湖南省基層水利服務體系建設的探討

袁 理，楚 貝，張 杰，劉思妍，李康勇

(湖南省水利廳水利工程管理局，湖南 長沙 410007，湖南省水利水電科學研究院，湖南 長沙 410007)

基層水利服務體系在開展農村水利工程建設、管護農村水利基礎設施和承擔農村水利工程調度運行中發揮著重要作用。2011年，中央、國務院出臺相關文件[1]聚焦水利，對建立健全基層水利服務體系作出重要部署。基層水利服務體系作為水利直接服務于“三農”的主體力量，其服務能力和水平的高低，不僅事關農業農村發展，國家糧食安全的有效保障，而且事關防洪安全、供水安全、糧食安全和生態安全，影響經濟社會發展全局，對農村的社會穩定、農民的增收、人民生活水平和質量的提高有著無可替代的作用。湖南省是農業大省，大量涉農工作都需要由基層水利管理單位實現建設和管理。隨著一系列改革，全國基層水利管理單位都面臨著嚴重的生存危機，導致對基層水利工程及水資源等的管理作用日漸削弱。本文以湖南省為研究對象，對湖南省近年來基層水利服務體系建設的詳細情況、存在的問題及成因進行分析，從而為湖南省乃至其他省份進一步制定相關政策和完善全省基層水利服務機構能力建設提供依據。

1 基層水利服務體系發展及現狀

從基層水利機構的數量、編制、人員隊伍組成、經費落實情況對基層水利機構近年來的發展變遷進行分析，揭示湖南基層水利的發展及現狀。

1.1 基層水利服務機構數量變遷

湖南省基層水利服務體系包括基層水利管理機構、基層水利管理服務組織兩部分。

基層水利管理機構主要包括：農業綜合服務中心、鄉鎮水利站、中型灌區和泵站、河壩管理單位、堤(垸)管理委員會以及其他機構。鄉鎮水利站主要承擔鄉鎮防汛抗旱、水利建設、水利管理、水利科技推廣、水行政執法、水法規宣傳發動等水利任務。中型灌區和泵站、河壩管理單位主要承擔灌排骨干工程的日常運行維護及管理、用水管理，部分中型水利工程管理單位，承擔了灌區范圍內的小型水庫運行管理和千噸萬人以上集中供水工程的建設管理。堤(垸)管理委員會主要承擔管轄范圍內堤防的日常維護管護工作及水利工程政策法規的宣傳、水利工程規劃、勘測與設計等任務。

基層水利管理服務組織主要包括：農民用水戶協會、抗旱服務組織以及其他組織。抗旱服務組織承擔防汛抗旱應急管理工作，應急抗旱救災、防汛搶險和救援，應急防汛抗旱物資儲備、調度，應急防汛抗旱工程的設計、施工管理，防汛搶險技術培訓，現代抗旱節水新技術推廣等。用水合作組織參與農村水利工程建設、管理和用水服務工作。

按照部、省關于鄉鎮水利站改革要求，湖南省采取切實措施，加快鄉鎮水利站建設，絕大部分縣(市區)均已按省級要求完成鄉鎮水利站機構建設任務，機構全面建立、職能劃分明確、人員定編基本完成、人員經費基本落實，初步解決了水利站體制不順、機制不活、職能弱化等問題。2014年全省建立水利站機構2216個，覆蓋鄉鎮2260個，99.5%的鄉鎮已按要求建設鄉鎮水利站，鄉鎮覆蓋率較2011年提高12%，通過改革基本實現了鄉鎮水利站全覆蓋。全省組建各類農民用水戶協會3010個，用水戶協會在推進專業化管理和農民自主管理方面發揮越來越大作用。2014年后，由于合鄉并鎮行政區劃的調整，部分鄉鎮已進行合并，鄉鎮數量大大減少，鄉鎮水利站數量也相應減少。2017年全省鄉鎮總數為1927個，建有鄉鎮水利站1726個，鄉鎮覆蓋率達90%。2020年，按照省委文件[2]關于深入推進鄉鎮(街道)機構改革的要求，原鄉鎮水利站合并至農業綜合服務中心，2020年1269處鄉鎮水利站并至農業綜合服務中心，鄉鎮水利站數量為498個。歸口水利部門管理的中型灌區和泵站、河壩管理單位419個，堤(垸)管理委員會67個，其他機構18個。全省基層水利管理服務組織共有1328個，其中：農民用水戶協會1121個，防汛抗旱服務隊伍198個，其他組織9個。

