新時期事業單位預算編制管理的問題及對策

吳 程

一、前言

加強財政預算管理，對發揮事業單位職能，保證財政資金合理化使用有重要意義[1]。然而，我國事業單位預算編制管理在實踐應用中還存在諸多問題，單位必須直面這些問題，建立獨立預算管理部門或工作專班全面負責預算編制管理工作，調動部門或工作專班共同參與預算編制積極性，充分掌握財政資金收入和支出情況，提升單位整體預算編制管理水平，加快我國社會主義現代化建設步伐。

二、新時期事業單位預算編制管理的必要性

（一）完善內控機制必要途徑

內控機制建設與完善是事業單位管理改革必由之路。實施預算編制管理，基于此建立規范化的預算編制管理流程，管理者也可據此掌握單位資金收支情況、預算編制執行情況，了解實際情況與預算編制之間的差異。根據實際情況，分析調控預算執行，參照實際情況對預算編制執行內容進行動態化調整，使預算編制執行情況盡可能符合預算編制計劃，有效利用和分配財政資金，將各種資金風險扼殺在萌芽階段，提升單位內部控制管理水平。

（二）符合綜合管理水平提升要求

預算編制管理是事業單位財務管理工作核心，從事業單位財務管理現狀看，高效高質的預算編制管理可增加資金使用效率和使用信息透明度，對單位各項經營活動有一定引導和約束作用，及時提醒管理層調整和修改不合理部分，解決收支不平衡問題，不斷提升單位經營活動合法性和有效性。還可有效增加單位各項決策科學性和合理性，減少和遏制事業單位貪污腐敗、徇私舞弊等問題產生，提升財務管理水平，最大化實現事業單位服務社會公眾的價值，以滿足人們對美好幸福生活的追求[2]。

三、新時期事業單位預算編制管理的問題分析

（一）隊伍建設滯后及意識薄弱

現階段，仍有部分管理者對預算編制管理認識不到位，預算觀念陳舊，管理意識淡薄，認為預算編制管理屬于財務部分工作范疇，不積極協調統籌預算編制工作，令編制工作受到諸多方面限制，預算項目信息不全面，真實性、及時性和準確性難以保障。部分事業單位認為預算編制管理，單純圍繞資金使用情況進行預測分析，認識存在偏差，導致預算編制管理走過場形式嚴重，理財意識淡薄。預算編制管理意識淡薄導致隊伍建設滯后，部分事業單位缺乏專業預算編制人才，相關崗位通常由財務部門人員兼任，預算管理能力不足[3]；人才培養資金有限，限制了財務預算編制人才引進，現有人員工作積極性不足、責任心缺失，不利于預算編制管理在事業單位中的全面落實。

（二）預算編制管理水平偏低

預算編制管理水平的偏低是事業單位財稅體制改革限制因素之一。主要體現在以下幾點：一是預算編制時間較短。一般在每年7月份中下旬下達預算編制通知，要在短時間內完成預算編制，很多事業單位不重視事前調研，也沒有建立科學合理的預算編制管理制度及指標、權重部分預算編制方法不符合規范要求，具有較為明顯的基數增長法特征，再加上財務信息不準確，批復部門無法完全掌握申報部門真實需求，只能在前一年基礎上增加百分比，久而久之，就成為事業單位普遍使用的預算編制管理方法。二是預算編制管理權責不清晰。部分事業單位預算編制工作由財務部門負責，確定預算編制范圍、項目及金額等，與項目實際情況存在較大差異，在具體執行時，需要進行大規模的調整和糾錯，導致預算編制執行效果不佳。在預算編制管理過程中，還存在財務部門過度干預的情況，導致財務部門工作偏移，給自身增加大量事務性工作，導致財務部門原有職能錯位或缺位。三是預算編制管理與資產管理脫節。事業單位的資金存量、財政資產等情況會對預算編制成果及資金安排產生直接影響，部分事業單位資產管理存在較為突出的“就資產論資產”現象，存在“重資金，輕實物；重購置，輕管理；重增量，輕存量”等問題，導致預算編制管理約束和監督作用無法真正展現，難以真正發揮資產配置、控制和使用價值。

