破壞海洋生態系統及保護區行為之法律責任研究
——以《海洋環境保護法》為視角

邢嘉琪,裴兆斌,李展

(大連海洋大學海洋法律與人文學院 大連 116023)

1 海洋生態系統及保護區破壞行為法律責任現狀

目前,有關海洋生態系統及保護區破壞方面的案件頻發,其法律責任的認定至關重要。嚴重損害我國海洋生態環境的各類破壞珊瑚礁、紅樹林等海洋生態系統及保護區的行為屢禁不止,包括但不限于以非法采礦、非法捕撈等方式,破壞海洋生態系統及保護區,對海洋環境造成嚴重危害。因此,對責任人依法追究其法律責任十分必要。法律責任是指責任人實施違法行為應當負擔的不良法律后果,具有懲罰、補償和預防3項基本功能。破壞海洋生態系統及保護區的行為往往會同時觸犯不同性質的法律、法規,海洋環境污染也會對人身、財產和環境造成不同程度的損害。根據所違反的法律性質,民事法律責任、行政法律責任及刑事法律責任是責任人可能需要承擔的3種法律責任類型。根據責任人所造成的損害不同,違反主體就需要承擔關于人身損害、財產損害和環境損害的法律責任。

對于“海洋生態”的定義目前尚無準確定論,從生態經濟學的觀點來看,海洋生態資本的存量價值以海洋生物資源、海水資源和淺層海底資源為主要來源,整體海洋生態系統由以上3部分生態資源構成[1]。其中,紅樹林是一種特別的木本植物群落,主要在熱帶和亞熱帶海岸帶上生長。紅樹林生態系統以其所擁有的豐富多樣性及高生產力的優勢,領先于世界其他海洋生態系統。在清除海水中存在的雜質,抵御風浪,維護生物的復雜多樣性,保護海岸的生態環境,改善海洋生態以及沿海地區的海域生態安全等方面發揮著重要的生態功能。常用的保護海洋環境資源的方式是建立海洋保護區。《中華人民共和國海洋環境保護法》(以下簡稱《海洋環境保護法》)第二十一條、第二十二條、第二十三條中規定了關于海洋自然保護區、海洋特別保護區的相關內容。建立海洋自然保護區,為具有代表性的典型海洋自然地理區域、自然生態區域,以及遭受破壞但經保護能恢復的海洋自然生態區域等特殊區域提供專門保護。而具有特殊需要的區域,通過建立海洋特別保護區進行特殊管理。

基于海洋生態環境損害的特殊性和我國責任機制的不完善,對海洋生態環境損害的追責還存在問題,不足以充分達到預防和懲治破壞行為的目的。海洋生態的優劣不僅影響著社會經濟發展,同時也與人類的健康緊密相連。海洋生態環境的優劣會對人類的生命及財產安全產生直接或間接的影響。在此背景下,理解和完善《海洋環境保護法》以及相關法律法規中關于造成海洋生態系統及保護區破壞行為的法律責任,對我國海洋生態文明的進一步發展,以及保護海洋生態環境具有重要的現實意義。

2 海洋生態系統及保護區破壞行為法律責任存在的問題

2.1 以民事及行政法律責任為主,威懾力不足

責任人實施造成海洋生態系統及保護區破壞的行為需要承擔的法律責任以民事法律責任和行政法律責任為主。基于保護海洋生態系統及保護區的目的,相較于懲罰責任人來說,補救海洋生態損失,恢復海洋生態環境是追究責任人民事法律責任和行政法律責任的首要目的[2]。這兩種法律責任的處罰方式以賠償損失、罰款等財產性處罰為主[3]。《海洋環境保護法》第七十六條規定的造成海洋生態系統及保護區破壞的,罰款金額為1 萬元以上10萬元以下,有違法所得的,沒收其違法所得。與違法收益相比,1萬元到10萬元額度的違法成本過低,對于責任人的威懾力極弱[4]。如韓某某非法捕撈水產品案,行為人在2015年禁漁期內,共計非法捕撈并銷售價值2 383 390 元的各類水產品;在2018年禁漁期內,使用禁用的工具共計捕撈各類水產品10 956 kg。有關部門根據相關法律規定,判處被告人韓某某罰金人民幣10萬元。非法捕撈對于破壞海洋水產資源影響重大,相對于海洋水產資源造成的損害,10 萬元的罰款金額顯然懲罰力度不足。