1.2 基層水利機構編制落實情況

2017年，全省1726個基層水利服務機構中，有1666個獲得編制批復，約占總數97%。基層水利站共定編8883人，其中財政全額撥款編制7315人，差額撥款編制1568人，全省平均每個鄉鎮(街道)水利服務機構約5個編制。實際在崗人數8546人，全額撥款編制6466人，差額撥款編制2080人。而到了2020年，湖南省全省2271個基層水利管理機構中全額撥款1967個，差額撥款304個。基層水利崗核定人數共計21831個，實際在崗人數22010人，全額撥款11098人，差額撥款5584人，其他5328人。根據統計歸口水利部門管理的全額編制核定人數占比約為50%，全省還存在著很大一部分差額撥款以及自收自支等其他性質編制的基層水利管理人員。

1.3 基層水利人員隊伍發展

人員結構老齡化較重。全省大部分水利站近10年未招錄新人，工作人員平均年齡超過40歲，特別是大部分專業技術人員接近退休年齡，人員斷層嚴重。2020年基層水利管理機構水利崗實際在崗人數22010人，45歲以上12945人，占比58.8%；45至35歲7352人，占比33.4%；35歲以下1713人，占比僅為7.8%。基層水利機構存在人員老齡化且新鮮血液不足。

水利部有關文件[3]明確要求，基層水利服務機構人員中專業技術人員比例不低于80%，湖南省人民政府明確規定專業技術人員比例要逐步達到70%以上，專業技術人員中水利專業人員比例應達到60%。根據相關統計，2017年專業技術人員有6486人，約占總在崗人數76%，整體上已達到湖南省相關建設要求。6486個在崗技術人員中有1809個具有水利專業，約占總數28%，全省水利專業人數所占比例低于60%。2020年，在崗人數中具有專業學歷的人員合計13152人，約占總在崗人數60%，相較于2017年這一比例有所降低，其中僅有4021人是水利相關專業，占比30.5%。這兩項指標仍然不滿足湖南省相關建設要求。從學歷上看，大學本科以上的人數占比13.4%，專科占比48.2%，整體學歷層次偏低。

2017年有職稱人數為3790個，占總在崗技術人員59%。高級工程師職稱約占1%；工程師約占23%；助理工程師和技術員所占比例最大，約為46%；技師類職稱約占30%。2020年有職稱的人員合計17489人，占總在崗技術人員79%。其中高級工程師占比1%，工程師占比15%，助理工程師占比19%，技工類占比64%。整體來看，湖南省基層水利管理機構高級工程師和工程師人數較少，多數機構沒有高級工程師。

1.4 基層水利機構經費落實情況

近年來，湖南省各市州區縣積極建立經費保障機制，加大籌措資金渠道，以確保將水利服務站人員經費和從公益性業務所需經費全部納入財政預算。各縣區加大專項基金投入，不斷加強基層水利服務機構基礎設施建設，使得全省水利站服務能力不斷提升。2014年至2020年全省用于編內人員公益性撥款人員與辦公等業務經費不斷增加，2017年全省全額撥款編制人均撥款數額為4.8萬元，差額撥款編制人均撥款數額為2.8萬元。整體上，全額撥款編制撥款數額大于差額撥款。

2 經驗與做法

2.1 不斷完善政策體系

省委、省政府高度重視基層水利服務體系建設，作為全國水利綜合改革唯一試點省，出臺了《湖南省加快水利改革試點方案》(湘政發〔2011〕30號)，明確了全省基層水利服務體系改革目標、思路和主要改革內容。省水利廳先后出臺了《關于貫徹落實加快水利改革試點方案推進基層水利服務體系改革的意見》(湘水工管〔2011〕155號)、《湖南省鄉鎮水利站標準化建設指導意見》(湘水工管〔2014〕133號)、《關于建設省級鄉鎮水利站標準化建設項目庫的通知》、《關于進一步加強鄉鎮水利站標準化建設項目管理的意見》(湘水農〔2015〕21號)等，明確基層水利服務機構能力建設的任務、目標、項目管理要求等。這些政策的出臺為全省基層水利站建設指明了方向，實踐證明行之有效。經過近些年基層水利體系改革和建設，全省基層水利機構服務體系基本形成，為全省水利建設提供了重要的基礎保障。2018年，省水利廳下發《關于開展基層水利服務機構能力建設驗收工作的通知》(湘水辦〔2018〕8號)，啟動了基層水利服務機構驗收，按照驗收標準，全省基層水利服務機構均達到合格及以上等次，建設成效顯著。在新的基層水利改革形勢下，2019年，中共湖南省委下發《關于全面加強基層建設的若干意見》，明確了加強基層水利建設的政策方向、工作思路、目標任務和措施辦法。

