金華市文明城市創建背景下以基層黨建為引領的多元整合治理模式研究

文/浙江師范大學行知學院 羅公波 陳天章；浙江師范大學 楊夢捷 姚婷

文明城市建設集政治、經濟、文化、生態、社會治理等于一體，是一項系統性的復雜工程。劉奇葆認為“崇德向善”“文化厚重”“和諧宜居”是文明城市的應有之義。依據評比制度，文明城市每三年評比一次，并實施復審制度以鞏固創建成果。全國文明城市是國家給予一座城市的“最高的綜合性榮譽”[1]，因其創建難度大、含金量高，競爭尤為激烈。

一、金華市文明城市創建：挑戰與出路

創建全國文明城市是浙江省委、省政府重大發展戰略的關鍵環節，是爭創社會主義先行省的迫切要求，也是關涉新時代金華人民切身福祉的重大行動。金華市于2018 年2 月獲全國文明城市評選提名，吹響了文明城市創建的號角。根據新修訂的《全國文明城市（地級以上）測評體系（2018 年版）》標準[2]，金華市與文明城市間還有較大差距，存在一系列現實問題。

（一）思想認識問題。爭創全國文明城市這一“金字招牌”，無時無刻不在考驗著各級干部群眾的思想和行動。目前，干部群眾中存在著以下幾種錯誤認識：1.認為“文明城市創建是可有可無的虛話”，“創與不創對金華影響不大”的松垮懈怠認識；2.認為只要“突擊”創建，被動應付，把工作做在“評”時而不是平時的被動應付、突擊運動式的認識；3.認為創建文明城市“勞民傷財”，把外來人口“創”走了，把財政收入“創”少了，把日常生活“創”亂了的“創傷”式認識。在種種不合理甚至錯誤的思想認識下，少數職能部門缺乏主動工作、敢于擔當的意識，工作時推諉扯皮，缺乏協調配合；一部分市民對此不理解，且不愿配合。

（二）社區居民素質有待提高。創建文明城市是一項系統工程，文明城市創建的成效首先就體現在市容市貌和市民素質上。目前，社會主義核心價值觀理念入耳入腦卻不走心，部分市民還存在一些不良習氣，亂扔垃圾、隨地吐痰、隨意采花折枝等現象時有發生；亂涂亂畫、亂搭亂建、亂堆亂放等情況禁而不止；車輛亂停亂放、車窗拋物、不禮讓行人、闖紅燈等亂象比較突出；公共場所喧嘩吵鬧、秩序混亂、加塞插隊等不文明現象依然存在。

（三）社區環境問題突出。“臟亂差”問題仍是城鄉環境的痼疾頑癥，尤其是社區中的老舊小區、城中村、城鄉接合部、背街小巷等區域。老城區、商業街等地方的無證無照經營、超范圍經營等亂象普遍存在。道路交通路網建設進展緩慢，存在不少瓶頸路、斷頭路等。重點區域公益宣傳氛圍不濃厚，部分小區物防、人防、技防、消防、綠化等指標還遠未達標。以老舊小區為例，市區二環內現有村改社區94個，小區1140個，其中2008年以前建造的老舊小區就有785個，占比68.9%，老舊小區改造任務繁重。

金華市政府于2014 年啟動文明城市創建工作，2018年7 月，金華市委、市府兩辦聯合印發《金華市創建全國文明城市社區共建實施方案》具體落實文明城市創建工作，明確指出要“推動廣大黨員干部發揮帶頭示范作用，深入基層社區，把矛盾化解在基層、把問題解決在基層、把和諧構建在基層、把文明新風創樹在基層”。可見，文明城市創建關鍵在基層，成敗在基層。

二、基層社區治理：模式與選擇

文明城市創建的成敗取決于基層社區治理的好壞。所謂治理，很多學者認為治理是和統治相對的概念，認為治理是“超國家”的，需要多元主體的參與。社區治理需要整合各方主體，齊抓共管形成合力，最終落實在基層社區。社區治理大致有三種模式，即多中心治理模式、總體性治理模式和政黨整合治理模式。

