關(guān)于完善基層事業(yè)單位內(nèi)部控制管理制度的策略探討

黃淼

摘 要：基于進一步增快的全球化進程，加之經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，基層事業(yè)單位在實際管理運行過程中，面對更為復(fù)雜的內(nèi)部和外部環(huán)境。基層事業(yè)單位應(yīng)重視內(nèi)部控制，做好管理制度建設(shè)，從而避免單位內(nèi)部出現(xiàn)不合理、不規(guī)范的行為。針對基層事業(yè)單位而言，擁有完善的內(nèi)控管理制度屬于落實內(nèi)部控制的關(guān)鍵基礎(chǔ)所在，現(xiàn)階段，一些事業(yè)單位未能對內(nèi)部控制工作形成正確認知，無論在制度建設(shè)還是執(zhí)行上均存在很多問題。對此，本文將結(jié)合基層事業(yè)單位的實際需求、內(nèi)控管理制度現(xiàn)狀，簡要分析完善內(nèi)控管理制度的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：基層事業(yè)單位；內(nèi)控管理；完善制度；策略分析

科學(xué)建立并完善內(nèi)控管理制度，應(yīng)為基層事業(yè)單位高效、有序、規(guī)范行使權(quán)力的主要手段，更是實現(xiàn)政府目標的保障基礎(chǔ)。建立機構(gòu)內(nèi)部控制制度，可以從根本上阻斷基層事業(yè)單位工作人員經(jīng)濟犯罪的途徑，在基層事業(yè)單位內(nèi)部形成反腐倡廉的風(fēng)氣，促使事業(yè)單位的業(yè)務(wù)開展高度匹配市場經(jīng)濟的變化。建立和健全基層事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，既有利于改善單位財務(wù)信息質(zhì)量，促進單位財務(wù)管理更加規(guī)范、科學(xué)，又能進一步降低機構(gòu)的運營風(fēng)險，可顯著提高事業(yè)單位的工作水平和工作效率。通過內(nèi)控管理制度的完善，一方面幫助事業(yè)單位更好地管理經(jīng)濟活動以及其他活動，另一方面強化業(yè)務(wù)管理功能，確保其內(nèi)部權(quán)利合理運行，限制權(quán)利的應(yīng)用范圍，以此提高基層事業(yè)單位的公共服務(wù)以及內(nèi)控管理水平。

一、完善基層事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的價值

黨的十八大明確指出：要深化行政體質(zhì)改革，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。習(xí)近平總書記強調(diào)：要加強對權(quán)利運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)利關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制和不易腐的保障機制。因此，內(nèi)部控制既是行政事業(yè)單位的一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排，是行政事業(yè)單位治理的基石。

完善基層事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，進一步規(guī)范內(nèi)部預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制、合同控制等各類經(jīng)濟活動相關(guān)業(yè)務(wù)流程，分解和落實責(zé)任，管理風(fēng)險，合理保證財務(wù)報告真實性，確保基層事業(yè)單位安全高效運行具有較強的現(xiàn)實意義。其價值主要體現(xiàn)如下：

（一）有利于管理水平提高

事業(yè)單位在社會發(fā)展過程中獲得更大的發(fā)展空間，所以有必要增強內(nèi)部服務(wù)職責(zé)的多樣性，合理擴大單位人員、業(yè)務(wù)和資產(chǎn)等要素規(guī)模。基于管理視角分析，基層事業(yè)單位應(yīng)重視內(nèi)部管理，并順應(yīng)時代發(fā)展要求將內(nèi)控管理工作進一步完善。內(nèi)控管理制度的完善，具體執(zhí)行時精準找出存在的問題并加以解決，在實現(xiàn)資源科學(xué)配置的同時提高資源應(yīng)用率，在順利推進事業(yè)單位各項事業(yè)的同時，有利于事業(yè)單位管理能力與工作效率的提升。

（二）有利于國有資產(chǎn)的保障

受限于體制等其他原因影響，基層事業(yè)單位管理仍需加大內(nèi)部控制力度。例如，個別事業(yè)單位因為不當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)管理或由于信息失真等，導(dǎo)致資產(chǎn)和賬目之間產(chǎn)生較大偏差，很容易滋生貪污腐敗而造成國家資產(chǎn)損失。由此可見，內(nèi)部控制管理制度的完善，并提高制度的合法性及有效性，做好職責(zé)分工和各項業(yè)務(wù)處理，將制度的監(jiān)督作用充分發(fā)揮，以剛性約束牽制單位各部門，進一步提高會計資料的可靠性和完整性，由此保障國有資產(chǎn)安全。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制管理制度存在的問題