2.2 不斷理順管理體制，強化基層管理職能

各地因地制宜，進一步理順管理機制。經過簡政放權、深化放管服改革，進一步健全了水利系統的機構配置和涉水事務的管理，職能分類清晰，部門職責明確。將鄉鎮水利事務職能職責劃入鄉鎮政府，賦予鄉鎮相應執法權限，厘清鄉鎮級水利事務職責權限，精簡機構，整合鄉鎮人員力量，做到統籌安排、分工合作、責任明確。

建立了縣級水利部門和鄉鎮人民政府雙重管理的管理機制，明確了管理主體責任單位。全省大部分地區實行鄉鎮(街道)管理，上級水行政主管部門進行業務指導；個別地區將水利站作為縣級水行政主管部門的派出機構，由縣級水行政部門為主直接管理。各地認真落實政策要求，根據業務需要合理定崗定編，大力推進人員編制實名制管理。積極推行公開考核，競爭上崗，采取多種途徑積極穩妥分流富余人員。積極落實經費保障和職工社會保障，維護隊伍穩定和健康發展。不斷加強培訓，健全考核機制和管理制度，提升了基層水利人員業務水平和服務能力，拓展了水利站業務范圍。

2.3 不斷加強基層水利干部隊伍建設

一是拓寬了人才引進渠道，各地積極爭取落實水利“特崗計劃”，引進專業技術人才；二是加強人才培訓，各地積極舉辦或組織基層水利技術人員參加專題技術培訓，提升基層水利人員思想素質、專業素養和服務水平；三是強化落實人才管理機制，積極推進落實責任制管理，加強考核及其結果的運用。建立完善績效考核辦法，與職工績效獎金掛鉤。

2.4 加強督查

在基層水利服務體系建設過程中，湖南省相關政府部門明確了督查的重要性，要求各市縣根據實施階段定期開展督查，發現問題及時提出整改意見。

3 基層水利建設存在的問題及原因分析

3.1 管理體制機制有待完善

一是部分水利職責職能不清。縣水利部門和應急部門的防汛職責、和農業部門的農田水利建設管理職責、和環保部門的排污口管理職責以及縣水利部門和鄉鎮農業服務中心的職責分工存在不同理解、爭議甚至不明確，造成行業上下之間、同級部門之間、與服務對象之間工作銜接協調不暢。如農田水利項目建設職能調整到農業農村部門，運行維護監管在水利部門，造成農田水利設施的建管分離，這在實際管理過程中存在一些推諉。

二是部分鄉鎮水利機構改革不到位。2020年全省498個鄉鎮仍保留單獨設置水利站，1269個鄉鎮(街道)按要求成立了農業服務中心，但部分鄉鎮并未落實農業綜合服務中心職能；水利站歸并到農業服務中心的鄉鎮，大都未明確水利崗位數及水利事務職責，做不到專人專崗、專崗專職，一些鄉鎮水利員身兼多職。

三是行政事業職能待厘清。基層水利機關行政編制少，面配置的行政職能多，現有職數難以承擔政府全部的行政職能，加上行政職能與事業職能難以完全界定劃分，很多基層水利機構存在行政與事業人員的混崗，存在差別待遇，同崗不同酬。

3.2 經費落實有待加強

一是人員經費保障不足，部分單位生存壓力大，難以留住人才。二是水利設施維修養護經費無固定來源。由于法規制度不健全，加之地方財力有限，水利工程維修養護經費無穩定來源，大中型水利工程管養經費欠賬很多，小型水利工程管養經費基本無法保障，工程運行管護一直是短板。

3.3 人才隊伍亟待加強

一是水利崗位數不匹配。部分水利站合并至農業服務中心后水利崗人數“砍半”，大部分為2～5人，而一般鄉鎮負責的水利工作職責卻達到20項以上，人員配置嚴重不足。同時，部分鄉鎮給水利崗工作人員分配了大量其他工作，從事水利業務偏少，給農村水利建設計劃的執行、任務的落實帶來困難。二是專業人才匱乏。大部分地區鄉鎮水利工作人員以轉業軍人安置、頂職安排為主，基本為零基礎開始從事水利工作，主要是通過參加省市縣組織的短期培訓或靠老一輩師傅傳幫帶，技術水平和業務能力有限，很難獨立勝任專業性強的水利工作。三是人員結構老化。大部分專業技術人員接近退休年齡，人員老化，無年輕人接班，人員斷層嚴重。四是人才進不來。部分地區鄉鎮和灌區管理單位待崗人員多，為維護單位穩定，實行“退一補一”，優先安排待崗人員上崗；另外，部分地區將水利站作為軍轉人員安置點，導致編制填滿后再無法引進專業技術人員。五是人才留不住。一些新考錄的水利專業大中專院校畢業生，受不了條件差、工作苦、待遇低、職稱晉升難，看不至希望和未來，造成了“人才到位不對口，對口不到位”的困境。

