建設工程綜合監督模式下的履職風險與工作標準化研究

歐陽新

當前，我國建設工程政府監督還沒有形成成熟的、能夠全面融合工程質量、安全及建筑市場監管職能的綜合監督管理模式，也尚無可借鑒的成熟經驗。國內部分城市的質量、安全監督機構已進行整合，但絕大部分監督機構內部質量、安全及建筑市場監督管理工作仍然各自獨立開展，還沒有實現機構整合后預期的監督效能提升。推行綜合監督管理關鍵在人，而目前具備高素質的綜合性監督管理人才還比較缺乏，人才隊伍建設任重道遠，為解決這一核心問題，需要進行多維度、多層次的系統研究。本文擬從分析履職風險的視角，探索綜合監督模式下的工作優化措施。

1 建設工程綜合監督模式下的履職風險

1.1 工作方法陳舊

1.1.1 工作人效不高

在綜合監督管理模式下，每項業務都有相應的法律法規和規范標準要求，而且涉及到的法律法規、規范標準數量龐雜，要同時勝任所有業務工作，必須要有綜合性的專業知識和豐富的實踐經驗。而實際開展工作過程中，因綜合監督人才緊缺，各業務部門對同類問題的處置口徑或處置方式方法不一致，對監管項目不同階段的工作側重點把握不一致，導致開展綜合監管工作效率不高，影響了綜合監督管理改革成效的發揮[1]。

1.1.2 工作痛點改進緩慢

在綜合監督管理模式下，存在著很多工作的痛點，這些痛點極大地阻礙了工作效率的提高。如綜合監督管理模式與上級條線管理要求的重復與沖突、監督用語標準不統一、業務工作程序不統一、政策文件的要求與落地操作的沖突、監理單位的不作為和亂作為、問題工作導向和目標工作導向混淆、部門管理職能交叉、社會監督缺乏有序引導。

1.2 疏于學習改進

1.2.1 學習時效性不足

建設工程領域相關的法律、法規、規范、標準、規范性文件等數量非常多，歸口管理部門也很多，且每年都有大批量的替換、更新、出新。這么多的新內容，如不及時進行宣貫、培訓和學習，一線工作人員很難準確把握最新的要求，對工作必然造成負面影響。

1.2.2 學習系統性不足

從單位層面來說，每年都有安排年度培訓計劃，培訓內容、培訓對象、責任部門、計劃時間等都有列舉。但從最近幾年的實踐來看，培訓的實際效果并不是很理想。原因有以下3 個方面：第1，培訓計劃時沒有考慮動態因素，內容不全面；第2，培訓計劃中負責具體培訓的責任部門，本身承擔著日常工作任務，對于培訓的內容的課件準備也多是基于本部門的工作經驗和工作方法，但并不一定是最科學、最通用的；第3，很多培訓內容并不能直接轉化為工作新技能，學習實效不高[2]。

1.3 缺乏實踐創新

1.3.1 工作總結提煉不夠

在綜合監督管理模式下，實行了工程質量、施工安全、建筑市場管理的職責一體化、報監一體化、監督告知一體化、日常監督抽查一體化、監管系統一體化，在這樣的模式下對工作人員的綜合素質要求提高到了前所未有的高度。在沒有成熟經驗可以借鑒的情況下，工作的階段性總結提煉、改進措施試水就顯得尤為重要。在實際工作中，一線工作人員、相關的部門負責人、甚至單位領導并沒有在這方面引起足夠的重視并采取具體措施。

1.3.2 實踐創新缺乏方法和引導

監管體系和監管能力現代化，不是隨便說說、隨便想想就能實現。在實踐中，大膽創新舉措很少，容錯機制缺失，同時對實踐創新缺少科學引導和激勵，未形成以問題為導向或以目標為導向，一步一個臺階式的“實踐?創新?再實踐”的良性發展循環。

1.4 行政倫理失范

1.4.1 缺乏責任心和擔當精神

在實際監管中選擇性檢查，特別是針對一些比較敏感的監管內容，即使發現問題也本著“多一事不如少一事”的原則視而不見。在實際檢查中放寬標準，針對一些法律法規有明確要求檢查內容，在實際檢查中降低標準。對新聞媒體曝光、人民來信來訪，不敏感、反應遲緩或拖延調查處理。