（三）執行和監控工作浮于表面

預算編制執行和監控工作浮于表面，根源在于缺乏具體完善的管理制度，規范化執行流程，導致相關工作人員在落實預算編制內容時，缺乏有效約束，導致預算編制與實際執行持續出現較大差異。首先，部分預算項目沒有應用項目庫管理，仍采用傳統項目預算申報、資金審核分配方式，科學性和規范性不足。其次，項目預算執行周期較長。各事業單位預算審批通過后，必須按照審批指示和預算計劃嚴格執行，但部分事業單位預算執行過程中，頻繁發生預算調整，欠缺規范性。預算編制調整屬于正常行為，但頻繁調整、隨意調整或者大篇幅調整，將引發嚴重問題。例如，專項項目預算執行不嚴，變化調整情況較多；預算編制與執行脫節，項目支出范圍管控不嚴，存在隨意調用公用經費支出預算款項，導致超標準支出、超范圍支出或者無預算支出等問題。最后，預算執行和決算分析報告應用效果不佳。在完成預算編制及執行后，事業單位需要對各指標完成情況，指標執行中存在的偏差及偏差產生原因、問題解決措施等進行綜合把控，將其納入財務預算分析報告中，為下一年度預算編制及執行提供有效參考。但是，部分管理層并沒有重視和利用該分析報告，導致預算執行和監控工作流于形式。

（四）管理體制缺失

預算編制管理體制缺失體現在以下兩方面：一方面，溝通協調機制不完善。財務部門與其他職能部門、業務部門缺乏有效溝通，因為部分事業單位未建立常態化信息溝通反饋機制，信息系統與管理系統信息共享、傳遞不暢通，導致信息孤島情況屢次發生，相關政策難以準確執行，整體管理效能不佳。另一方面，績效考評機制缺失。目前，很多事業單位預算編制管理績效考評機制還處于初步階段，預算項目及指標考核僅僅停留在表層，未設立健全預算考核獎懲機制，沒有具體落實到個人，起到約束和激勵作用。

四、新時期事業單位預算編制管理的對策

（一）全面強化管理意識并加強管理團隊建設

在事業單位管理體系中，預算編制管理屬于“一把手工程”，需要管理層的支持和重視，若管理層預算編制管理意識淡薄，相關工作將難以落實，取得顯著成效。一方面，事業單位要重視和支持預算編制管理工作，由領導牽頭，積極貫徹親自抓、親自問、親自管理念，各部門齊抓共管、資源共享、信息聯通、協調聯動，全體員工參與的預算編制管理氛圍，包括管理人員、財務人員、審計人員。事業單位干部職工均要重視自我學習與提升，從思想認知、專業學識及操作技能、業務素養等方面入手，切實提升個人綜合素質，還要加強對單位實際、項目運行及預算編制執行等了解程度，知曉工作任務或績效目標及下一年度工作重點。在業財融合背景下，創新預算編制管理方式，健全管理制度，實現預算編制管理科學化、規范化進展。另一方面，加強建設管理團隊。事業單位應適應內外部環境變化，強化財務管理人員職能，提高崗位薪酬水平和人才準入門檻，建立健全職位晉升機制和相關考核指標，確保相關人員在該機制激勵下，積極主動參與專業培訓，參加財務職稱系列考試和評審，提高個人預算編制管理業務水平。預算編制管理人員應樹立終身學習觀念，摒棄傳統固有思維，強化個人財務預算編制管理意識，認真學習新文件、制度和政策，掌握新政府會計準則，熟練使用各種科學管理方法，重塑預算編制管理機制，最大化發揮財務管理核心作用，為順利開展預算編制管理各項工作奠定基礎，為事業單位改革創新發展貢獻力量。

（二）基于全面預算管理提高預算編制管理水平

在全面預算管理背景下，事業單位應堅持預算編制管理基本原則，包括收入與支出平衡性原則，避免編寫超出預算的數額；全面細化原則，詳細分析預算項目，在政府收入支出改革與國庫集中支出實際需求下，全面提升預算編制水平；重點內容突出原則，確保預算編制重點內容突出，避免游離預算收入支出計劃的收入支出項目存在，確保編制科學、規范性。在此基礎上，首先，確保預算編制時間充足。做好預算編制前期準備工作，充分利用調查研究、項目論證等工作，全面考量事業單位各方事務、實際情況和需求、預測事業單位發展前景，確保預算編制目標的合理性和科學性。為確保相關工作順利開展，事業單位需要建立獨立預算編制管理組織機構或者工作小組，明確該機構具體崗位職責，建立標準化的預算編制、預算執行與監控、預算考核與評價等程序，有效控制事業單位經營風險。其次，減少財政部門代編預算的行為，避免財政部門過度干預預算編制、執行等環節，保障專人專崗，將專項資金預算、國有資本經營預算等工作交由相關部門和預算管理小組負責，充分發揮財務部門職能。最后，強化預算管理與資產管理間的融合程度。制定完善資產配置標準、支出定額標準，規范開展預算資產支出活動，在科學配置資產的同時，推進財政精細化管理，預算編制管理和預算管理相結合。

