地方政府債務(wù)研究

張 歡

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，吉林 長春 130117）

一、研究背景

2008 年，受美國經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，希臘開始陷入債務(wù)危機(jī)， 希臘2009 年的政府財(cái)政赤字和公共債務(wù)分別占GDP 的12.7%和113%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐盟3%和60%的上限。 到了2009 年12 月，全球三大評級公司就將希臘的主權(quán)評級下調(diào)， 歐元大幅下跌，進(jìn)而引發(fā)了歐洲有史以來最嚴(yán)峻的債務(wù)危機(jī)并快速波及全球。自此，債務(wù)風(fēng)險引發(fā)了全球的關(guān)注。為了更好地應(yīng)對歐洲的債務(wù)危機(jī)， 國家迅速做出反應(yīng)，相繼推出擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的十項(xiàng)措施并且不斷完善， 因?yàn)檫@十項(xiàng)措施預(yù)計(jì)投資四萬億元，又被稱為“四萬億計(jì)劃”。

根據(jù)發(fā)改委發(fā)布的4 萬億元資金來源情況可知， 在這4 萬億投資中， 中央負(fù)擔(dān)11800 億元，占30%；地方負(fù)擔(dān)28200 億元，占70%。同年，地方債發(fā)行重新開始啟動，主要由財(cái)政部代發(fā)代還，由2011年的四個試點(diǎn)增加到2013 年的6 個試點(diǎn)、2014 年的10 個試點(diǎn)，直到2015 年開啟了全面自主發(fā)債的時代。 截至2021 年末， 全國地方政府債務(wù)余額為30.47 萬億元， 其中全國地方政府債券余額為30.3萬億元、非政府債券形式存量政府債務(wù)為0.16 萬億元。 處理好政府債務(wù)問題是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷提升的體現(xiàn)。 如何更好地防范化解地方債務(wù)風(fēng)險不單單是一個簡單的經(jīng)濟(jì)問題，更關(guān)系經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）地方政府債務(wù)分類及形成

地方政府債券實(shí)行分類管理，其中一般債券納入公共預(yù)算管理；專項(xiàng)債券納入政府性基金預(yù)算管理。 部分學(xué)者以政府責(zé)任和義務(wù)為依據(jù)把地方政府債務(wù)分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)；還有一部分學(xué)者以債務(wù)產(chǎn)生條件的確定性將地方政府債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)①。 研究發(fā)現(xiàn)，隱性債務(wù)更容易引發(fā)“灰犀牛”效應(yīng)，給金融業(yè)帶來危機(jī)②。 關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因，大部分學(xué)者認(rèn)為是由于地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配引致的地方財(cái)政壓力而加大了地方融資需求③④。 林世權(quán)在對廣西的地方債務(wù)研究時指出，地方債務(wù)風(fēng)險增加的直接原因是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目，超出了政府財(cái)力的承受范圍，從而進(jìn)行大規(guī)模的政府舉債投資⑤。 由于這些項(xiàng)目成本高、周期長，對于一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的政府來說難以實(shí)現(xiàn)，所以通過舉債來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)建設(shè)是一個比較好的選擇。 潘理權(quán)等人認(rèn)為，上級政府對下級政府的預(yù)算軟約束也助長了地方債務(wù)風(fēng)險。 下級政府往往會認(rèn)為上級政府為本級政府的債務(wù)提供了某種非正式的擔(dān)保，這種“兜底”預(yù)期也會加劇地方債務(wù)風(fēng)險⑥。 趙亮亮等人認(rèn)為，債務(wù)風(fēng)險評價機(jī)制的欠缺是地方政府債務(wù)風(fēng)險形成的一個主要原因⑦。

（二）預(yù)算等機(jī)制導(dǎo)致地方政府債務(wù)