1.4.2 官本位和官僚主義作風

對綜合監督管理過程中遇到的問題，不深入建筑工地一線調查研究，無視實際情況，想當然、過于依賴個人經驗和主觀判斷。另外還有過分注重工作留痕，導致工作效率降低、工作效果也不佳[3]。

1.4.3 權力尋租

在綜合監督模式下，監管人員都被賦予了一定的檢查權力，那么就有存在著一定的權力尋租可能。在建設工程領域越來越內卷的環境下，有些工程建設參與方，也可能利用體制內人員的行政權力明示或暗示去影響市場競爭結果。

2 工作標準化研究

2.1 工作標準化對履職風險防范的相關意義

2.1.1 提升工作能效，促進人才梯度培養

在綜合監督模式下，對監管人員的綜合素質要求高，是當前工作中遇到的最大痛點。建設工程綜合監督過程中，會遇到各種新老問題，需要監管人員準確快速判定、果斷正確處理。但是在個人知識體系不完備、工作規范性不強、過多依靠經驗處置的情形下，工作實際能效不高。而工作標準化，通過對專業工作內容進行詳細的分類、固化程序、提煉要點、明晰處置方法，對監管人員的實際工作能效提升將有很大幫助，同時在工作標準化的帶動下，個人工作能力也將迅速提升。

2.1.2 規范工作尺度，限制自由裁量范圍

在綜合監督模式下，每一項監管內容，涉及的法律、法規、規范、標準的規定，都不可能面面俱到、言甚詳明。換句話說，在處理具體問題的過程中，監督人員是有一定的自有裁量權的。如果工作沒有標準化，那么個人的專業水平、個人的主管傾向、甚至外來影響，都可能使工作的尺度發生很大波動，影響工作實際質量。

2.1.3 便于工作評價，避免行政倫理失范

在綜合監督模式下，如果工作沒有標準化，那么即使相同的工作內容，在不同的監督人員及相同監督人員在不同時期，都可能發生工作尺度不同的情況。而更壞的結果是，即使上述情況發生了，只要沒有明顯違反法律、法規、規范、標準，對于工作的質量將很難評價。隨之，行政倫理失范就很可能會慢慢出現。通過工作標準化，能最大限度防止此類情形發生。

2.2 工作標準化的實踐探索

2.2.1 加強學習引導，提升綜合能力素質

有計劃的系統性學習。在綜合監督模式下，對在建項目進行監督檢查，本身也是碎片化學習的過程。在遇到的具體問題的處置過程，調用到相關的法律法規、規范標準、設計圖紙、工程資料，再采取適當的動作。這種碎片化的學習過程可以增加工作經驗，但不易形成可復制的思維邏輯。系統性學習的優勢是知識和技能要素集中呈現，容易形成較完整的個人知識體系，對學習者易形成可復制的思維邏輯。在綜合監督模式下，對監管人員的綜合素質要求極高，如果不能進行系統性學習，那么就容易出現知識面斷層，影響整體工作質量。

針對新要求及時學習。在建設工程領域，每年都有法律、法規、規范、標準的更新和更替，新技術、新工藝也不斷涌現。這就要求監管人員主動、及時進行知識更新，這是綜合監督模式下做好工作的前提和基礎。反之，知識就會老化、思想就會僵化、能力就會退化，就可能在工作中因循守舊、盲目行動，就會導致新的要求落實不力、執行尺度出現偏差、甚至引起不良社會反響。

2.2.2 綜合監督標準化體系建設

如圖1 所示，綜合監督標準化體系建設主要有以下5 個方面：

圖1 建筑工程綜合監管標準化體系建設構思（來源：作者自繪）

1）綜合監督用語標準化。在綜合監督管理模式下，每項業務都有相應的法律法規和規范標準要求，而且涉及到的法律法規、規范標準數量龐雜，要同時勝任所有業務工作，必須要有綜合性的專業知識和豐富的實踐經驗。制訂地方標準《建設工程綜合監督用語標準》，有利于解決建設工程一線監督人員力量不足、綜合監督管理專業知識不全面、監督尺度不統一、監督文書規范性不足等問題，將有助于加快把城鄉建設綜合行政執法體制改革試點由機構和人員簡單的“物理合并”向各項監管職能融合的“化學合并”推進[4]。

