多部門(mén)多層級(jí)協(xié)同 根治管線保護(hù)頑疾

◎ 北京市應(yīng)急管理事務(wù)中心 姜振晶 陳宇峰 蔣明雷

城市地下管線指敷設(shè)于城市地下的供水、排水、電力、電信、燃?xì)狻⒐帷⒐I(yè)及其他用途的管道或線纜和附屬設(shè)施，是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)動(dòng)脈，被形象地稱為“城市生命線”。地下管線一旦發(fā)生事故，不僅會(huì)給國(guó)家和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成損失，影響人們的正常工作和生活，同時(shí)也會(huì)給社會(huì)公共安全與穩(wěn)定帶來(lái)一定的負(fù)面影響。隨著社會(huì)的發(fā)展，城市地下管線事故在國(guó)內(nèi)外時(shí)有發(fā)生，這其中既有管線自身結(jié)構(gòu)性隱患引起，如管線老化、土壤腐蝕等；也有外力因素所導(dǎo)致，如地震、人為施工損壞等。從事先預(yù)防和可控的角度看，施工外力損壞管線是可以減少甚至避免發(fā)生的。南京“7·28”施工挖斷丙烯管道造成液態(tài)丙烯泄露，蒸發(fā)擴(kuò)散后遇明火而引發(fā)爆炸事件也時(shí)刻警醒著人們，施工損壞地下管線運(yùn)行這一典型的“灰犀牛”風(fēng)險(xiǎn)必須引起高度重視。

一、北京地下管線現(xiàn)狀

據(jù)2021 年底統(tǒng)計(jì)顯示，北京市地下管線總長(zhǎng)度為23.98 萬(wàn)公里、密度為14.61 公里/平方公里，井蓋類設(shè)施數(shù)量約359.90 萬(wàn)套、密度為 219.31 套/平方公里。近年來(lái)，北京高度重視地下管線管理和保護(hù)工作，2022 年印發(fā)了《北京市地下管線全面普查和隱患排查治理工作方案》，按照邊查邊改、邊查邊建工作原則，立足建立常態(tài)化管線更新改造和隱患治理機(jī)制，同步推進(jìn)新技術(shù)應(yīng)用，將普查排查成果資料納入信息化系統(tǒng)，信息化智能化建設(shè)取得明顯成效，大幅降低了地下管網(wǎng)事故率，首都城市韌性明顯增強(qiáng)。但隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，加之北京地下管線總量大、種類多、鋪設(shè)廣，施工破壞管線事件也時(shí)有發(fā)生，防范施工損壞已成為地下管線保護(hù)不容忽視的一個(gè)重要因素。

二、施工破壞管線事故的分布特點(diǎn)及原因

施工破壞管線主要是指施工過(guò)程中，由于挖掘管線信息不準(zhǔn)確或其他人為原因，如野蠻施工、不按規(guī)范施工等因素，所引發(fā)的管線不安全狀況。

以北京市2021 年共發(fā)生施工破壞地下管線事故43 起為例。從分布區(qū)域看，住宅小區(qū)內(nèi)28 起、公共區(qū)域15 起；從工程類型看，市政基礎(chǔ)設(shè)施工程16 起、房建工程7 起、電力工程6 起、園林綠化工程3 起、拆除工程3 起、水利工程2 起、公路工程1 起、勘探工程1 起、土地整理工程1 起、文物工程1 起、個(gè)人施工2 起；從系統(tǒng)登錄情況看，登錄“管線防護(hù)系統(tǒng)”的1 起、未登錄的42 起。從施工類型來(lái)看，以房建工程、道路工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程為主；從工程規(guī)模來(lái)看，限額以下占比為88%；從受影響管線類別來(lái)看，涉及民生保障的燃?xì)狻⒆詠?lái)水、熱力管線占絕大多數(shù)；從事發(fā)時(shí)間、區(qū)域、位置看，工人交接班時(shí)段發(fā)生概率大，全市各區(qū)廣泛分布，小區(qū)內(nèi)部占63%、道路等公共區(qū)域占37%。