2.2 賠償額度難以確定,自由裁量權過大

《海洋環境保護法》中關于罰款數額的規定范圍跨度較大,且處罰標準不明確,導致自由裁量的權力過大。處罰是在存在自由裁量權的基礎之上進行的,法律無法預設所有可能性,不同違法行為呈現不同的違法形態[5]。我國不同地區經濟發展水平的參差不齊,也是產生自由裁量權的現實基礎。自由裁量權是平衡法律穩定性和靈活性的最佳手段,對于彌補法律的局限性和滯后性具有重要作用[6]。適度的自由裁量權有助于靈活運用執法權。然而當自由裁量權彈性較大時,就可能會產生同罪不同罰、自由裁量權被濫用的情況發生,嚴重危害公信力及處罰法定原則,損害法制的公正和權威。在實務中,往往通過情節的輕重適用罰款金額,判斷標準受主觀影響較大。輕則罰款為下限,重則罰款為上限,無具體適用自由裁量權的標準,可能會導致執法者機械地運用法律規定。因此,控制自由裁量權的可發揮空間對于海洋生態環境的保護是十分必要的。

2.3 刑事責任以實害結果產生為要件,懲罰過晚

我國國內立法對破壞海洋環境行為的追究多依賴民事法律責任及行政法律責任,隨著破壞海洋生態系統及保護區事件高頻暴發,單從民事責任和行政責任兩個方面對行為人進行問責顯然力度不足,對破壞行為無法進行根本的預防和制裁。我國《刑法》涉及海洋環境的罪名中多以“重大損失”“嚴重后果”“情節嚴重”等實際損害結果的產生作為犯罪構成要件之一。這些損害結果標準界定模糊,主觀性較強,現實操作性低,無法有效認定刑事責任,導致存在刑事法律責任在破壞海洋生態事件中利用率不高的問題[7]。海洋生態損害結果具有范圍廣、恢復難和不可逆的特性,其法律責任的目的應以預防破壞海洋生態環境為主。海洋生態損害結果的產生不可控,犯罪人無法準確判斷其犯罪行為可能造成的損害結果。以實際損害結果發生作為犯罪人承擔刑事法律責任的要件,無法使潛在犯罪人對刑事處罰產生畏懼,從而放棄犯罪動機。

3 針對海洋生態系統及保護區破壞行為法律責任的分析

3.1 海洋環境具有特殊性

首先,海洋具有流動性和廣闊性,且海洋生態環境復雜。海洋生態環境受到損害,其損害結果會隨著海水的流動及通過食物鏈的方式物質循環,擴展到整片海域乃至全球。不僅會對海洋環境造成影響,對人類自身及其財產也具有嚴重威脅。海洋是一個有機整體,破壞行為造成的海洋生態損害范圍相對較大,影響廣泛。而且復雜的海洋生態環境導致行為人實施危害行為之后,對于海洋生態的損害未必會及時顯現。由于海洋生態環境危害結果的潛伏期較長,致使其危害行為與危害結果之間難以確定因果關系,具有隱蔽性。在實務中,認定損害事實需要通過專業機構及相關技術手段才能認定,雙方對于認定結果也容易產生爭議。其次,海洋生態損害難以完全恢復。受損的海洋生態環境無法完全恢復至原來應有的狀態,一旦受到外部影響,人為地實施破壞海洋生態系統及保護區的行為,其限度超過海洋生態系統自身的再生恢復能力,就會打破海洋生態系統的平衡狀態,改變海洋生態系統的結果,進而產生海洋生態損害[8]。隨著科技的發展,破壞海洋生態系統及保護區的形式及手段繁多,對于海洋生態損害的后續治理也面臨著更大的挑戰。目前,人類對于海洋的認知及現有的修復技術手段還存在局限性,部分嚴重的海洋生態損害結果難以消除和恢復,甚至是不可逆轉的。通過法律責任進行事后補救無法達到預防損害結果發生的目的。因此,有必要提高重視法律責任的預防功能。以預防功能為主,懲治功能為輔,更好地保護海洋生態系統及保護區,為保護海洋生態環境提供強有力的法律支撐。

