水利水電工程征地移民存在問題與對策

文 巖

(甘肅省張掖市水務局，甘肅 張掖 734000)

水利水電工程作為國民經濟與社會發展的重點基礎設施，發揮著其它工程不可替代的作用，但由于我國人口眾多、分布廣闊，在水利水電工程建設中常涉及到建設征地移民安置問題，進一步加大了水利水電工程建設的難度，為我們做好水利水電工程帶來了新的挑戰，而建設征地移民安置工作牽扯多部門協調，既是水利水電工程建設的重點和難點，也是一項復雜的社會工作，同時也是水利水電工程建設的前提基礎，能否做好建設征地移民安置工作，直接影響著水利水電工程的順利開展與工程建設進度。

1 建設征地移民安置的特點

1.1 移民人口的多樣性

在水利水電工程建設征地移民安置中涉及到的移民有來自村社農民、個體商業經營者、農林牧場干部職工及家屬，也有城鎮及單位的干部職工、學校學生老師、工礦企業工人等，總之來自社會的行行業業、方方面面，具有人員組成的多樣性，同時由于行業、職業、受教育程度不同，接受信息程度也有較大差異，對建設征地移民安置工作的看法和工作配合也有較大差異，所以，在建設征地移民安置工作中需要移民管理工作者做大量、耐心、細致的工作。

1.2 移民工作的復雜性

建設征地移民安置工作既制約著工程進度與工期，又關系著移民的切身利益與可持續發展，是工程建設中一項必須先行的基礎工作，牽扯面廣、工作繁瑣、情況復雜、涉及具體問題多，在具體工作中涉及到發展改革、水利、林草、農業、自然資源、交通、財政、公安、衛生防疫、電力、通訊、稅務等部門，各項工作都需要地方政府牽頭，協調各部門形成強有力的合力才能完成。

1.3 移民的非愿意性

為了修建水庫、電站等水利水電工程，必須征收工程用地，為了征地需要，必須把位于工程建設區或工程淹沒區工廠、學校、商業門店、農牧業等從事生產經營和生活經營的土地進行征收、人員進行安置、設施進行拆除，建設征地移民安置工作屬移民非愿意性，無論移民同意不同意，喜歡不喜歡都要必須先行的工作，說到底移民工作是政府行為，需要政府動員全社會的力量，拓展多元化投資體系，建立長效的移民后期扶持的機制，才能把移民工作落到實處。

1.4 安置方式的靈活性

通過多年水利水電工程移民安置實踐探索，各地根據當地自然資源、生產條件、生活條件、移民需求、移民區的具體情況等因素，因地制宜的制定移民安置方案，采取了靈活多樣的安置方式，確保了移民安置工作順利進行。從目前看，移民搬遷安置方式主要有政府統一劃撥房屋用地、移民自建房屋安置，政府集中建房統一安置，政府按搬遷戶住房面積提供套房安置，政府按搬遷戶住房評估價補償、由搬遷戶自行建房安置等方式；移民生產安置方式主要有移民基本生活保障安置，移民自謀職業安置，移民自謀出路安置，政府集中供養安置，投親靠友安置等方式。每一種安置方式中，各地根據當地具體情況不同，在安置環節上都有不同的方面，既充分利用了當地優勢條件，又滿足了移民群眾的意愿。

2 建設征地移民安置工作中存在的問題

2.1 實物調查工作深度不夠

建設征地移民安置涉及當地政府的許多部門，實物調查應根據被調查區實物種類、涉及當地政府的管理部門等，制定詳細的實物調查工作方案，方案經審查、修改、審核后實施，但在實際工作中，制定調查方案工作草率、履行程序不到位，使調查方案不全面、不具體、可操作性不強；在調查工作中，參加調查的部門不齊全，調查工作不細致、不深入，對部分實物定性不準確、調查不全面、實物調查成果簽字、確認、公示程序不規范等，給后期的移民安置工作帶來許多麻煩。

2.2 規劃大綱、規劃編制不深入

一是在建設征地與移民安置規劃大綱、規劃編制過程中，業主與規劃設計單位工作草率，急于求成，沒把遠期與近期結合起來考慮，為了安置而安置，工作粗糙不細致；二是被搬遷安置及生產安置的鄉(鎮)、村社和國營農林牧場、工礦企業、學校的領導與個體商業經營者等，眼界不寬、思路不開闊，對安置方案考慮不細致；三是移民安置規劃大綱編制沒有廣泛征求與聽取移民安置區移民和居民的意見；四是對有少數民族的地區，規劃沒有考慮到少數民族風俗習慣、生產與生活方式；五是在移民安置規劃審核中，參加的單位不全面，邀請的專家不專業，把關不嚴格等。由于以上幾個方面原因，使得編制的規劃大綱與規劃中的部分方案不合理、不全面，在具體實施中，部分規劃方案與實際不相符，發生規劃調整較多。

