高校職能部門協同監督機制的實現研究

文/揚州大學 毛紅亞

習近平總書記在十九屆中紀委四次全體會議上提出，要繼續加強和健全黨和政府的監督制度，將審計監督、財會監督、民主監督等多種監督有機地貫穿、相互協調起來，提高監督的嚴肅性、協同性、有效性，最終形成一個決策科學、執行堅決、監督有力的制度，強調了各類監督機制協調運行的重要性。

隨著國家對教育經費投入的不斷增加，教育事業得到了蓬勃發展。經費來源多樣，經濟業務日趨復雜，潛在的風險與挑戰也在不斷增加，內部監督也面臨著新的挑戰。在新形勢下，需要凝聚多方監督合力，探索各職能部門協同監督機制建設，對于構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的監督體系具有重大意義。

一、高校腐敗問題及職能部門的監督現狀

（一）高校腐敗問題。根據十九屆中央第七輪巡視對教育部和31 所中管高校黨組織開展常規巡視反饋的意見披露，高校腐敗的多發領域主要集中在基建工程、后勤項目、資產招標采購、招生錄取、人才引進與職稱評聘、科研與學術誠信等方面。這些腐敗現象危害極大，嚴重阻礙了高校未來的發展。高校腐敗案例反映出學校制度建設缺乏系統規劃，在貫徹落實上很不到位，權力失控，缺乏有效的監督預警機制。國家監督體系的核心是對權力運行的制約和監督。權力缺乏監管，成為無孔不入的腐敗風險點。單靠財務或者審計或者紀委某個部門不可能完成整個監督事項，高校反腐監督任務任重而道遠。

（二）高校內部職能的部門監督現狀。目前大部分高校內部監督主要有財會監督、審計監督、紀檢監察監督和民主監督等方式。因課題研究需要，本文涉及的職能部門主要指財務部門、審計部門、紀檢監察機關等高校內設部門，研究它們之間的協同監督問題。

財會監督的目標是以高校經濟活動為中心，對高校的經濟活動進行全過程和全方位的監督，包括預算、會計核算、資金收付、財務分析、決策支持等，從各方面全方位地、連貫地反映出高校的財務狀況。主要是事前和事中的監督。財會監督的專業性和技術性決定了它在國家監督體系中的基礎性作用，主要依靠會計人員的經驗和職業判斷，容易忽視專業領域廉政風險隱患。有些大學將財務部門的職能定位為一個服務保障部門，因此在實際工作中，財務部門的監管職能并沒有很好地體現出來，導致了業財分離的局面。

內部審計監督是對全校各個功能單位執行學校的管理制度和管理水平的全面監督、驗證和評估。主要包括財務收支的合法合規性、效益性和經濟責任審計等。它是保障高校財務高質量的第二道關口，主要是一種事后監督。但由于管理責任、監督責任權限模糊，各相關利益方存在沖突，大部分被審計單位和個人對審計抱有抵觸情緒，許多方面審計不能參與、不便涉足或不敢涉足，內部審計機構有時受人情因素干擾，應有的權限也未能在實際工作中體現出來。

紀檢監察監督主要監督高校各級黨組織、各單位及黨員領導干部遵守和執行黨和國家有關政策、法律等相關情況，并對違法違紀事項進行全面監管，負責對違反黨紀政紀責任的追究。因其工作體制和專業性的局限，不能真正監控到要害部門。