三、施工破壞管線的主要原因

一是對(duì)破壞地下管線后果的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不清以至施工安全責(zé)任落實(shí)不到位。有些單位對(duì)首都城市特殊性認(rèn)識(shí)不夠，沒(méi)有把保護(hù)地下管線放在政治的高度、公共安全的高度、保障民生的高度去認(rèn)識(shí)看待和理解，對(duì)破壞地下管線可能引起的危害與后果嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不夠清醒，對(duì)防范施工破壞地下管線的主動(dòng)性不夠高、存在職責(zé)履行不實(shí)現(xiàn)象。如：建設(shè)單位未認(rèn)真落實(shí)保護(hù)地下管線的主要責(zé)任，對(duì)地下管線保護(hù)資金投入不足把相關(guān)責(zé)任推向施工單位，管理督促缺失；施工單位未能擔(dān)負(fù)起保護(hù)地下管線的直接責(zé)任，方案制定、措施落實(shí)不到位，存在現(xiàn)場(chǎng)管理松散、教育培訓(xùn)不足，安全、技術(shù)交底不實(shí)等現(xiàn)象。同時(shí)，管線單位主動(dòng)查找自身問(wèn)題、主動(dòng)防范也仍需靠前作為。

二是信息溝通共享不到位。北京城市管理部門(mén)搭建了“北京市挖掘工程地下管線信息溝通服務(wù)平臺(tái)”已于2011年上線運(yùn)行，該平臺(tái)可滿足管線權(quán)屬單位在線進(jìn)行注冊(cè)，施工單位可在線進(jìn)行地下管線查詢以保證工程項(xiàng)目順利進(jìn)行，施工外力破壞地下管線事故有效下降，受到了工程建設(shè)單位、地下管線單位等各方面的歡迎和好評(píng)。但由于該服務(wù)平臺(tái)只能在電腦端使用，還存在操作不夠便捷、不能實(shí)時(shí)互動(dòng)的問(wèn)題，建設(shè)單位、管線單位、管理部門(mén)等均存在不會(huì)用、不愿用等現(xiàn)象，作用發(fā)揮效果不能很好滿足當(dāng)前用戶和管理的實(shí)際需求。同時(shí)，建設(shè)、施工單位開(kāi)展保護(hù)地下管線相關(guān)工作，往往面臨不知道要找哪些管線單位、不知道如何找到這些管線單位，甚至找到了這些管線單位也很難順利對(duì)接等困境，這些都提高了建設(shè)、施工單位開(kāi)展保護(hù)地下管線工作的時(shí)間成本和制度成本，讓其知難而避、冒險(xiǎn)施工。

三是開(kāi)展主動(dòng)防護(hù)不到位。《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》規(guī)定建設(shè)單位在編制工程概算時(shí)應(yīng)當(dāng)確定建設(shè)工程安全作業(yè)環(huán)境及安全施工措施所需費(fèi)用，但實(shí)際情況是很少有建設(shè)單位將保護(hù)地下管線所需資金納入預(yù)算，往往都算在施工費(fèi)用中，讓施工單位承擔(dān)。施工單位制訂保護(hù)地下管線的措施需要較多時(shí)間、人力、物力和資金投入，加之缺乏有效監(jiān)管，對(duì)于做好保護(hù)地下管線工作容易在權(quán)衡利弊之下鋌而走險(xiǎn)，只管工期，不管管線安全。

四是執(zhí)法懲處震懾不到位。部分建設(shè)、施工單位存有僥幸心理，對(duì)于保護(hù)地下管線相關(guān)工作消極應(yīng)付，甚至明知故犯、野蠻施工。但監(jiān)管部門(mén)存在處罰手段單一、執(zhí)法落實(shí)不嚴(yán)、事故追償有限等情況。大多數(shù)施工破壞地下管線事故都達(dá)不到啟動(dòng)安全生產(chǎn)責(zé)任事故調(diào)查的程度，行業(yè)管線執(zhí)法部門(mén)處罰方式大多以罰款為主，且金額不高（燃?xì)夤芫€被挖壞通常情況下頂格處罰10 萬(wàn)元），施工破壞地下管線的違法成本太低。部分建設(shè)單位、施工單位存在往下級(jí)單位、分包公司、勞務(wù)公司轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象，真正應(yīng)該負(fù)責(zé)的單位繼續(xù)逍遙法外。目前，事故追償往往僅限于賠償管線搶險(xiǎn)搶修費(fèi)用，對(duì)造成的間接經(jīng)濟(jì)損失沒(méi)有追償標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)依據(jù)，變相降低了施工破壞地下管線的違法成本。