3.2 相關法律責任分析

3.2.1 民事法律責任

(1)民事法律責任構成要件。首先,實施危害行為是責任人承擔民事法律責任的構成要件之一。存在破壞海洋生態系統及保護區破壞行為是責任人承擔民事侵權責任的前提。只有危害行為存在,責任人才需要承擔環境侵權民事法律責任。其次,責任人實施破壞海洋生態系統及保護區行為,要承擔民事法律責任,要求其行為產生危害結果。《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)規定承擔環境污染及破壞生態的民事責任需要造成實際損害結果[9]。基于海洋的流動性和界域的廣闊性,危害結果潛伏期長且難以認定,使得海洋生態系統的損害事實認定存在諸多阻礙。最后,承擔民事法律責任,要求責任人所實施的危害行為與其所造成的危害結果有因果關系的存在。海洋生態環境復雜,導致隱蔽性成為海洋侵權行為與損害結果之間因果關系的最大特點。同時危害結果產生的時間間隔較長這一特點,也加大了判定因果之間存在聯系的難度。在造成海洋生態系統及保護區破壞的責任構成中,危害行為與實際損害結果之間的聯系一直難以被準確判定,往往需要先進的技術手段和相關專業知識作為支撐。

(2)民事法律責任特點。采用嚴格的無過錯責任原則是我國破壞海洋生態環境民事法律責任的一大特點,對責任人的主觀過錯不予考慮,僅注重強調其破壞行為與實際損害結果之間存在的因果關系。即主觀無過錯并不能作為違反主體的免責事由和抗辯理由。海洋生態環境具有特殊性,海洋生態損害也不同于民法上一般的侵權行為。造成海洋生態環境損害作為一種特別的民事侵權,其適用原則與一般的民事侵權有所不同。一般的民事侵權適用過錯責任原則。而破壞海洋生態系統及保護區行為的民事法律責任則強調客觀結果。責任人主觀是否存在故意和過失,不對其應承擔民事法律責任產生任何影響。在客觀上,承擔相關民事法律責任,只要求造成了海洋生態系統及保護區的損害結果產生。需要注意的是,行為人存在免責條件。符合不可抗力、受害人過錯及第三人過錯3個抗辯理由其中之一的,責任人可以免除相應的民事法律責任。

(3)民事法律責任承擔方式。《民法典》第一百七十九條規定了10種承擔民事法律責任方式。《民法典》第一千二百三十二條規定被侵權人有權請求侵權人承擔相應的賠償性懲罰。對于破壞海洋生態系統及保護區行為造成的損害,承擔方式主要包括排除危害、賠償損失和恢復原狀。這些民事法律責任可以選擇一種單獨適用,也可以選擇幾種方式結合適用。首先,排除危害屬于預防性責任形式,其外在表現形式包括行為保全、禁令、停止侵害、排除妨礙等。持續發生造成海洋生態系統及保護區破壞的侵權行為時,有權要求責任人立即停止其侵權行為。權利人在行使其合法權利時,由于破壞海洋生態系統及保護區等方面的活動受阻,有權要求相關人員排除危害,保障其合法權益的行使。其次,賠償損失是最廣泛的民事救濟方式,在海洋生態損害民事侵權中適用賠償損失作為法律責任承擔方式同樣十分普遍。責任人因違反《海洋環境保護法》,實施破壞海洋生態系統及保護區行為,在造成海洋生態系統及保護區損害的同時,對被害人的人身和財產造成損害的,應當給予受害人賠償。《民法典》第一千二百三十二條規定了懲罰性賠償責任,同時具備了補償受害人損失和懲罰侵權人的雙重功能。海洋環境侵權作為特殊的環境侵權類型應當承擔的責任方式也包括懲罰性賠償責任。賠償損失和費用主要包括:造成永久性生態環境功能損害的損失,修復期間喪失功能導致的損失,為防止損失的發生和增加而支出的合理費用等。最后,造成海洋生態系統及保護區破壞,責任人除了需要賠償損失,還需要承擔恢復原狀的民事法律責任,即通過修復被破壞的海洋生態環境進而實現恢復其原始生態功能的目的。《海洋環境保護法》第二十條規定,對已經被破壞的海洋生態以及具有重大經濟和社會價值的海洋生態,應當進行整治和恢復。由于海洋生態損害的特殊性,一個破壞行為往往會產生連帶的損害結果,且損害結果的發生通常具有滯后性,一旦產生損害結果,無法完全恢復到海洋生態的應有狀態。但僅僅讓責任人承擔賠償損失的法律責任,不利于保護海洋生態環境。因此,民事法律責任中要求責任人承擔恢復原則的責任,并不要求其完全恢復,盡量恢復到應有狀態即可。《民法典》第一千二百三十四條規定,責任人負有承擔修復的義務,在合理的期限內,如果不能及時進行修復,則應由責任人負擔委托他人進行修復的費用。