2）內部管理制度流程化。在數字化時代，流程管理比制度管理更重要，主要原因在于流程管理更容易被執行，更容易標準化、信息化、智能化，從而達到管理的精益化。流程化的主要步驟：第1，制度初篩。對內部管理制度進行梳理，初篩適合進行流程化的制度，通過進一步調研、訪談、實踐驗證流程化的可行性。第2，流程固化。從提高效率與管控風險兩方面進行研判，按照隱性流程顯性化、顯性流程固定化的原則，進行流程梳理、固化。 第3，流程優化。以業務開展邏輯順序為主線，對部門內部各主要業務流進行關聯；以部門職能為主線，使部門職能與關鍵流程有機結合。簡化流程中的冗余環節，實現流程優化的目標。

3）專業工作內容模塊化。以現行國家和地方有關法律、法規、規章和工程建設強制性標準為依據，建設工程綜合監督主要工作內容可以分為4 個模塊，分別是建筑市場行為、工程質量、施工安全和施工揚塵防治。其中，建筑市場行為，依據建筑市場管理的系列文件，結合工作需要，共劃分3 個子模塊（工程承發包行為、人員到崗履職、農民工工資支付保障）。工程質量，依據《建筑工程施工質量驗收統一標準》，以建筑工程的分部工程劃分為基礎，結合工作需要，共劃分10 個子模塊（質量行為、地基與基礎工程、主體結構工程、建筑結構加固工程、建筑裝飾裝修工程、屋面工程、綠色建筑工程（建筑節能、建筑環境）、電氣工程、給排水及采暖工程、通風與空調工程）。施工安全，依據《建筑施工安全檢查標準》、《危險性較大的分部分項工程安全管理規定》等，結合工作需要，共劃分18 個子模塊（安全行為、危大工程管理、文明施工、扣件式鋼管腳手架、承插型盤扣式鋼管腳手、架附著式升降腳手架、高處作業吊籃、基坑工程、模板工程、高處作業操作平臺、施工用電、物料提升機、施工升降機、塔式起重機、起重吊裝、施工機具、施工現場消防管理）。施工揚塵防治，按照工地揚塵管控六個百分百要求，共劃分6 個子模塊（工地周邊圍擋、裸土及物料堆放覆蓋、濕法作業、路面硬化保潔、出入車輛清洗、渣土車輛密閉運輸）[5]。

4）專業工作內容標準化。在專業工程內容模塊化的基礎上，對各工作子模塊進行研究，對各子模塊中的每一項工作內容，按照行為、實物的順序，梳理出常用的、重要的條目。各條目按照序號、抽查對象、抽查內容、問題描述、違反條文、處置方式等進行設置。對于處置方式，在具體應用中，可結合有關法律法規的要求，采取相應處置措施。初次違規或違規行為輕微，且責任單位及時改正沒有造成危害后果的，可不予處罰。通過以上梳理，形成標準化的成套工作清單。

5）綜合監督業務平臺數字化。一方面，通過探索建立綜合監督數字化技術標準，進而建立綜合監督數字化業務系統，主動將監督模式改革創新與數字化改革深度融合，建設全面有效覆蓋建設工程監管全過程的數字監督工作機制。在數字化業務系統中，強化信息化手段運用，連通“信息孤島”，消除“數據壁壘”，構建大數據智慧監管預警模型，對所監督領域的工程質量、施工安全、建筑市場行為、工地揚塵管控、城市長效管理、工程質量創優、工程安全生產標準化等數據進行研究分析，依托平臺累積原始數據、跨部門數據、跨單位同行數據等多途徑來源，加強碰撞比對分析，精準發現監管薄弱環節和重點問題，以數字賦能實現智慧監督、高效監督。

另一方面，加強大數據監督發現預警問題的分析研判，建立“分類處置—反饋追溯—結果運用”閉環工作機制，發揮“上下部門”聯動協作作用，推動預警問題精準高效處置，嚴肅查處預警問題背后的質量、安全和市場行為問題。形成靠信息化監管的長效機制，持續推動數字化聚變效應轉化為綜合監督工作效能。

3 結語

基于履職風險的視角開展工作標準化研究和嘗試是積極推行建設工程綜合監督模式改革的重要一環。工作方法的其他創新也已被改革先行者提上議事日程，如推行住宅工程工地開放日、推廣使用水印相機、加強多部門工作聯動、協調社會力量、發揮黨建引領等等。在工作標準化方面，編制地方標準、進行相關課題研究、工作全域標準化等探索也正在持續。