2.3 移民安置合同簽訂不符合相關要求

簽訂移民安置合同是落實移民安置工作責任，促使移民安置工作按期完成的有效措施，特別是被搬遷安置和生產安置對象為行政事業、國營企業、私人企業等單位，移民安置合同簽訂不規范，沒有按監督隸屬關系簽訂合同，合同簽訂后，因隸屬關系不順，難以對被搬遷安置和生產安置單位的移民安置工作實施監督管理，監督管理工作被動，使移民安置的各項工作任務落實困難，移民安置工作進度緩慢，從而影響著主體工程進度。

2.4 移民安置工作實施不規范

部分地區由于水資源短缺，大中型水利水電工程大部分建于上世紀70～80年代，現建的大中型工程很少，偶然遇到大中型工程建設，涉及到移民安置工作，從事移民安置工作的主體為縣(市，區)、市(州)級主管部門人員，而這些人員由于很少從事過或從未從事過移民安置工作，對移民安置的法規及規范性文件不熟悉，在工作中只能便學邊干，但由于移民安置工作程序多，工作復雜，涉及堵多部門、單位及社會方方面面，工作中難免遇到許多疑難問題，包括實物調查、房屋拆遷、實物補償、規劃編制、庫底清理、生產生活區復建、移民安置階段驗收等等環節程序上的問題，這些問題使得整個移民安置實施工作困難較多，難以將工作規范。

2.5 一地兩證的補償問題難以形成共識

部分山區地，既長著草，又長著林木，由于歷史遺留，同一地塊，牧業部門有土地證，林草部門有林權證，在修建水利水電工程時，這些山區地一旦被征用，土地補償費應該補償哪家或牧業部門補償多少？林草部門補償多少？是一件非常棘手之事，很難同牧業、林草部門形成一致意見，達成解決問題的共識。

2.6 移民安置驗收未嚴格按規范要求完成

一是項目法人、被搬遷安置和生產安置單位、監督評估單位等單位從事移民安置管理人員對移民安置驗收規程學習不夠，理解不深，應用不熟，在移民安置驗收中對驗收程序不清楚，驗收組織單位與參加單位不明確，把各階段自驗、初驗、終驗融為一體，各階段驗收合并進行驗收等；二是在工程建設中，重視工程建設，輕視移民安置，導致主體工程建設推進進度快，移民安置推進進度慢，主體工程達到了導(截)流、下閘蓄水、竣工驗收條件，移民安置工作嚴重滯后，無法開展相應階段驗收，為了主體工程導(截)流、蓄水所迫，移民安置工作在不滿足相應階段驗收條件情況下，勉強進行驗收；三是驗收單位對各驗收階段的驗收內容和驗收標準把關不嚴，部分驗收內容沒有達到驗收標準也通過了階段驗收；四是移民安置驗收資料不齊全，資料編制深度不夠，現場驗收流于形式，不進行各專項抽查或專項抽查比例不滿足規程要求。

3 加強建設征地與移民安置工作的對策

3.1 做深做細實物調查工作

建設征地移民安置涉及當地政府的許多部門，要做好建設征地移民安置工作，編制好規劃大綱、規劃是關鍵，而要編制好規劃大綱、規劃，實物指標調查是前提，要做好實物指標調查工作，一是項目法人要選擇單位資質等級高，規模大、力量強，專業人員多，技術水平高，吃苦耐勞的設計單位參加實物指標調查工作；二是根據被調查區實物種類、涉及當地政府的管理部門等，制定詳細的實物調查工作方案，方案經相關部門組織審查審核后印發實施；三是項目所在縣(區)政府牽頭，成立實物指標調查協調領導小組，協調實物指標調查中相關事宜，項目法人牽頭成立實物指標調查工作組，全面組織開展實物指標調查工作；四是實物指標調查工作完成后，對調查成果進行公示、復核和簽字確認，縣(區)人民政府也要對實物指標調查成果進行確認。堅決克服在調查工作中，因調查時間緊，不編制調查工作方案，或編制了調查工作方案，不履行審查審核，沒有印發就盲目照搬實施，使調查程序不到位，實物定性不準確，調查工作及調查成果簽字、確認、公示不規范等。