3.2.2 行政法律責任

(1)行政法律責任構成要件。首先,行政法律責任的主體包括行政管理人員及其公務人員和行政管理相對人[10]。我國在《海洋環境保護法》第五條中規定多個政府部門按職權分別負責海洋環境保護工作。國務院環境保護行政主管部門統一監督管理全國環境保護工作,其余各部門根據《海洋環境保護法》及國務院的有關規定行使各自的職責。涉及海洋環境保護方面工作的相關部門都有可能作為追究行政法律責任的主體。任何自然人、法人及非法人組織違反行政法律規范,實施破壞海洋生態系統及保護區行為,都可能成為行政管理中的行政相對人。其次,承擔行政法律責任要求責任人主觀存在過錯,也就是具有故意或過失。要求行政主體認識并承擔自己的義務和職責,能全面認知其行為是違法行為。不考慮行政主體主觀上是否明知其行為會導致破壞海洋生態系統及保護區的損害結果發生,希望或放任危害后果的產生。也不考慮行政主體主觀上應當預見或者已經預見其損害行為會造成的危害后果,由于疏忽大意或過于自信而導致危害后果發生。即主觀要件是故意還是過失在所不問,只要求行政主體在主觀方面有過錯。最后,責任人實施了破壞海洋生態系統及保護區的行為。同時要求其破壞行為與危害結果之間存在因果關系。

(2)行政法律責任特點。首先,多元化的主體是行政法律責任的特別之處。國務院環境保護行政主管部門、國家海事行政主管部門、國家漁業行政主管部門、軍隊環境保護部門及沿海縣級以上地方人民政府都可以作為行政主體[11]。涉及部門十分廣泛且在職權上存在橫向交叉,因此一個破壞海洋生態的違法行為可能同時涉及多個有權處罰的主體。其次,行政法律責任容錯率高,行政處罰具有高效性。相較于具有慎重性的刑罰來說,行政處罰的容錯率更高、問責效率更高。行政法律責任主要追究責任人違反行政管理秩序、程度輕微尚不構成犯罪的違法行為。處罰力度相對較小,一旦產生錯誤,對當事人的利益傷害較輕,容錯率相對較高。行政處罰同時具備高效性。高效的行政處罰有助于給公正的實現提供幫助。行政處罰在兼顧對行政相對人權益的保護和對社會秩序的維護的同時,保證效率,實現公正的價值。