（一）制度本身不完善

目前，基層事業(yè)單位普遍缺少專門的內(nèi)審部門，內(nèi)部審計工作基本上是由財務(wù)人員兼任，由于基層財務(wù)人員缺少內(nèi)部控制方面的專業(yè)技能與知識，導(dǎo)致在編制內(nèi)部控制制度時只是流于表面，編寫的制度只是為了應(yīng)付上級檢查，內(nèi)容及銜接并不完善。

（二）制度落實不徹底

基層事業(yè)單位實施內(nèi)控活動需要監(jiān)督管理提供有力支持，出于有效增強執(zhí)行內(nèi)控管理制度的效率，在建設(shè)管理制度中應(yīng)重視監(jiān)管制度的構(gòu)建。現(xiàn)階段，一些單位所建立的內(nèi)部監(jiān)管制度仍有一些問題有待解決，難以監(jiān)管內(nèi)部控制工作的實施，在一定程度上影響到事業(yè)單位提高內(nèi)控水平。首先，缺少健全的績效考核制度，很難考核工作人員與各個部門的工作情況，也會影響評估內(nèi)控管理的科學(xué)性，不利于完善和優(yōu)化內(nèi)控管理制度。其次，內(nèi)部審計缺乏權(quán)威性及獨立性、加之不完善的審計制度，難以及時找出存在的內(nèi)部控制問題，進而限制基層事業(yè)單位的內(nèi)控能力提高。總之，由于事業(yè)單位內(nèi)部控制概念表述的局限性，造成內(nèi)部控制難以引起領(lǐng)導(dǎo)的重視，由于基層單位人員較少，內(nèi)部控制制度容易降低工作效率，導(dǎo)致制度執(zhí)行不徹底。

（三）制度沒有統(tǒng)籌兼顧

內(nèi)部控制制度雖然涵蓋了單位整體層面的各個關(guān)鍵點，但是對于各項制度細則沒有明確的目標導(dǎo)向，對于基層事業(yè)單位來說，內(nèi)部控制制度對于風(fēng)險的認知較為狹隘，僅停留在單位的管理層面，對于實際工作中的風(fēng)險未能統(tǒng)籌兼顧。這一點對于基層事業(yè)單位內(nèi)部控制管理制度的制定以及完善存在較大隱患以及風(fēng)險，需要引起有關(guān)部門及其相關(guān)人員的高度注意。

（四）對內(nèi)控管理缺少正確認知

現(xiàn)階段，一些基層事業(yè)單位沒有全面深入分析經(jīng)濟社會的外部、內(nèi)部環(huán)境，未能做到社會發(fā)展和單位管理緊密相連，不僅基層事業(yè)單位沒有形成明確的發(fā)展戰(zhàn)略目標，難以對建設(shè)完善內(nèi)控管理制度發(fā)揮必要的指導(dǎo)作用。與此同時，管理人員沒有認識到在單位管理中內(nèi)部控制的重要性，導(dǎo)致制度建設(shè)缺少有力的環(huán)境支撐。除此之外，基層人員相較淡薄的內(nèi)控意識，未將自身工作和內(nèi)部控制相結(jié)合，在具體工作中難以貫徹落實內(nèi)控管理制度，其也是影響制度建設(shè)完善的一個主要方面。

（五）內(nèi)控意識淡薄、環(huán)境缺失

大家都知道，想法是行為的先導(dǎo)。基層事業(yè)單位沒有強大的內(nèi)控意識，再完善的內(nèi)部控制系統(tǒng)也會被忽略，只注重表象而忽略了實際的影響。目前，我國許多機關(guān)的行政人員大多把工作重點放在了企業(yè)的經(jīng)營活動上，對企業(yè)的內(nèi)部控制制度建設(shè)還存在著一些淺薄的認識，沒有把企業(yè)的內(nèi)部控制制度與企業(yè)的長期健康發(fā)展聯(lián)系起來，也給企業(yè)的內(nèi)部控制工作造成了一定的阻礙。另外，要想有效地實施內(nèi)部控制，就必須要有健全的內(nèi)部控制制度，然而，目前我國基層事業(yè)單位的內(nèi)控環(huán)境普遍存在缺陷，許多基層事業(yè)單位的工作人員都缺乏內(nèi)控意識，部分基層事業(yè)單位也沒有建立清晰的內(nèi)控組織結(jié)構(gòu)，缺乏良好環(huán)境的構(gòu)建，導(dǎo)致很多日常內(nèi)控工作無法高質(zhì)量開展，由此也在一定程度上為貪污腐敗行為的產(chǎn)生提供了便利條件。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制管理制度完善思路