五是法規(guī)宣傳不到位。宣傳培訓(xùn)還需加強(qiáng)，相關(guān)單位和管理部門(mén)對(duì)于保護(hù)地下管線相關(guān)法規(guī)制度和知識(shí)技能掌握不夠。有的單位保護(hù)地下管線的意識(shí)比較淡薄，社會(huì)參與保護(hù)地下管線的濃厚氛圍未形成。城市管理部門(mén)及街鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員對(duì)于開(kāi)展施工作業(yè)保護(hù)地下管線工作，未充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，與相關(guān)部門(mén)協(xié)作配合、為建設(shè)施工單位及管線單位提供支持服務(wù)不夠。施工單位開(kāi)展相關(guān)培訓(xùn)難度較大，加之不夠重視，往往一帶而過(guò)，導(dǎo)致部分一線管理和作業(yè)人員無(wú)知無(wú)畏，缺乏保護(hù)地下管線的意識(shí)和技能。管線單位的部分管理、巡查人員對(duì)管線保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)掌握不深不透，遇到施工現(xiàn)場(chǎng)棘手難點(diǎn)問(wèn)題不善于處置，需加強(qiáng)知法、學(xué)法、用法能力。

四、防止施工破壞管線的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)管理，優(yōu)化服務(wù)

一是健全協(xié)調(diào)機(jī)制。建立市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制，分級(jí)分類對(duì)建設(shè)單位、管線單位等開(kāi)展施工作業(yè)保護(hù)地下管線相關(guān)工作提供支持、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)服務(wù)。

二是強(qiáng)化執(zhí)法聯(lián)動(dòng)。城市管理部門(mén)、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)等發(fā)現(xiàn)施工作業(yè)保護(hù)地下管線違法違規(guī)行為時(shí)，及時(shí)制止施工作業(yè)，并將情況第一時(shí)間報(bào)送相關(guān)執(zhí)法和主管部門(mén)。

三是優(yōu)化網(wǎng)格監(jiān)管。將施工作業(yè)保護(hù)地下管線納入網(wǎng)格管理范圍和考核事項(xiàng)，對(duì)各類施工作業(yè)尤其是居住區(qū)、街巷胡同內(nèi)的施工作業(yè)保護(hù)地下管線情況進(jìn)行監(jiān)管。

四是升級(jí)信息系統(tǒng)。市城市管理委升級(jí)優(yōu)化“管線防護(hù)系統(tǒng)”功能，上線移動(dòng)端，提高建設(shè)單位、管線單位發(fā)布與反饋信息的時(shí)效性，建立施工破壞地下管線事故信息庫(kù)，記錄相關(guān)單位履行保護(hù)地下管線責(zé)任情況，存在履責(zé)不力的，一年內(nèi)不得納入評(píng)優(yōu)評(píng)先、招投標(biāo)等入選范圍。

五是加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)。市、區(qū)城市管理部門(mén)加大宣傳培訓(xùn)工作力度，制作宣傳動(dòng)畫(huà)、開(kāi)展主題活動(dòng)等，加強(qiáng)施工作業(yè)保護(hù)地下管線的宣傳；規(guī)范施工作業(yè)保護(hù)地下管線協(xié)作配合流程，編制指導(dǎo)手冊(cè)，組織開(kāi)展相關(guān)培訓(xùn)。

（二）明確責(zé)任，信息共享

一是細(xì)化管理部門(mén)職責(zé)。細(xì)化明確城市管理部門(mén)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)、專業(yè)工程建設(shè)主管部門(mén)、地下管線行業(yè)管理部門(mén)及行政審批部門(mén)等相關(guān)管理部門(mén)的職責(zé)，構(gòu)建職責(zé)清晰、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的管理體系，形成政府監(jiān)管合力。