多中心治理理論是新公共管理眾多理論中最具代表性的理論之一，主張多個地位平等、同時存在并運行的治理主體相互合作共同參與治理。于水認為多中心治理理論主張在公共管理中支持“權力分散、管轄交疊、存在政府之外的新中心的治理模式……這種治理體系充滿競爭、富有效率和活力”[3]。多中心治理模式“不僅意味著在一個平等社會里存在著多個層級的政府組織，它們之間是平等的伙伴關系，而且意味著在政治安排之外，各種公私事務的治理也遵循多中心的邏輯。”[4]這種權威性的去中心化實際上指的是“各行動主體之間是相互獨立的決策中心，共同服從于一般的規則體系。”[5]

總體性治理模式是與“政黨中心主義”相伴而生的治理模式，是新中國成立之初的歷史產物。新中國成立以后，中國共產黨參照蘇聯模式建立了以黨的領導為核心的政治、經濟體制。這種以黨的領導為主導的治理模式，被稱為“總體性治理”。這種模式優點非常明顯，可以自上而下快速、高效的整合治理資源，有效解決社會問題。但因其在資源整合方式上強調“支配式整合”[6]、總體性權威和單一性治理，“依托對資源的全能掌控，實現對社會的全面整合”[7]，而嚴重束縛了個體發展的自主性，在一定程度上遲滯了社會發展，加劇了現代化進程中的各種矛盾。改革開放以來，隨著市場經濟體制的引入，總體性治理模式也日益被解構、瓦解，在基層治理中產生了相對于黨來說的“具有相對自主性的多方主體”[8]。

政黨整合治理模式產生于“政黨中心主義”的現代化發展路徑以及市場經濟體制下黨對社會資源的有限支配。改革開放雖然解構了總體性治理模式，但卻承襲了“政黨中心主義”的治理路徑，從而延續了以中國共產黨的領導為核心的“一元領導權威”，這種黨的集中統一領導和市場經濟體制對社會資源的分散和有限支配，催生出了中國基層新的治理模式即“政黨整合治理”[9]。政黨主導、多元參與、協商整合三者一起構成了政黨整合治理模式的基本運作架構。

政黨整合治理模式有著多中心主義治理和總體性治理兩種模式不具備的優勢，去除了多中心治理模式的分散性權威，保留了總體性治理模式下的領導權威，形成了一種“一元領導多方”的領導體制，具有鮮明的時代性特征和本土化特色，克服了前兩種模式的局限性。

三、基層社區“創文”現實路徑：黨建引領與多元整合

黨建引領與多元整合是政黨整合治理模式的集中體現。在創建文明城市這一艱巨的任務中，基層黨組織是基層政權的領導力量，多元主體是關鍵角色和中堅力量。基層黨組織所在的社區承載著社區市民、各類組織等多元主體的存在，與這種情況相伴而生的必然是多元利益和訴求的交織，這也自然成了對基層治理主體核心領導權威和多元整合能力的嚴峻考驗。因此，基層黨組織應從黨建引領與多元整合兩個方面著手，打好“創文”攻堅戰。

（一）黨建引領強化權威主體是基層“創文”攻堅取勝的前提和保障。中國共產黨作為領導核心，也必然體現在基層組織中。基層黨組織作為基層社區的領導力量，對“創文”工作的預期目標、工作架構、整體布局、具體落實以及多方整合等方面進行的決策部署和工作安排，有其內在的必要性和合理性，是基層黨組織方向引領的重要體現之一。一方面，中國共產黨作為具有強烈的歷史自覺和責任擔當的政黨，從誕生之初就具有強烈的使命感，有著為人民謀幸福、為民族謀復興的價值追求，因此，基層黨組織在“創文”工作中的引領作用是黨作為政治領導力量，承擔領導責任的職責所在。另一方面，中國共產黨具有其先進性和純潔性[10]，這是黨的最本質屬性，唯其如此才能保證黨始終成為各項事業的領導核心，保證基層黨組織始終成為基層治理中的領導核心。