（一）基于存在問題，完善內(nèi)控制度

建立良好的內(nèi)部控制建設(shè)環(huán)境，提升基層單位人員業(yè)務(wù)能力，明確內(nèi)控制度建設(shè)責(zé)任人，發(fā)揮財務(wù)人員的主觀能動性，必要時可以邀請第三方權(quán)威機構(gòu)為基層事業(yè)單位搭建內(nèi)部控制框架結(jié)構(gòu)，指導(dǎo)基層事業(yè)單位填充內(nèi)控制度細節(jié)，掌握風(fēng)險關(guān)鍵點。健全的內(nèi)部控制制度是有效、有序地進行內(nèi)部控制的先決條件，也就是要根據(jù)當(dāng)前的實際情況，不斷地完善和優(yōu)化內(nèi)部控制制度，使之更加成熟、合理。在加強內(nèi)部控制制度建設(shè)的同時，要充分考慮到機構(gòu)自身的實際情況，使其具有較強的可操作性以及合理性。同時，加強各部門間的聯(lián)系與合作，保證各部門之間的聯(lián)系與約束，并運用外在的監(jiān)管手段，提升公司內(nèi)部控制的執(zhí)行。另外，要建立健全問責(zé)機制，把責(zé)任細化到各部門、各崗位，運用強大的制約力量，保證內(nèi)部控制工作的順利進行。在明確了工作權(quán)限和責(zé)任的前提下，機關(guān)工作人員要對經(jīng)費的審核審批給予足夠的關(guān)注，以保證“三重一大”的落實，把關(guān)鍵的職能部門分開，形成一種互相制約、互相牽制的關(guān)系。基層事業(yè)單位應(yīng)通過建立健全的風(fēng)險評價體系，通過風(fēng)險評價，及時發(fā)現(xiàn)問題，并從源頭上加以解決，進而使基層事業(yè)單位的工作品質(zhì)與工作水準得以持續(xù)提升。

（二）強化執(zhí)行力度，體現(xiàn)制度價值

上級主管部門對于基層事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度執(zhí)行定期進行監(jiān)督和審查，定期組織人員對于內(nèi)控執(zhí)行進行專門審計，制定和完善內(nèi)部績效考核體系，根據(jù)考核結(jié)果制定獎懲體制，將考核結(jié)果同直接責(zé)任人的獎勵性績效工資掛鉤，提高人員積極性。首先，做好缺陷整改工作，針對在內(nèi)控評估中找到的執(zhí)行問題予以嚴格監(jiān)督。審計、風(fēng)險及內(nèi)控管理部門需要分別進行有關(guān)缺陷整改的審計、驗收測試，保障各類問題整改工作被落實。強化執(zhí)行內(nèi)控標準效果，調(diào)動全系統(tǒng)執(zhí)行內(nèi)部控制的自覺性。其次，開展深度的內(nèi)控評估，針對執(zhí)行內(nèi)部控制標準的效果科學(xué)評估，構(gòu)建完善包含風(fēng)險評估、控制環(huán)境、風(fēng)險評價、信息溝通等內(nèi)控管理制度，依據(jù)相關(guān)原則評估囊括財務(wù)報告的內(nèi)部控制，以內(nèi)控評估的開展檢查效果并剖析問題發(fā)生原因，一方面有利于內(nèi)控制度完善，另一方面提高執(zhí)行力。最后，構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)控考核體系，依托內(nèi)控評估、缺陷整改等方面的考核評價，用于檢驗內(nèi)控管理制度的執(zhí)行效果并落實執(zhí)行工作，以通報、警示及問責(zé)等手段敦促內(nèi)部改進。