（三）有效落實執行和監控工作

事業單位預算編制管理效能充分發揮，需要先落實預算執行和監控工作。一方面，重視預算項目庫建設及管理，負責項目庫支出所有活動。事業單位應當督促部門加強項目前期調研工作，在堅持先項目后預算的基礎上，完善項目庫動態調整機制，定期清理調整績效目標不明確項目或者支付率較低項目，杜絕“錢等項目”情況發生，打破財政支出結構僵化情況。另一方面，加強預算編制管理，完善預算調整機制。在預算執行過程中，要堅持“先預算、后支出、無預算、不支出”的原則，嚴格按照預算編制和項目列支范圍進行支出，約束隨意調整問題，著力推進預算調整科學化、規范化、民主化、公開化，維護預算編制管理嚴肅性和權威性。事業單位可建立預算調整預警機制，以數據資源為基礎，以分級分類預警規則為核心，在預算管理系統中增設預警功能模塊，對預算執行過程進行實時動態監管，一旦監測發現預算執行出現觸發預警值，根據預警值要及時采取不同響應方式和應對措施，根據執行情況及時對接業務部門進行整改修訂。另外，事業單位要建立完善內外部結合監督機制。預算管理小組要加強與會計、審計、紀檢部門之間的合作，建立協同監督機制，對預算編制、執行、考核與評價等環節進行全過程、全方位監督，及時發現問題，進行糾偏整改，并且每月、每季度定期在內部公開，確保實現事業單位預算編制管理的全面落實。

（四）全方位優化管理體制

1.完善預算考核機制

事業單位管理人員應當以預算指標為指引，以按照預算執行各關鍵節點為參考，綜合比對預算執行和預算指標，尋找偏差產生原因，分析偏差產生原因，并由此評價各預算指標業績和工作質量。單位還要設置科學考核指標，采用平衡記分卡，多維度設置評價指標，如財務管理、工作效能、內部業務流程、服務對象滿意度等，保障考核工作的規范性和公平性，考核機構應納入年度綜合評價報告中，為預算編制管理優化提供支持。

2.完善績效管理機制

在堅持優化資源配置基礎上，建立全過程預算績效管理機制，確保“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”，提高對全面預算管理的重視性，這是促進事業單位提質增效的關鍵。事業單位可建立定期報告和通報制度，每月定期向管理層通報預算執行情況，績效評價要真實、客觀，全面反映績效目標執行情況，針對目標制定不合理、未完成情況，說明原因，提出改進措施。單位要建立預算績效管理信息化平臺，充分利用信息技術手段整合相關資源，包括財務信息、預算信息、績效評價信息、內部控制管理信息等，確保實現各部門、多用戶信息數據共享，消除信息孤島、信息不完整、不準確等情況。還能通過該系統為預算執行和績效目標實現提供數據信息，實現預算執行全過程、全方位預算控制和管理，發揮績效約束作用。另外，健全決算事后監督機制，各級政府、相關部門和學校遵循新預算法相關要求，全面推進各級單位經費執行情況統計公報、部門預決算公開等，接受社會監督，提升預算編制管理水平。

五、結語

綜上所述，預算編制管理是一項復雜性、綜合性管理活動，在我國社會進入高質量發展階段后，事業單位財政體系改革也步入新階段。為滿足事業單位現代化財政制度建設目標，事業單位必須加強預算編制管理，重視資產管理、資金管理、財務管理等控制，構建全周期閉環管理新形態。事業單位管理者要及時轉變思想，提高對預算編制管理的重視程度，明確事業單位體制改革和加強內控過程中，應用預算編制管理的必要性，針對實踐中存在的諸多問題，采取對應管理策略，切實提升單位預算編制管理效率和質量。