基于廣清產業高質量一體化發展需求的營商環境優化對策研究

趙玉明 譚目蘭 王發有

一、廣清產業高質量一體化

清遠市是廣東省陸地面積最大的地級市，土地總面積1.9萬平方千米，約占全省陸地總面積的10.6%，是廣州的2倍多，深圳的9倍多。2021年末，清遠全市常住人口398.28萬人，全省排名13位，實現地區生產總值2007.45億元，同比增長8.1%，排名全省第14位。

清遠南臨廣州，歷史上曾隸屬于廣州，并一直扮演著連接大灣區內陸腹地的重要通道角色。早在2012年，清遠與廣州簽署的協議首次提出了“廣清一體化”的概念；次年廣州就開始對口清遠進行協助與支持；此舉在2015年寫入廣東省政府報告，標志著“廣清一體化”被正式納入省級戰略；2016年，國務院批準了《廣州市城市總體規劃》，要求深入推進“廣清一體化”，將其提升到國家級戰略。2019年，中共中央和國務院共同印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，標志著大灣區建設開始全面加速。盡管清遠未被直接列入大灣區規劃，但通過積極參與“廣清一體化”進程，清遠也有機會與粵港澳大灣區融為一體。

廣清一體化是廣州與清遠兩市產業的融合、城市功能的互補、生態系統的一體化。廣清高質量一體化的核心是產業一體化，主要載體是共建產業園。廣清遠產業園2014年開建，五年時間就實現了工業總產值從零到80億[1]，2020年突破百億大關，2022年工業總產值達164億元，疫情之下依然能同比增長22%。[2]

2020年7月，廣州與清遠兩市政府聯合發布了《廣清一體化產業專項規劃》，其中提出了探索多種合作模式，包括“總裝+配套”“總部+基地”“研發+制造”等，明確了精細化工及新材料、汽車制造、電子信息等產業作為發展的重點領域。規劃強調依托兩市共建的產業園區，計劃培育并發展出100億、500億和1000億級別的產業集群，以形成梯次發展并具備區域影響力的產業生態。[3]

二、清遠營商環境分析

營商環境一般是指市場主體在準入、生產經營、退出等過程中涉及的政務環境、市場環境、法治環境、人文環境等外部因素和條件的總和。[4]營商環境與高質量發展密切相關，一個良好的營商環境，不僅可以吸引更多的企業入駐，促進經濟發展，還可以提高企業的競爭力和創新能力，推動區域產業協同和一體化發展，進而促進經濟的高質量發展。

2018年10月清遠市政府印發《清遠市優化營商環境綜合改革行動方案（試行）》，提出優化營商環境，推動政府服務轉型升級，支持企業創新發展等措施。2020年12月公布推動清遠高質量發展“十大行動方案”。2022年3月印發《清遠市2022年加快廣清營商環境一體化責任清單》，細化重點任務和責任單位，并將落實情況納入全市年度績效考核。

廣東省發展改革委發布的《2022年廣東省營商環境評價報告》，對21個地級以上市營商環境進行了全方位的評價，形成的評價結果分三檔。深圳、廣州位列第一檔，清遠進步明顯，與佛山、東莞、珠海等城市并列第二檔。[5]

清遠持續深化“放管服”改革，積極下放、委托一批市級行政許可事項，進一步壓減投資項目辦理時限，深化“證照分離”改革，完善事中事后監管。推動政務數據開放共享，基本實現群眾辦事高頻事項跨省、跨城、跨域辦理，實現政務事項“馬上辦、就近辦、網上辦、一次辦”。截至目前，清遠市本級應上網辦理政務事項99%實現網上辦理。企業開辦時間壓減至0.5個工作日。[6]《廣清一體化“十四五”發展規劃》要求加快推動廣州營商環境優化政策向清遠覆蓋，實現廣清兩市政務服務無差別有效銜接。

三、廣清經濟特別合作區營商環境現狀及存在的問題

（一）廣清經濟特別合作區營商環境概述

2019年4月，廣州和清遠兩市簽署了《深化廣清一體化高質量發展戰略合作框架協議》，以推動廣清經濟特別合作區的建設。該合作區包含了“三園一城”，即廣清（清城）、廣德（英德）、廣佛（佛岡）三個產業園和廣清空港現代物流產業新城（廣清空港新城），總規劃面積達112.5平方公里。這個區域是廣東省唯一被命名為經濟特別合作區的區域發展平臺。三個產業園由廣州開發區主導開發建設，而廣清空港新城則由廣州和清遠兩市政府共同主導規劃和建設。[7]

截至2022年底，三個產業園共引進了646個項目，包括6個世界500強項目、54家高新技術企業和11家上市企業。這些項目的計劃總投資接近2000億元。而在2022年，合作區實現了規上工業總產值194.6億元，同比增長超過25%。[8]

2022年5月，廣清地區正式實施了不動產交易、稅務、登記等“跨城辦”事項，使廣清的跨城通辦事項數量增至66項。同年，清遠市政府還在廣清產業園新增了71項商事登記政務服務事項，同時率先設立了廣東省內首個位于工業園區的不動產登記便民服務窗口。