3.2 提高規劃大綱、規劃編制質量

一是在建設征地移民安置規劃大綱、規劃編制過程中，業主與規劃設計單位要結合移民安置區的區域規劃、鄉村振興規劃等整體規劃，把近期與遠期結合起來，整體與局部結合起來，移民的長遠利益與當前利益結合起來，進行綜合考慮，做深做細外業工作，提高規劃大綱、規劃編制質量，規劃方案要符合移民的意愿，堅決克服工作草率，急于求成，規劃大綱、規劃編制質量差的問題；二是各級政府及移民管理機構，要想為移民所想，急為移民所急，引導被搬遷安置與生產安置的移民代表通過外地考察，開闊眼界，拓寬思路，通過移民安置多方案比較，篩選最優的移民搬遷安置與生產安置方案，力爭安置方案各細節都周到細致，避免移民安置過程中，發生大規模的規劃方案變更；三是建設征地移民安置規劃大綱、規劃編制過程中，要廣泛征求移民安置區移民和居民的意見，對少數民族移民，規劃編制要考慮少數民族風俗習慣、生產與生活方式；四是建設征地移民安置規劃大綱審核中，涉及到的單位都要參與，邀請業務水平高，長期從事移民安置工作，經驗豐富專家把關。

3.3 規范移民安置合同簽訂

對于被安置對象為行政事業、國營企業、私人企業等單位的移民安置合同，先由項目法人同被安置單位所屬的同級地方人民政府簽訂，再由地方人民政府同所管轄的單位簽訂，這樣既有利于地方人民政府對被安置單位移民安置工作的監督管理，又有利于地方人民政府主管部門的監督管理，同時也利于被安置單位移民安置工作的推進。避免單位為省屬行政事業、國營企業、私人企業等單位，移民安置合同由項目法人同市、縣(區)人民政府或被安置單位簽訂，使移民安置工作因監督隸屬關系不順而實施困難。

3.4 及時協調解決建設征地移民安置工作中出現的問題

一是對于已安排以前沒有從事過建設征地移民安置工作的人員到工程從事建設征地移民安置工作前，必須安排工作人員學習建設征地移民安置的法規、規范等，從理論上熟悉建設征地移民安置的基本知識，再通過送出去在工程一線參觀考察、學習交流等方式熟悉建設征地移民安置工作程序，掌握建設征地移民安置工作中的實物調查、實物拆遷、實物補償、規劃大綱與規劃編制、庫底清理、生產生活區復建、專業項目建設、移民安置階段驗收等環節的相關知識，使工作人員業務素質滿足建設征地移民安置工作需要；二是對建設征地中存在的一地兩證問題，先按規范要求對征地的種類、屬性等進行實物調查，按照國家和地方的補償標準，合理核定補償，待征地補償資金下撥后，由地方政府召集相關單位協調同意后，按一定比例向被征地單位進行分配征地補償費。

3.5 嚴格按規范要求履行建設征地移民安置驗收

一是各級地方人民政府、移民管理單位、項目法人、監督評估、被安置單位等從事移民安置管理的領導及工作人員要嚴格按照移民安置驗收規程開展移民安置驗收工作，整個移民安置驗收工作按導(截)流階段、下閘蓄水階段(包括分期蓄水)階段、工程竣工幾個階段進行，各階段驗收要嚴格按照相應的驗收內容和標準進行，在各階段驗收中由各級政府組織，嚴格按自驗、初驗、終驗進行，嚴格各驗收類別的評定標準和等級評定，堅決避免驗收工作搞變通、搞簡化，評定標準等級不嚴格，把各階段驗收合一，把各階段中自驗、初驗、終驗合一等；二是在工程建設中，把主體工程建設與移民安置同安排、同部署、同協調，移民安置推進進度優于主體工程建設進度，各階段主體工程驗收前，一定要優先完成移民安置驗收，堅決反對移民安置驗收走形式或工程未進行移民安置驗收，就進行相應的主體工程驗收；三是移民安置驗收主持單位對各驗收階段的驗收內容、驗收標準、驗收資料嚴格把關，對驗收資料不齊全，資料編制深度不夠，現場各專項抽樣不滿足規范要求的，堅決不予驗收。

3.6 合理補償移民安置費

移民安置補償涉及到移民切身利益，影響移民穩定，移民安置資金及土地補償費，安置補助費，居住區、工礦企業、專項設施遷建和復建補償費，移民個人財產補償費，搬遷費及國家規定的其他費用要按照國家、省、市、縣相關規定，合理補償。安置補償要張榜公布，對工程征收的土地數量、土地種類和實物調查結果，補償范圍、補償標準以及安置方案等要向群眾公布，群眾提出異議的要及時核查，核查無誤的應當及時向群眾解釋。

4 結語

建設征地移民安置工作是水利水電工程建設的重要組成部分，是一項復雜的、系統的工作，涉及到千家萬戶的利益，只有在具體工作中，掌握移民工作特點，善于發現問題，提出解決措施，及時處理問題，才能把建設征地移民安置工作推向前進，真正維護好移民群眾的切身利益，推進水利水電工程建設順利開展。水利水電工程建設征地移民安置工作涉及面廣、工作復雜、問題之多，總結工作的廣度、深度還遠遠不夠，有待于在今后的工作中，繼續開動腦筋，大膽探索，知難而進，勇于創新，把建設征地移民安置工作推向新水平，譜寫新篇章，促進水利水電工程長久發展。