（三）基于統(tǒng)籌兼顧，優(yōu)化管理理念

基層事業(yè)單位屬于服務(wù)機構(gòu)，出于助力經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)客觀全面地分析內(nèi)外部環(huán)境，掌握現(xiàn)階段社會發(fā)展情況，并結(jié)合當(dāng)?shù)匦枨笮纬汕袑嵖尚械陌l(fā)展目標，且依據(jù)該目標完善內(nèi)控管理制度。與此同時，作為單位領(lǐng)導(dǎo)及主要管理人員，需全面認識內(nèi)部控制，清楚其在事業(yè)單位發(fā)展過程中的重要性和必要性，由此為制度建設(shè)的完善予以支持。針對制度建設(shè)不到位，需要單位領(lǐng)導(dǎo)和主要管理人員提高對內(nèi)控工作的重視程度，通過相應(yīng)的宣傳手段強化全體內(nèi)控意識。另外，建設(shè)內(nèi)控管理制度需要單位結(jié)合自身特征，構(gòu)建滿足工作要求的體系流程與管理制度，建立科學(xué)完整的組織框架確定工作崗位職責(zé)，從而保證順利執(zhí)行各項內(nèi)控管理制度。建立和完善風(fēng)險評估體系，堅持從機制體制、制度流程、監(jiān)督管理等多方面狠抓基礎(chǔ)工作，強化財務(wù)管控，優(yōu)化控制環(huán)境，增強風(fēng)險防范能力，夯實內(nèi)部控制體系建設(shè)的基礎(chǔ)。形成“可查、可控、可追溯、可評估”的內(nèi)部控制機制，及時邀請外部專家進行培訓(xùn)和解讀，大力開展宣傳動員，營造了“人人學(xué)內(nèi)控，處處講內(nèi)控，個個受約束”的良好氛圍。重視良好單位文化氛圍的塑造。任何單位所開展的控制活動均應(yīng)處在良好的控制環(huán)境，而且控制環(huán)境會對內(nèi)部控制的執(zhí)行造成直接影響，且和能否實現(xiàn)整體戰(zhàn)略目標息息相關(guān)。有關(guān)控制環(huán)境，主要包含職工與長時間形成的規(guī)章制度、道德規(guī)范等生活、文化要素。能夠在國內(nèi)外成功企業(yè)中，看到管理層十分關(guān)注企業(yè)文化建設(shè)。同樣，基層事業(yè)單位也需重視文化氛圍的塑造，對此需做到如下幾點：一是應(yīng)在事業(yè)與思想上予以員工足夠的關(guān)心，例如政治思想有沒有進步，能力文化水平有沒有提高，并要在工作上予以必要支持等，旨在讓員工體會來自單位的尊重及重視，進而增進上下級的溝通。二是善于通過多樣化的文化活動，做好員工間、上下級間的感情交流。三是予以生活關(guān)心，重點解決員工存在困難提高其歸屬感。

（四）重視并落實資產(chǎn)管理工作

首先，在資金管理上，基層事業(yè)單位需結(jié)合發(fā)展戰(zhàn)略，形成科學(xué)的預(yù)算管理制度，保證預(yù)算管理順利進行。有關(guān)資金預(yù)算編制，事業(yè)單位出于防止因為不明確的資金支出方向帶來的管理風(fēng)險，通過深入分析歷史數(shù)據(jù)，并依據(jù)數(shù)據(jù)分析的最后結(jié)果和事業(yè)單位規(guī)劃的發(fā)展戰(zhàn)略，確保在項目管理、購置支出等提供強有力資金支持。其次，基層事業(yè)單位需依據(jù)管理需求，構(gòu)建審批內(nèi)部權(quán)限以及跟蹤管理體系制度，從而確定資產(chǎn)配置、處置等工作人員的職責(zé)和權(quán)利。且在權(quán)限內(nèi)，讓工作人員履行個人職責(zé)，防止資產(chǎn)管理行為不規(guī)范。與此同時，基層事業(yè)單位通過跟蹤監(jiān)督管理制度，有效跟蹤監(jiān)管資產(chǎn)配置、處置等，發(fā)現(xiàn)并處理資產(chǎn)管理中的不當(dāng)行為，防止進一步擴大管理風(fēng)險。最后，基層事業(yè)單位還應(yīng)科學(xué)制定會計核算制度，增強會計人員自身的責(zé)任意識，進而提高會計核算的規(guī)范性與準確性，并能為資產(chǎn)管理予以全面、準確的信息數(shù)據(jù)支持。