(3)行政法律責任承擔方式。承擔行政法律責任的方式具體被歸納為兩類:懲罰責任人和補救行為對象。懲罰責任人的主要方式有警告、責令改正或關閉、暫扣或吊銷許可證、罰款、沒收違法所得或非法財物、行政拘留。其中,警告是通過警示并告知責任人其行為的違法性,預防違法行為再次發生。責令改正或關閉、暫扣或吊銷許可證,是通過臨時限制責任人財務收益的方式,使其停止并保證不再實施違法行為[12]。罰款、沒收違法所得或非法財物是直接針對責任人的財產性處罰。行政拘留是通過限制責任人的人身自由,達到懲罰責任人的目的,但行政拘留不能超過15天。補救行為對象以消除危害、恢復原狀、賠償損失等作為主要方式。

3.2.3 刑事法律責任

(1)刑事法律責任構成要件。首先,責任主體具有完全刑事責任能力是承擔刑事法律責任的構成要件之一。自然人、法人、非法人組織均可以作為刑事法律責任的主體。單位作為破壞海洋生態系統及環境保護區的犯罪主體時,除了可以追究單位的刑事法律責任,還可以追究其主管人員及直接負責人的刑事法律責任。其次,刑事法律責任的構成要件之一是犯罪主體主觀上有故意或過失,否則無法成立犯罪。責任人在主觀上不存在故意或過失,即主觀上沒有過錯,但對海洋生態系統及保護區造成破壞的,應承擔相應的民事法律責任。再次,破壞海洋生態系統及保護區的行為,所侵害的犯罪客體包括海洋生態環境和人身及財產安全兩種權益。基于海洋生態環境的特殊性,其犯罪客體包含兩部分內容。當違法行為危害海洋生態系統及保護區,危害海洋環境時,其犯罪行為危害的是海洋環境權益;當違法行為侵害人類的生命及財產安全時,其犯罪行為侵害的則是人身及財產安全;當犯罪行為同時侵害兩種權益時,犯罪客體則同時包含兩部分內容[13]。最后,破壞海洋生態犯罪的客觀要件,是指違反國家關于海洋環境保護法律、法規的相關法律規定,對海洋環境或人類生命財產安全造成嚴重威脅或者實際損害后果的行為。造成海洋生態系統及保護區破壞的行為主要包括非法捕撈、非法采礦、破壞性采礦等。

(2)刑事法律責任特點。刑事法律責任適用條件嚴格。刑事責任是最嚴重的法律責任,具有強大的威懾力和國家強制力。《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)中涉及破壞海洋生態系統及保護區罪名以非法捕撈水產品、破壞性采礦、非法采礦、危害珍貴、瀕危野生動物等為主。根據刑法謙抑性的特點,刑事責任的適用范圍和限度條件規范嚴格。與民事、行政法律責任相比較,刑事法律責任具有更低的容錯率,這是由刑罰的嚴厲性所導致的。《海洋環境保護法》中涉及海洋生態損害內容的刑事法律責任沒有明確的罪名和罪狀,需要援引我國《刑法》中的相關條款,進行定罪量刑。《海洋環境保護法》第八十九條規定,追究刑事法律責任,要求責任人實施污染海洋環境、破壞海洋生態的行為達到一定嚴重后果,其程度能夠構成犯罪的。《刑法》中同樣多以“造成重大污染”“造成嚴重后果”“情節嚴重”等條件作為刑事處罰標準。

(3)刑事法律責任承擔方式。基于恢復海洋生態環境的目的,刑事法律責任的承擔方式以財產刑為主,自由刑為輔。其中,自然人以自由刑為主,包括管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑等刑事處罰方式。根據責任人造成海洋生態系統及保護區破壞損害的嚴重程度,同時考量其他犯罪情節,包括責任人的主觀惡意程度、財產損失程度等。法人及非法人組織以財產刑為主,包括罰金、沒收財產等刑罰。

4 解決海洋生態系統及保護區法律責任存在問題的對策及建議

4.1 提高罰款限額

為懲罰責任人,更好地恢復和保護海洋生態系統及保護區,有必要提高罰款限額。罰款金額是根據責任人的行為情節確定的,與責任人的行為具有必然的聯系。破壞海洋生態系統及保護區行為的產生,究其根本是責任人對利益的追逐。責任人通過進行違法活動獲取收益,當可以預見的可得收益大于實施違法行為的風險時,責任人鋌而走險實施破壞行為的可能性就會大大增加,不利于預防破壞行為的產生[14]。建議將造成海洋生態系統及保護區破壞的罰款額度設置為1萬元以上30萬元以下為宜。提高罰款限額,進而增加實施違法行為的風險,有效預防和阻卻潛在的違法行為。根據責任人實施的危害行為,使得罰款金額與其相應,提高實施違法行為的所需成本,加大法律責任處罰力度,從而有效實現懲罰責任人,并對其違法行為進行防范的目的。