學(xué)者們普遍認(rèn)為地方政府債務(wù)產(chǎn)生的影響很多。Goodspeed 認(rèn)為，由于預(yù)算軟實(shí)力機(jī)制，地方政府總會忽視未來風(fēng)險而過度舉債⑧。 Thushyanthan Baskaran 從財(cái)政收入和支出兩個角度進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)財(cái)政支出分權(quán)能降低政府債務(wù)規(guī)模， 而收入分權(quán)與政府債務(wù)規(guī)模無顯著關(guān)系⑨。 周航等人認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)制度對地方政府有利有弊， 雖然在一定程度上加大了債務(wù)危機(jī)，但是也激發(fā)了地方市場活力，帶動了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展⑩。 張暉等人認(rèn)為，應(yīng)該辯證地看待財(cái)政分權(quán)制度，即使能帶來債務(wù)風(fēng)險，但是也可以通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)等政策行為有效抑制這種風(fēng)險?。

綜上可以看出，地方債產(chǎn)生的原因主要可以分為兩類，一方面是主動的原因，即地方官員對GDP績效的追求，迫使地方官員為了更好地發(fā)展經(jīng)濟(jì)而大量舉債。 另一方面是被動的原因，由預(yù)算等引起，導(dǎo)致地方財(cái)政赤字規(guī)模加大，進(jìn)而增加了地方債的規(guī)模。

三、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

地方政府債務(wù)資金顯然對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了促進(jìn)作用，但地方政府債務(wù)資金具有“前期投入大、回本周期長”的特點(diǎn)，所以地方政府債務(wù)累計(jì)的風(fēng)險不容小覷。 自2015 年以來， 開始實(shí)施新的 《預(yù)算法》， 同意由省級地方政府通過債券市場發(fā)行地方債，并且由地方自主承擔(dān)償還責(zé)任，這些地方政府債務(wù)分別用來置換和新增。 其中，新增的地方債分為一般債和專項(xiàng)債； 置換則是通過舉新債還舊債，以債務(wù)延期的方式緩解地方政府壓力。 目前，地方政府債務(wù)主要存在發(fā)行規(guī)模和償還壓力大的問題。

近幾年來，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模大幅增加。 如表1，專項(xiàng)債券發(fā)行占比總體呈現(xiàn)上升趨勢，截至2020 年地方專項(xiàng)債券余額的占比已經(jīng)高達(dá)64.25%。 而地方政府性基金預(yù)算收入作為專項(xiàng)債的主要償還方式，增速已經(jīng)慢慢落后于專項(xiàng)債發(fā)行的增長速度。

表1 2015—2021 年地方債券發(fā)行情況

在專項(xiàng)債發(fā)行初始階段，就與大量土地聯(lián)系在了一起，國有土地使用權(quán)出讓金成為償還專項(xiàng)債的主要資金來源?。 但是，隨著近幾年房地產(chǎn)政策的實(shí)施，樓市持續(xù)降溫，房價增速減緩，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積也在逐年減少。 依賴土地出讓的償債模式已經(jīng)追趕不上專項(xiàng)債的快速增加，所以這種償還方式已經(jīng)不再適用，不能有效約束和防范專項(xiàng)債風(fēng)險。 同時，對于一般債來說，近幾年新冠肺炎疫情的沖擊，經(jīng)濟(jì)下行壓力大，一些企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營低迷，稅收收入日益減少。 國家為了穩(wěn)定市場主體和就業(yè)形式， 針對中小企業(yè)出臺了一系列減稅降費(fèi)政策，這也大大降低了財(cái)政收入水平， 難以還本付息，只能通過舉新債來償還到期債務(wù)。 根據(jù)以往研究，可以通過計(jì)算債券發(fā)行匹配度來反映舉債風(fēng)險⑤，其中一般債券的發(fā)行匹配度（一般債券發(fā)行額/地方財(cái)政稅收收入）和專項(xiàng)債券發(fā)行匹配度（專項(xiàng)券發(fā)行額/國有土地使用權(quán)出讓金）如圖1 所示。整體來看，舉債規(guī)模偏大，2016 年的債券發(fā)行匹配度已經(jīng)超過50%。 自2016 年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》 以來，通過五條指導(dǎo)性原則提高了政府工作的積極性和工作效率，債務(wù)風(fēng)險程度有了明顯的下降。