在粵港澳大灣區營商環境創新實踐評選活動中，廣德產業園獲得2022年“年度經濟功能區優秀獎”，廣清產業園獲得2021、2023“年度最佳經濟功能區”獎，可見園區已成為省內最具優質營商環境和創新示范作用的經濟功能區之一。[9]2023年6月5日，中共廣清經濟特別合作區廣清產業園工作委員會、管理委員會正式揭牌，標志著園區管理機構開始實體運行。

（二）廣清經濟特別合作區營商環境存在的問題

1.廣州與清遠有利益沖突，合作區管理主體不夠明確，存在多頭管理

經濟發展是國家發展的根本，也是對各級政府績效考核的主要依據，因此地方政府不遺余力推動地經濟，互相爭奪各種經濟發展資源，以實現本地利益的最大化。2016年廣州GDP總量首次被深圳超越后與深圳的差距不斷擴大，2022年廣州更是被重慶超越。因此廣州經濟發展壓力很大，而廣州的土地開發強度遠低于深圳，郊區還有大片土地可以開發，產業轉移意愿不強。

廣清經濟特別合作區（三園一城）采取的是廣州負責開發建設招商，清遠負責社會事務工作的共建共享模式，經濟數據和開發收益由雙方按50∶50比例分享。[10]兩市共管、50∶50的分成比例讓雙方處于對等地位，看起來很公平，雙方都容易接受，但卻存在著天生的缺陷，即沒有支配方，沒有明確誰有最終決定權。雖然兩市做了分工，但有的事務可能既涉及開發建設，又涉及社會管理，有的事務既屬于開發建設也屬于社會管理。針對重大決策問題，雙方往往難以達成一致，導致責任推諉和糾紛，降低了合作區的管理效率，甚至可能影響正常運營。這種情況可能源于共建模式在權責劃分和協調議事方面存在模糊地帶，同時受制于天然的制度機制障礙。這可能導致雙方在管理上出現分歧，也可能由于不一致的利益訴求而產生問題。此外，合作區管委會的管理職能可能難以獨立自主操作，也會對決策和執行造成挑戰。

2.對合作區的放權還是不夠

清遠市政府各部門委托廣清、廣佛（佛岡）、廣德（英德）產業園實施的行政審批事項，分別為69項、45項、44項。[11]同為省級開發區，湖南省吉首市人民政府賦予了吉首經濟開發區160項市級審批服務權限[12]，山東省臨沂市人民政府直接賦予臨沂臨港經濟開發區行政許可、行政確認、行政檢查等7大類、285項行政權力事項[13]，數量都遠超廣清經濟特別合作區，可見清遠對合作區的授權還是不夠多，不夠徹底。

3.位置比較偏僻，產業配套條件有待改善

廣清產業園位于廣佛清三市交界處的石角鎮南部，高德地圖顯示，產業園距離廣州白云機場48公里，距離清遠港27公里，到廣州市政府約67公里，到清遠市政府約30公里。廣清產業園是在荒地和魚塘上打造出來的產業園，目前產業、交通、生活等配套還不完善。而廣德和廣佛園區位置和配套遠不如廣清產業園。

位于廣州海珠的中大紡織服裝產業圈，擁有3萬多家大大小小的制衣廠、作坊、店鋪，直接從業人員超過10萬人，年交易額超過2000億元，是全球規模最大的紡織面輔料專業市場商圈。受到地理空間、消防條件等限制，藏身在城中村的服裝廠多為家庭小作坊，“小、散、亂”，不成規模，發展前景有限。2019年初，廣州市政府開始研究引導中大布匹市場物流、倉儲、加工等產業逐步向清遠市相關園區疏解。2022年11月，廣州和清遠簽署了《產業梯度有序轉移合作框架協議書》，明確計劃將中大紡織服裝商圈的加工生產制造業逐步遷移至廣清產業園。目前，廣清產業園已與5000多家企業進行對接，其中已經達成意向入駐的企業有1496家，實際已經入駐的企業超過200家。[14]廣清產業園與中大布匹市場相距80公里，因此一旦供應鏈被打散，時間成本將大大增加，出貨效率也可能難以保證。許多企業擔心在清遠地區難以實現“上午采購、下午生產、隔天出貨”的現貨供應效率，所以仍持觀望態度。

四、廣清經濟特別合作區營商環境優化建議

（一）參考深汕特別合作區，成立廣州全面管理的廣清特別合作區

2008年，深圳市在汕尾設立了深圳（汕尾）產業轉移工業園。2011年，廣東省委和省政府批準在汕尾的四個鎮設立深汕特別合作區。深圳市主導合作區的經濟管理和建設，征地拆遷和社會事務則由汕尾市負責。然而，由于主導方不明確、投入不夠、分配機制等問題，合作區的成效并不明顯。2017年，合作區改名為“深圳市深汕特別合作區”，并由深圳市全面接管，成為深圳市的第11個行政區，GDP也被并入深圳，相當于深圳市的面積增加了23.44%。經過一年調整，2019年深汕特別合作區的GDP增長率達到了驚人的23.1%，是深圳市整體GDP增速（6.7%）的3.45倍[15]，而2018年這一數字僅為4%。截至2023年上半年，深汕特別合作區的GDP增長率更是高達32.3%。[16]