高校民主監督的形式主要有教代會，黨代會等，但高校師生的主要關注點是教學和科研，參與監督管理的熱情不高，民主監督往往流于形式。

從以上可以看出，幾種監督方式各有側重點，相互不可替代。但從反腐視角看，存在以下問題：1.沒有設置專門的機構進行腐敗監督。因為三者分別歸屬于不同的部門管理，紀檢監察部門和審計部門由于其工作性質的獨立性和保密性，相互之間各司其職，極少進行溝通，監管責任不明晰，進而出現關鍵職能部門會多次被審計檢查現象。這就導致高校監察工作的監督需求與資源配置不相適應。2.監督未能與反腐相結合。高校審計部門和財務部門在業務角度主要關注被審計單位在運行中會計處理規定是否合法、工程項目是否符合程序、是否違背財經法規等。但是基于反腐目的，如果僅從表面賬務和流程的規范性操作去審視問題，對于違紀甚至違法問題的調查就顯得過于薄弱。在此過程中，財會監督和審計監督是一種配合式和被動式監督。3.監督信息共享渠道不通暢。職能部門之間業務系統相對獨立，相關基礎信息不聯網。在進行腐敗治理時，信息需要具備流動性和可獲得性，因此，要在互聯網上對這些數據展開系統性地分析，難度非常大。反腐敗資料的碎片化和不完整性很難得到充分利用[1]。存在著數量龐大的信息不能流動、重復監督和監督死角等問題，這些問題造成了監督資源的巨大損失，從而提高了監督成本，對監督的質效產生不利影響。

二、協同治理理論應用于職能部門協同監督的可行性

“協同”這一理論由德國著名物理學者赫爾曼·哈肯于1973 年首次提出，并在此基礎上將其定義為：“協作”，即各系統中各元素、各子系統相互影響、相互協作，使其在時間、空間、功能等方面呈現一種由混亂到有序的自我組織狀態。愛德華·弗里曼將合作管理看作是一種將各利益主體都納入合作管理中，并對合作管理中存在的問題進行分擔和處理的做法[2]。王會金[3]在“協同管理”的理論中指出，在“協同管理”的理論框架下，許多監管機構都在努力尋求相互之間的合作與配合，例如，探討了對內與外部的合作與配合，以及審計機關與紀律檢查機構的合作與配合。白列湖[4]在關于經營協作的探討中曾提及，協作是一門重要學科，它在許多不同的主題中都具有某種程度上的共性，所以，將協作的思想運用到管理領域，可以幫助我們更好地處理某些復雜的系統問題，這將是我們應對經濟和社會發展面臨的各種復雜問題的有效途徑。

高校監管體制是一項系統性工程，它涉及高校管理層、職能層及執行層等多個層面，需要高層領導推動、制度支持，高校的各職能部門要履行好自己的職責，還需要專家、第三方機構、社會公眾的普遍參與等。“協同治理”是指在大學監督制度中運用的一種新的研究思路，也就是在大學監督制度中，大學各監督機構為了保證大學的發展而聯合使用監督力量，發揮監督合力，實現大學的“協作”，從而發揮大學的“協作”作用。探索高校內部紀檢監察監督、審計監督、財會監督等的協同策略，對于提升高校治理效能具有重要的現實意義。

三、高校反腐敗協同監督體系的構建

基于高校目前內部職能部門監督現狀，運用協同治理理論，建立一個有機聯動的協同監管體系。在全流程監管中，紀檢監察部門、審計部門和財務部門是主要的監管機構，同時還涉及人事、資產和采購等各有關部門。高校要對反腐監察工作進行整體規劃，可以從組織機構、運行機制、信息化手段、整改聯動等多個角度來實施，促進構建目標明確、層次清晰、協作配合、信息流動的高校協作監督體系。

（一）建立聯合打擊腐敗的監察機構。頂層設計和內部環境的營造是監督體系建立健全的先決條件。為確保反腐治理目標的實現，打破專業壁壘，避免職責和內容重疊和交叉，設立反腐敗協作工作小組。在紀委和監察部門設立辦公室，由學校的黨政主要領導擔任主任，紀委書記、分管領導擔任副主任，有關職能部門的主要負責人為組成成員。按照工作的要求建立定期會商機制，討論重難點問題，作出決策。從管理層開始，從各個特定的業務單位開始，將監督的重點與收入支出、資產管理、采購管理、工程項目、科研項目、人事管理等各個關鍵環節融合在一起，對預警、核實、處罰、報告各環節的業務過程進行規范，達到“縱向到頂，橫向到邊”的全過程、全方位、全覆蓋的監督效果。