3.4 基礎設施薄弱

一是農田水利工程設施落后，并存在安全隱患。大中小型灌區工程大都建設于上世紀60—70年代，工程老化失修，完好率低，輸配水能力不足；農田水利設施多年來缺少維護，管護主體缺位，淤塞嚴重；山塘工程、渠道工程隱患多，防汛、抗旱壓力大，農田水利工程遠不能滿足農業生產和經濟社會發展需要。二是管護主體、責任落實不到位。各級水利工程雖明確了責任主體，但基層“等”、“靠”、“要”思想嚴重，沒錢不做事現象普遍，大部分單位除安全事故外，沒有建立或落實相應懲處機制。三是各農田水利工程建設部門各自為政，沒有形成有機系統貫通，影響建設預期成效。

4 措施及建議

4.1 加快完善基層水利管理體系

嚴格執行編制政策，精簡機構、優化隊伍、整合資源、明確職責，突出公共服務和行業管理職能；重點支持鄉鎮水利治理能力建設，從硬件、軟件上予以支持，改善辦公環境和工作條件，配備必要的儀器設備；強化水利法規和專業技能培訓，提升業務水平和管理服務能力；加快完善農民用水合作組織和防汛抗旱搶險隊、抗旱服務隊、水利科技推廣服務等服務隊伍，構建完善的基層水利服務體系。進一步加強防汛抗旱、山洪預警等信息化建設的投入力度，提高管理水平和辦事效率；省水利廳加強典型經驗做法的推介，在全省范圍內的推廣借鑒學習。重點推介灌區管理經驗、鄉鎮水利站改革經驗和小型水利工程建設管理經驗。

4.2 持續加大資金投入

在鄉村振興戰略背景下，針對當前基層水利機構經費緊張、人員待遇普遍較低等不合理等問題，應重點推進以下幾方面工作：第一因地制宜配備與職責相匹配的水利崗專業技術人員(不少于2～4人)，減少混編混崗現象，足額落實人員、業務經費，確保基本工資、福利、社保費用等正常支出，解決基層水利工作人員“生存”問題。第二縣級財政根據工作需要合理安排運行經費，并將人員和運行經費納入縣級財政預算，確保片區水利工程良性運轉。第三進一步明確人員經費和工程維修養護經費“二費”落實要求。根據水利事權和財政支出責任劃分辦法，督促地方財政落實公益性為主的工作經費和國有水利工程維修養護經費，納入財政預算予以保證，確保水利工程基本維護費用的需要，發揮工程效益。第四拓展渠道，吸引社會多方參與水利建設和管理服務，多渠道獲取水利建設資金，形成水利工程資金多元化來源的體系。

4.3 加強專業人才隊伍建設，積極推進人才工作體制創新

繼續創新人才引進方式，通過面向社會招考、參加人才交流會和“三支一扶”、“定向培養”等方式，大量吸收、引進、儲備水利人才。加強專業技術培訓力度，在非汛期分層次、分專業、分批次，對全省鄉鎮水利崗人員和技術骨干進行脫產培訓，分科目開展實際操作類的技能訓練。優化人員管理體制，推行競聘上崗制度，嚴格工作考評，建立“能上能下”的崗位、職稱評聘機制，真正做到職稱與能力相匹配、職稱與重要性相匹配、職稱與待遇相匹配。打通基層水利人員晉升通道，著重提拔有潛力的年輕干部，增加其對工作的積極性，確保基層水利服務人員“上得去”。建設多元化的薪酬體系，適當調整薪酬結構，將薪酬激勵在激發員工工作熱情方面的效能體現出來。做到人才進得來、留得住、上得去。

4.4 探索多元服務供給模式，引導社會力量參與水利設施建設和運營

在鄉村振興戰略背景下，探索和創新公共服務供給方式，實現水利服務的多元化供給，是提升基層水利服務管理能力的重要內容。水利服務的多元化供給，不僅有利于緩解政府單一主體承擔公共服務供給責任的壓力，而且也有利于將競爭機制引入水利服務領域，推動基層水利服務供給模式優化升級，進而提高基層水利服務供給的科學性、有效性。然而，目前農村基層公共服務供給模式單一，鄉鎮政府仍舊依靠行政命令采用計劃分配的方式自上而下地提供水利服務，因而越來越無法滿足基層日益增長的水利服務需要。因此，提升基層水利服務管理能力，提高政府在水利服務供給過程中的資源整合能力，需要打破當前政府單一主體壟斷的水利服務供給現狀，通過推動水利服務市場化改革、培育和發展市場盈利性組織和社會公益組織等方式，逐步構建起鄉鎮政府、市場盈利性組織與社會公益組織等多元主體共同參與、分工協作的服務供給模式。