深圳全面主導建設和管理深汕特別合作區的“10+1”模式是一種成功的嘗試，取得了顯著的效果。廣清兩市也可以借鑒其經驗，將“廣清經濟特別合作區”升級為“廣州市廣清特別合作區”?？稍趫猿謴V清雙贏的基礎上，賦予廣州更大的權力和責任，合作區由廣州全面主導和管理，社會治理與廣州一致，逐步成為廣州市的“11+1”區，即廣州的11個區再加上廣清特別合作區。合作區的GDP和其他經濟數據可全部納入廣州。為實現這一目標，需要理順財稅管理體制，明確合作區享有相應的財稅收益權和支配使用權，建立合作區與廣州、清遠兩市以及相關縣（市、區）之間的利益分享機制。

（二）進一步簡政放權，強化合作區經濟社會管理權限

要簡政放權、激發活力，讓廣清特別合作區有充分的發展自主權。按照能放則放、應放盡放的原則，整合資源、優化布局的要求，對合作區的經濟管理、自然資源管理、社會事務管理和財稅管理體制等進一步簡政放權。加大對合作區體制、財稅、土地、人才、政策等要素的保障支持力度，給予合作區更大自主性和靈活性。

（三）大力完善合作區產業、交通、生活等配套

合作區各園區不屬于珠三角和大灣區范圍，在清遠也屬于比較偏僻的區域，距離市中心15-30公里不等，這會給招商引資、人才引進等帶來較大困難。各園區要明確主導產業，完善產業鏈建設；加強交通配套建設，園區到高速入口、市區、港口等道路要進行快速化、智能化改造；增加人才公寓、公租房、學校、醫院、商業區等設施建設，讓人們在園區即可安居樂業。

中大紡織服裝產業的改造轉移勢在必行，企業轉移目的地包括番禺、增城、東莞等地，廣清產業園要抓住機遇，加大力度，以優越的營商環境和可見的利益快速吸引紡織企業落戶，快速打造紡織產業集群，形成磁石效應。

參考文獻：

[1]何帆燕，蘇晨.清遠深入推進營商環境改革為企業保駕護航，每天10萬土方推動產業園建設[N].南方日報，2020-08-23.

[2]曹菁.廣清產業園“新春第一會”吹響奮進高質量發展“沖鋒號”，31家優秀企業獲表彰[N].廣州日報，2023-02-07.

[3]杭瑩.廣清一體化“十四五”發展規劃發布[N].羊城晚報，2022-10-25.

[4]沈榮華.優化營商環境的內涵、現狀與思考[J].行政管理改革，2020（12）.

[5]徐雯雯、方晴圖.廣東省2022年營商環境評價報告發布：廣州位列第一檔[N].廣州日報，2022-12-30.

[6]鄧文燕.推動廣州營商環境5.0加快向清遠覆蓋[N].南方日報，2023-01-06.

[7]魏金鋒，黃玉熹.廣清經濟特別合作區范圍首次披露，兩市將共同建設“三園一城”[N].南方日報，2019-04-30

[8]陳國飛.廣清經濟特別合作區“三園”實體運行[N].南方日報，2023-05-25.

[9]陳榮漢.廣清產業園再次榮獲“年度最佳經濟功能區”獎[N].清遠日報，2023-06-12 .

[10]陳榮漢.創造新時代“清遠經驗”廣清產業園：產業共建助力清遠“入珠融灣” [N].清遠日報，2019-04-29 .

[11]鄧文燕.清遠：企業開辦減至半天，更多業務廣清通辦.南方日報[N]，2023-01-06.

[12]陳生真.吉首160項審批服務權限正式賦權吉首經開區[N].團結報，2022-01-06 .

[13]臨沂市人民政府網站.臨沂市人民政府關于賦予臨沂臨港經濟開發區管委會部分行政權力事項的通知[EB/OL].http：//www.linyi.gov.cn/info/9126/315305.htm.2022-03-03 .

[14]黃曉韻，葉綺涵.廣州服裝紡織業從“寒冬”邁入“暖春”[N].南方日報，2022-12-16.

[15]譚目蘭.廣清特別合作區行政體制研究[J].商業經濟，2021（12）.

[16]深汕合作區發展改革和財政局.2023年1-6月深汕特別合作區主要經濟指標[EB/OL].http：//www.szss.gov.cn//sstbhzq/ssw/xxgk/tjxx/jjfzsj/content/post_10750312.html.2023 -07-31.

[基金項目：清遠市哲學社會科學2023年度規劃課題 “基于廣清產業高質量一體化發展需求的營商環境優化對策研究——以廣清特別經濟合作區為例”（ QYSK2023034）。]

責任編輯 朱守鋰