二是突出建設(shè)單位責(zé)任。將建設(shè)單位關(guān)于保護(hù)地下管線的責(zé)任明確為首要責(zé)任，對(duì)其在資金保障、管線資料搜集、監(jiān)督管理施工單位和監(jiān)理單位等方面應(yīng)落實(shí)的責(zé)任進(jìn)行細(xì)化明確。

三是明確管線單位責(zé)任。管線單位應(yīng)有針對(duì)性地加強(qiáng)巡查力量、加密巡查頻次，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為立即制止并向相關(guān)部門(mén)報(bào)告，并通過(guò)多種方式，支持配合建設(shè)、施工單位做好保護(hù)地下管線對(duì)接協(xié)作和旁站監(jiān)護(hù)等工作。

四是共享施工和管線信息。區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）建立轄區(qū)管線單位名錄，及時(shí)公開(kāi)所掌握的施工作業(yè)信息，便于各方有針對(duì)性地開(kāi)展工作；管線單位到區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）報(bào)到，在符合保密要求的前提下共享管線相關(guān)信息。

五是發(fā)揮物業(yè)管理單位作用。物業(yè)管理單位應(yīng)建立與相關(guān)管線單位的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，加強(qiáng)巡視，對(duì)管理區(qū)域內(nèi)施工作業(yè)保護(hù)地下管線情況進(jìn)行監(jiān)督并提供必要的支持。

（三）健全機(jī)制，加重處罰

一是開(kāi)展聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。對(duì)事故造成影響較大或違法違規(guī)性質(zhì)惡劣的，依托“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制，組織相關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)涉事單位和施工現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)合執(zhí)法檢查。

二是實(shí)施聯(lián)合懲戒。市、區(qū)城市管理部門(mén)定期曝光案件信息，通報(bào)給相關(guān)主管部門(mén)，推動(dòng)其采取停產(chǎn)停業(yè)整頓、撤銷行政許可、降低資質(zhì)等級(jí)、暫停或取消招投標(biāo)資格等措施實(shí)施聯(lián)合處罰，將處罰信息上傳公共信用信息平臺(tái)。

三是深化行刑銜接。行政執(zhí)法部門(mén)、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)等實(shí)施行政處罰后，將處罰信息上傳到北京市行政執(zhí)法信息服務(wù)平臺(tái)，以便檢察機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)刑事犯罪和公益訴訟案件線索。

四是倒查管理責(zé)任。對(duì)于發(fā)生施工作業(yè)保護(hù)地下管線違法違規(guī)行為或破壞地下管線事故的，市城市管理委等相關(guān)單位要會(huì)同相關(guān)主管機(jī)關(guān)倒查相關(guān)管理人員責(zé)任。

五是提高違法成本。事故涉及的居民安撫和應(yīng)急保障的費(fèi)用，由相關(guān)施工作業(yè)的建設(shè)單位承擔(dān)，提高破壞地下管線的經(jīng)濟(jì)成本。

六是開(kāi)展考核評(píng)價(jià)。市城市管理委牽頭建立防范施工破壞地下管線考核評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)相關(guān)市級(jí)部門(mén)、區(qū)人民政府（經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)）、相關(guān)管線單位等防范施工破壞地下管線工作進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。

（四）發(fā)動(dòng)群眾，務(wù)求長(zhǎng)效

一是暢通舉報(bào)渠道。鼓勵(lì)公眾發(fā)現(xiàn)施工作業(yè)保護(hù)地下管線相關(guān)違法違規(guī)線索或相關(guān)人員玩忽職守、濫用職權(quán)等行為的，向12345 熱線、相關(guān)部門(mén)或紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)。

二是實(shí)施舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)。管線單位建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)舉報(bào)施工破壞地下管線相關(guān)線索的市民給予重獎(jiǎng)，充分調(diào)動(dòng)廣大群眾參與保護(hù)地下管線的積極性。

三是明確市場(chǎng)導(dǎo)向。著眼施工作業(yè)保護(hù)地下管線專業(yè)性較強(qiáng)的實(shí)際特點(diǎn)，提出支持依托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展相關(guān)工作，為支出資金提供政策支持，以期形成專業(yè)化市場(chǎng)，依托市場(chǎng)的力量推動(dòng)施工作業(yè)保護(hù)地下管線持續(xù)深化發(fā)展。