處[8]。

(2)夯實主體責任，積極推進小水電安全生產標準化建設。小水電清理整改領導小組有關部門應規范和加強電站主體責任人管理，逐站進行梳理核實，對不符合要求的要及時變更并重新公布。進一步落實監管責任，強化小水電安全生產監管，加強小水電安全生產標準化建設業務培訓，指導電站主體責任人全面加快推進電站安全生產標準化建設，從根本上消除安全隱患。其中，應重點監管防汛預案不完善、日常安全生產管理薄弱、無應急電源或應急備用電源不能正常運行的水電站，并限期整改，確保各項管理制度和安全措施落到實處。

(3)加大財政資金投入，將地方配套專項資金落實到位。部分地區經濟欠發達，地方配套專項資金落實不到位，未能有效落實退出類電站拆除及補償資金，導致設施設備不能及時拆除，社會不穩定因素增加，與“一站一策”方案和退出實施方案出現偏差。

(4)盡快明確退出類電站下游灌溉取水替代措施。部分立即退出類電站的引水口及渠道兼有灌溉功能，電站退出并拆除后，取水口被封堵，上游渠道無人管護，下游灌溉將受到影響，因此需盡快明確退出類電站下游灌溉取水替代措施。

(5)持續扎實開展小水電清理整改“回頭看”工作。建立健全清理整改長效機制和小水電生態流量和安全監管體系，促進小水電安全生產和高質量發展。