基層黨組織方向引領實現路徑應從宏觀和微觀兩個層面入手。宏觀層面表現為基層黨組織根據上級黨委的決策部署，以“創文”為導向，以社區實際為基點，有針對性地做出規劃、制定政策并進行部署，決策過程需要統領全局統籌安排，最終實現以基層黨組織為引領的具有權威性和整體性的治理格局。微觀層面表現為基層黨組織所在社區“創文”方面的具體工作，通過科學研判、民主決策、合理安排，形成具體的工作分工、工作任務和工作要求，最終實現權威性的宏觀治理格局具體化和可操作化。這實際上是依托基層黨組織的核心引領地位，對基層社區“創文”工作中涉及的多元主體及資源進行網格化統合，以達到既統一思想明確目標，又分解任務使工作具體可行的目的。

（二）多元整合打造“創文”主力是“創文”攻堅取勝的關鍵所在。基層黨組織多元整合主要是指基層黨組織依托社區組織架構，對所涉領域的各方主體及資源進行“化多為一、化差異為團結、化分散為聯結”[11]的耦合過程，“而且這一過程絕非自發，而是某些行動者努力建構的結果。”[12]因此，多元整合既是多元主體利益整合，求同存異的過程，更是基層黨組織積極謀劃，合力推進的結果。一方面，基層黨組織通過宏觀把握，統籌協調，有效破除條塊不通的官僚壁壘，打造具有社區特色、上下貫通、行動一致的具有較強“戰斗力”的一體化“創文”力量。另一方面，基層黨組織憑借影響力主動下沉，與各主體直接對接，大幅增加基層黨組織和各“創文”團體的接觸機會，打造扁平、高效的“創文”行動機制。多元整合的最終目的，就在于塑造基層主體對基層“創文”工作的高度認同，提升基層“創文”治理水平，奪取“創文”攻堅任務的勝利。

基層黨組織多元整合的方式較多。最基本的方式就是充分發揮文化意識形態的黏合作用。葛蘭西認為，“作為文化形態的意識形態具有社會‘水泥’的作用，是社會思想意識的黏合劑”[13]。一定的文化意識形態能夠凝聚社會共識，增強組織凝聚力。在“創文”工作中，各主體凝聚共識的根基就在于共同的文化意識形態。多元整合還可以通過下面幾種形式開展。一是組織動員。利用各種宣傳陣地，全方位、多層次、廣覆蓋的宣傳動員，營造創建氛圍。二是支部嵌入。黨支部是黨的基層組織，是黨組織在基層社區場域中的主要陣地和力量源泉，黨支部嵌入基層組織有利于聯系整合各基層主體形成合力。首先，培育黨支部組織領導能力，推動形成“戰斗力”；其次，營造“創文”氛圍，統一思想，推動形成“思想力”；最后，通過榜樣的典型示范作用，形成“榜樣力”。三是多元聯動，各創建主體應牢固樹立“一點代表全市的大局意識、一份決定成敗的責任意識、一失導致萬無的危機意識”[14]，加強各組織之間的配合聯動，保證任務高效完成，如建立完善“創文”攻堅聯席會議制度等。 四是政策支持。“創文”攻堅是一項用時長久、耗資巨大的事業，多元主體在傾情投入的同時，基層黨組織應當予以持續支持，既能保證“創文”攻堅不竭的動力又能充分調動各“創文”主體的積極性。

四、結語

在文明城市創建工作中，基層組織通過黨建引領，多元整合形成“創文”攻堅合力，是達成“全面小康，崛起浙中”總目標，落實“走在前列，共建金華”艱巨任務，奪取創建全國文明城市創建攻堅工作勝利的保障。這是一項史無前例的偉大事業，在這偉大事業的背后，時刻充盈著一股無形的力量，那就是黨建的力量。文明城市創建不僅“凝聚了這座城市的血與肉，更打造了它的筋與骨”[15]，而且升華了金華這座文化名城的城市品質和市民文明素質。正是有了基層黨建引領，多元整合，文明城市創建工作方能贏得民心，聚起力量，并由此生發為基層民眾的自覺自發行動。基層黨建，成為撐起金華文明城市創建的中流砥柱。