圖1 2015—2020 一般債券和專項(xiàng)債券的發(fā)行匹配度

綜上可知， 地方政府債務(wù)規(guī)模正逐漸變大，還本付息壓力遞增。 而土地出讓金的收入波動較大，再加上疫情對中國經(jīng)濟(jì)的沖擊以及各種優(yōu)惠政策的實(shí)施，進(jìn)一步加強(qiáng)了地方政府對發(fā)行債券的依賴性，從而使得發(fā)生債務(wù)風(fēng)險的概率越來越大。

四、實(shí)證研究

財(cái)政分權(quán)是中央政府賦予地方政府在債務(wù)安排、 稅收管理和預(yù)算執(zhí)行等方面一定的自主權(quán)，從而使地方政府能夠自由選擇合適的政策來更好地參與社會管理。 因?yàn)榈胤秸恿私猱?dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，所以通過財(cái)政分權(quán)，地方政府可以利用地方信息優(yōu)勢為當(dāng)?shù)鼐用裉峁└行У墓伯a(chǎn)品和服務(wù)。 但在實(shí)際情況中，因各種原因?qū)е碌胤秸聶?quán)財(cái)權(quán)錯配，導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險。

（一）數(shù)據(jù)選取與變量相關(guān)性分析

本文主要從支出視角研究地方政府債務(wù)風(fēng)險。根據(jù)已有研究，用債務(wù)率（地方政府債務(wù)余額/地方政府綜合財(cái)力）來反映地方政府債務(wù)風(fēng)險； 用地方與中央財(cái)政支出之比（地方本級人均財(cái)政支出/中央本級人均財(cái)政支出）來反映財(cái)政分權(quán)程度， 以上兩個變量分別為被解釋變量和解釋變量。 由于中國的城市化水平（城鎮(zhèn)常住人口/總?cè)丝冢?人均GDP 增長率、人口密度（總?cè)丝?總面積）、稅收情況（稅收收入/實(shí)際GDP） 等都可能會對地方債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生影響， 所以引入這部分控制變量。在現(xiàn)實(shí)生活中，需要增加投資更多地醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等基礎(chǔ)設(shè)施。 為了更好地履行提供公共服務(wù)的職能， 地方政府就需要更多的資金投入， 過多的支出使得政府更加傾向于以舉債的方式來融資。 對于GDP的增長率來說，經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展會對地方的舉債行為產(chǎn)生影響。 一方面，如果一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，那么對于舉債融資的依賴性就會減少，從而減少借債。 另一方面，如果一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長較快，償債能力增強(qiáng)， 就能夠通過較低的成本獲取更多的融資，從而增加舉債，所以GDP 增長率對地方政府債務(wù)的影響可能是雙向的。 隨著一個地區(qū)人口密度的增加，根據(jù)供需原理，對基礎(chǔ)設(shè)施的需求就會增加，也會加重地方政府負(fù)擔(dān)，從而提高債務(wù)，但是，如果是由于高素質(zhì)或者接受過高等教育專家或人才而引起的人口密度增加，則會創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)利益。 邊際收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于邊際成本，則會降低地方政府的負(fù)擔(dān)，所以人口密度對地方政府債務(wù)的影響也是雙向的。 當(dāng)一個地區(qū)的稅收收入增加時，能在一定程度上緩解地方政府因債務(wù)所造成的壓力，從而減少通過舉債融資來增加收入（表2）。

表2 變量選取

用以上變量建立基本模型：

其中，C 是常數(shù)項(xiàng)，β1—β5 是待估參數(shù)，δ 為殘差項(xiàng)。 結(jié)果見表3。

表3 各變量之間的相關(guān)性系數(shù)

如表3 所示，財(cái)政分權(quán)程度、城市化水平和人口密度與地方政府的財(cái)政風(fēng)險具有正相關(guān)關(guān)系，其中財(cái)政分權(quán)程度相關(guān)性較城市化水平和人口密度都比較小。 隨著城市化水平和人口密度的增加，加大地方財(cái)政壓力的同時，地方政府會通過大幅舉債來更好地履行提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能。 反觀財(cái)政分權(quán)制度，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配能在一定程度上增加地方債務(wù)風(fēng)險，但相關(guān)性整體不大，所以可以通過制度完善等措施得到一定的改善。人均GDP 的增長率和稅收收入與地方政府的財(cái)政債務(wù)風(fēng)險存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。 這說明經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的增長會大大降低地方債務(wù)風(fēng)險。