（五）科學(xué)搭建信息交流平臺

有效完善的信息交流平臺，屬于信息順利溝通的保障。依據(jù)事業(yè)單位存在的問題，搭建信息交流平臺。有關(guān)內(nèi)部溝通工作，采用良好的意見反饋與意見征求的內(nèi)部交流渠道，針對單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)了解員工的動態(tài)思想，方便對相關(guān)措施方案的及時調(diào)整；通過意見箱或者是座談會等，單位員工在找出問題后由此傳遞問題處理的相關(guān)建議。至于外部溝通，基層事業(yè)單位應(yīng)敢于將信息主動公開，并能接受來自外部的監(jiān)督，保證信息透明公開，落實同行交流與上傳下達順暢信息交流渠道，這樣能夠為領(lǐng)導(dǎo)決策予以參考依據(jù)。因此，在新的形勢下，如果要推動內(nèi)部控制工作的高質(zhì)量發(fā)展，就一定要加快信息化的建設(shè)速度，積極建設(shè)信息化平臺，為事業(yè)單位內(nèi)各個部門間的交流與聯(lián)系搭建橋梁與紐帶，進一步提升財務(wù)管理信息的共享效益。另外，各機關(guān)要建立健全的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，與稅務(wù)系統(tǒng)、財務(wù)系統(tǒng)保持緊密的聯(lián)系，為高效地開展內(nèi)部控制工作提供強大的保障。

（六）建立完善的監(jiān)督體系

要使內(nèi)部控制工作得到有效的執(zhí)行，僅靠員工的自覺意識是難以做到的，各部門與崗位的相互制約與約束也會因一些因素而失效，因此，基層事業(yè)單位必須要在內(nèi)部建立一套健全的內(nèi)部控制制度，對其進行有效的評價，及時發(fā)現(xiàn)問題，并采取相應(yīng)的措施，從而不斷地提升內(nèi)部控制的工作水平和質(zhì)量。加強內(nèi)部控制的監(jiān)督與約束，是加強內(nèi)控制度建設(shè)的有效途徑。具體而言，一是要建立完善的內(nèi)審體系，建立健全的內(nèi)審制度，配備專職的內(nèi)審員，使內(nèi)審員與財務(wù)部分開，確保各部門的獨立性；其次，機關(guān)要加強內(nèi)部控制體系的落實，全面掌握內(nèi)控工作的實施狀況，對新問題進行跟蹤和糾正，鞏固內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)；基層事業(yè)單位要加強外部監(jiān)督，把群眾監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督結(jié)合起來，從源頭上確保機關(guān)工作不被個人利益和單位利益侵擾，真正做到公平、公開與公正。

四、結(jié)束語

事業(yè)單位如果沒有做好內(nèi)部控制，會對保障國有資產(chǎn)安全帶來影響。建議事業(yè)單位借助COSO理論框架，并汲取先進的內(nèi)控管理經(jīng)驗，在明確單位屬性的基礎(chǔ)上做好內(nèi)部控制并提升管理水平，采取相應(yīng)的執(zhí)行保障舉措融入到本地的公共服務(wù)中，以此創(chuàng)造更理想的社會效益。基層事業(yè)單位實施內(nèi)部控制，需保證各個部門及全體工作人員參加，在業(yè)務(wù)開展及管理的全過程貫穿，而且控制不能只拘泥在控制內(nèi)部財務(wù)，還要綜合制度執(zhí)行、組織文化以及風(fēng)險管理等，實現(xiàn)針對財、人、物的動態(tài)化管控。又因為事業(yè)單位在不同時期面對的風(fēng)險不同，所以應(yīng)將內(nèi)控管理制度、風(fēng)險評價機制不斷完善，且遵循成本效益的基本原則給以重點關(guān)注。內(nèi)控管理制度在基層事業(yè)單位發(fā)揮的作用難以取替，因為內(nèi)部控制屬于單位發(fā)展的一個重要工作環(huán)節(jié)，所以在內(nèi)控管理制度的建設(shè)中，應(yīng)將本文所提及的方面落實，精準把握內(nèi)部控制重點關(guān)，做到全員和全程控制，由此將制度存在的空白點消除。當(dāng)前，基層事業(yè)單位中的內(nèi)控管理仍然存在一些問題，需進一步完善相關(guān)管理體系，助力內(nèi)控效率的提高，從而保證基層事業(yè)單位的持續(xù)發(fā)展。

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