4.2 細化賠償額度標準、縮小距差

為使自由裁量權能夠兼顧彌補無法預設所有可能性的法律局限性和防止權利濫用兩項功能,將賠償額度細化,減小罰款金額的跨度,對賠償額度部分的自由裁量權進行進一步的規范。細致劃分自由裁量權的標準,縮小裁量權彈性,減少執法不規范、執法不公正、濫用職權等問題的發生。通過立法機關出臺相應的實施條例,制定賠償額度的實施細則。為細致劃分自由裁量幅度和范圍,廣西壯族自治區農業農村廳于2020年發布兩部地方性規范文件,即《廣西壯族自治區農業行政處罰自由裁量權適用規定》和《廣西壯族自治區農業行政處罰自由裁量權細化標準》。其中,規范行使自由裁量權的幅度,明晰了自由裁量權的原則,要求其遵循公平、公正、公開原則、處罰與教育相結合原則、綜合裁量原則以及不得超出法定的自由裁量限度和范圍等。還需要建立普適的距差設定標準,如社會良性發展和環境變遷與違法利益的匹配程度;違法情節的多寡;違法者對罰款承受能力的參差;危害后果的不確定程度;地域之間存在的差異大小等[15]。準確對違法行為定性劃分,針對不同的標準分別設定罰款額度,縮小距差,從而細化罰款金額跨度。將自由裁量權約束在合理合法的框架內行使,并不是完全剝奪行使自由裁量的權力,而是為了更好地適用法律法規,保護海洋生態環境,制裁和預防違法行為。

4.3 刑事法律責任增設危險犯

增設危險犯作為刑事法律責任構成要件之一,積極發揮刑事責任的預防功能,降低我國海洋環境保護方面對于民事、行政法律責任的依賴[16]。我國刑法立法思想表現為當公民財產、人身等受到嚴重侵害時,才適用刑法[17]。海洋生態環境一旦受到損害,其損失難以簡單用金錢的價值衡量。局部海洋生態損害,可能直接或間接造成整個海洋環境受到影響,進而造成人類利益損害。不管是海洋生態系統受到損害,還是海洋水產資源及海洋保護區多樣性的減少和喪失,其代價都是無法用金錢彌補的。目前,通過刑事法律責任規制破壞海洋生態環境犯罪時,更強調對結果的懲罰,其核心功能為制裁犯罪。基于海洋生態環境的特殊性,應當將刑事法律責任傳統的制裁功能轉化為預防功能。以預防造成海洋生態破壞損害結果的產生為目的,才能有效打擊海洋環境犯罪行為,減少破壞海洋生態行為的產生。增設危險犯,在損害結果產生前進行干預,才能充分發揮刑事法律責任的預防功能。通過增設危險犯,還可以有效避免對于《刑法》中規定的“重大損失”和“嚴重后果”等標準界定模糊、主觀性強、不具有現實操作性,導致刑事責任難以認定問題的發生。

5 結語

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設,堅持生態優先、綠色發展。其中,海洋生態文明建設在我國生態文明建設發展中具有舉足輕重的作用,海洋環境治理的法治化進程也呈現出加快的趨勢。海洋生態環境保護問題一直受到國際社會的高度關注。我國作為海洋大國,加強海洋生態環境方面的保護是加速海洋強國建設的必然選擇。怎樣實現海洋環境的合理開發、積極保護是我們目前需要思考的重要課題。《海洋環境保護法》是一部以保護海洋環境、海洋生態及海洋資源為重點的基本法和專門法,對于建設海洋強國具有重要意義。