（二）模型檢驗(yàn)與分析

為了保證回歸結(jié)果的準(zhǔn)確性，本文通過單位根檢驗(yàn)來提高時間序列的平穩(wěn)性。 在用軟件進(jìn)行操作時， 根據(jù)AIC 值、SC 值和HQC 值的最小準(zhǔn)則來選擇截距項(xiàng)，以P 值來判斷相關(guān)序列的穩(wěn)定性。 對原序列進(jìn)行檢驗(yàn)時， 發(fā)現(xiàn)各個序列在5%顯著性水平下都不平穩(wěn)，進(jìn)而通過一階差分進(jìn)一步檢驗(yàn)其平穩(wěn)性。 其結(jié)果如表4。

表4 一階差分單位跟檢驗(yàn)結(jié)果

從檢驗(yàn)結(jié)果來看，只有Deb、Sop 和Urb 在一階差分水平上平穩(wěn)， 故原模型只能留下這三個變量，需要將不平穩(wěn)變量剔除。 然后對剩余變量進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)， 文中采用E-G 兩步法對殘差序列進(jìn)行檢驗(yàn)。首先得到殘差序列e，在進(jìn)行單位根檢驗(yàn)時，得到伴隨概率為0.0005，故認(rèn)為被解釋變量和其他變量之間存在協(xié)整關(guān)系。 最終得到誤差修正模型如下：

從回歸結(jié)果可以看出，財(cái)政分權(quán)程度、城市化水平與財(cái)政債務(wù)率之間存在正相關(guān)關(guān)系。 其中與城市化水平相關(guān)關(guān)系比較顯著，即在其他變量不變的情況下， 城市化水平每提高1%， 財(cái)政債務(wù)率上漲1.51%。 這說明隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級和人口城市化水平的提高，人們對基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的需求提高，大大增加了地方政府的財(cái)政壓力。 而解釋變量的相關(guān)性不如城市化水平顯著，相關(guān)系數(shù)為0.0926。

五、相關(guān)政策建議

（一）推進(jìn)財(cái)政體制改革，擴(kuò)大地方財(cái)力

要繼續(xù)完善分稅制改革，建立健全稅收立法體系，適當(dāng)賦予地方一定的稅收立法權(quán)。 通過實(shí)行以共享稅為主的地方稅體系，有效地調(diào)動地方政府的工作積極性，提高征管效率和政府財(cái)力，進(jìn)而更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 要擴(kuò)大地方政府財(cái)權(quán)，提高地方財(cái)力，促進(jìn)地方政府財(cái)力和事權(quán)相匹配。 要繼續(xù)規(guī)范并完善轉(zhuǎn)移支付體系，增加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比，減少地方政府財(cái)政壓力。

（二）完善債務(wù)評估監(jiān)管系統(tǒng)，控制舉債規(guī)模

為了提高資金使用效率，上級政府應(yīng)建立專門的監(jiān)管機(jī)制對債務(wù)資金的使用及舉借情況實(shí)時監(jiān)督，同時也要加強(qiáng)審計(jì)工作。 及時對下級政府出現(xiàn)的過度舉債、管理混亂等問題進(jìn)行問責(zé)，實(shí)行責(zé)任到人的權(quán)責(zé)機(jī)制。 對各地方政府來說，舉債之前要做好預(yù)算評估， 根據(jù)項(xiàng)目開展的情況適度舉債，預(yù)防舉債規(guī)模盲目擴(kuò)大。 為防止發(fā)生政府債務(wù)違約行為，還可以采納銀行存款準(zhǔn)備金的模式，建立債務(wù)準(zhǔn)備金，提取額度應(yīng)與舉債規(guī)模成正比且不可隨意使用。 為了減輕地方政府債務(wù)風(fēng)險，還可以通過積極推行PPP 項(xiàng)目來完成融資，主要用于社會需求較大、后期收入來源穩(wěn)定的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施。 但是，在采用PPP 模式時，地方政府要盡可能地平衡好社會資本、政府與公眾之間的利益關(guān)系，還要即時采取預(yù)防措施，以免發(fā)生更大的地方債務(wù)風(fēng)險。