（二）完善協同監督運行機制。要在各個單獨的運營部門之間達到良性的交互，增強各功能部門間的交流與合作，就必須從運營制度方面進行充分的設計，為各部門的運營提供保證，并持續地改進。我們可以從下面兩個方面著手：首先要完善高校權力運行監控機制。可以從重點領域和關鍵環節（如基建工程、招標采購、項目經費管理、人才評聘等）著手，對其進行整理，尋找有關的規章制度漏洞，提高制度的剛性約束。具體內容有：構建“一把手”對高校中層領導的經濟責任審計體系，構建重大專項審計體系；重大經濟問題的磋商；健全學校的內控監督機制和問責機制等，定期對單位層面和業務層面內部風險進行評價等。構建出一個內部控制防范有制度、崗位操作有標準、事后考核有根據的權力運作風險防治體系，從而對權利的約束與監督進行更深層次的強化，減少對權利的設租尋租空間，推動制度的不斷健全和實施。其次，建立健全廉政風險預警和防控機制。依據廉政風險點的風險程度、危害大小、發生概率等設置風險預警等級；針對各危險程度制訂相應的預防對策，突出對高危地區的預防和控制。

各職能部門應堅持問題導向，有的放矢，精準施策，發揮制度的剛性監督作用，在職能部門之間形成統籌規劃、優勢互補的協同運行機制。

（三）搭建協同監督管理信息系統。信息壁壘是妨礙各個監督手段之間互聯互通、整合資源、協同行動并產生優勢互補的監督合力的一個主要因素[5]。構建智能化協同管理信息系統要進行外部系統接口設計。接入審計管理系統，獲取審計監督中發現的相關問題及風險點；進入物資管理系統，獲得各種物資的出入庫信息；進入基礎設施的管理體系，對基礎設施項目的啟動、建設、交付等各個階段有詳細的認識；與科研管理系統進行對接，可以對科研項目立項評審、經費使用、科研成果統計、科研獎勵發放等方面的工作進行全面的掌握。通過與人力資源管理體系的連接，可以了解工資發放、人才招聘、職稱評定等方面的信息，從而獲得選拔和使用過程的細節。協同監督管理信息系統將關鍵業務完全融入并整合，從而達到實時監測的目的。

通過協同監督管理信息系統把每個監督主體的職責、權限籌劃分得清清楚楚，監督部門按照“業務問題”與“紀律問題”兩條處理路線，將問題移交給業務部門進行核查與處理，并按照一套標準的處理與監督程序進行協調，以促進業務部門按時、準確、高效地處理，通過信息化系統實現了對廉政問題的全面展示與快速定位，并對問題進行分析總結與上報，確保了問題處理的時效性與高效性。對上述數據進行互聯、共享、挖掘和分析，構建面向大數據的協作式信息管理體系，可以及時地發現問題，給出預警和提示，并解決問題。

（四）關注整改成效及成果共用。強化稽查整改與結果分享是實現信息共享與協作監督的根本目的。協同監督的有效性依賴于整改成果的有效應用。整改主要是糾正監督過程中發現的不當行為，并將整改結果相互通氣，匯總分析，對改正的程度做出評估，同時分析問題產生的根源，完善相關的體制機制，形成“發現問題-整改問題-防范風險-提升管理”的良性閉環效應。協同監督管理信息系統通過定期開展審計簡報、審計結果公告、信息公開等方式來實現信息共享、成果共用。各個職能部門從“通知消極的合作”轉變為“尋求積極的處理”，強化事先和事中控制，真正做到了監督關口的前移。

四、結語

構建新時代高校職能部門協同監督機制是一項長期、復雜、系統的工程。它是多元協調的立體反腐監督協同機制，構成了綜合利用財會、審計和紀檢等手段的聯合“行動監督網絡”。各職能部門既能充分發揮專業優勢，又能統籌協調，實現反腐監督共治。其核心是對高校辦學資源進行科學合理的分配，對高校辦學活動進行規范，以降低高校辦學中產生貪腐的可能性與環境，強化“不能腐”，以加強對高校的監管與懲罰，增加其貪腐的代價，以達到“不敢腐”的目的。此外，高校還要加強對廉政文化的宣傳，發揮群眾監督的作用，營造高校風清氣正的廉潔氛圍，筑牢防腐拒變的思想防線，最終“不想腐”，從根本上建立行穩致遠的長效監督機制。