婦聯組織參與基層治理的實踐困境與路徑優化研究綜述

張繼軍 呂 慧

2015 年印發的《關于加強和改進黨的群團工作的意見》中曾明確指出，群團組織是團結人民群眾、維護社會穩定、創新社會治理的重要力量。黨的十九大報告對于社會治理問題也高度重視，明確提出打造共建共治共享的社會治理新格局。黨的十九屆四中全會進一步要求完善群團組織、社會組織的作用，一同構建基層社會治理新格局。黨的二十大報告指出：“完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”群團組織以其自身政治性、先進性和群眾性的屬性優勢，圍繞黨和國家的工作大局進行服務工作，履行密切聯系服務群眾的主體責任，成為參與基層社會治理的關鍵主體。而婦聯組織是現階段我國規模最大、權威最高和影響最廣的女性組織，身負政治屬性與社會屬性，成為黨和政府聯系婦女群眾的橋梁與紐帶，在聯系婦女群體、整合社會資源、維護婦女權益等方面具有不可替代的組織優勢。目前，對婦聯組織參與基層治理的現狀及問題，國內學界已有一定研究，但鮮少有學者對研究現狀進行梳理及總結。本文嘗試對婦聯組織參與基層治理的研究現狀開展文獻梳理，同時在此基礎上提出新的研究方向及視角。考慮到婦聯組織自身獨特的雙重屬性和組織優勢，本文將圍繞婦聯組織參與基層治理的定位研究、障礙研究以及實踐路徑這三個方面進行分析。

一、婦聯組織參與基層治理的功能定位

婦聯組織的本質是代表并維護婦女權益，自成立之初，關懷弱者、關愛社會就是婦聯組織的價值取向，同時婦聯組織也具備極強的中國特色。當前，國內學者對于婦聯組織自身定位的研究，多數集中在婦聯組織“半官半民”的特性上。金一虹指出，在改革開放前，婦聯組織主要負責配合黨的中心工作組織發動婦女，未明確其他功能角色。直至20 世紀80 年代后，才進一步明確婦聯組織要旗幟鮮明地代表并維護婦女權益的角色定位。①黃粹認為婦聯存在較強的“官辦性”，相當于政府組織，在社會建設中承擔著婦女利益統合者角色，這使得婦聯組織的實然職能與原始職能脫節，不僅制約了組織本身的發展空間及彈性，也嚴重影響了婦聯組織社會職能的發揮。②馬焱在梳理了婦聯組織60年以來在角色和功能方面的發展歷程后，將婦聯組織視為黨和政府聯系婦女群眾的橋梁和紐帶，這種定位要求婦聯組織對上、對下都需要負責，也給婦聯組織的角色定位帶來了內部結構性矛盾問題。③但在中國的現行體制下，婦聯組織不可能完全脫離政府，同時考慮到其特殊的歷史背景，如果婦聯組織想在合法性與權威性方面都證明自己存在的價值，那么如何處理雙重角色的張力就是關鍵所在。④在1988 年召開的中國婦女第六次全國代表大會上，明確了“全國各族各界婦女”都是婦聯組織的服務對象，使得婦聯組織的群眾性與社會性得到充分顯現。此后，在1995 年的第四次世界婦女大會上，隨著NGO（非政府組織）這個詞匯被引入中國，人們開始關注中國群眾團體和民間組織的身份認同問題。而婦聯組織在明確了非政府組織的身份認定后，開始思考自身作為群團組織的社會化、群眾化問題，關于如何反對行政化傾向、切實維護婦女權益、努力服務廣大婦女群體等也隨著被提上日程。⑤

此后，部分學者對于婦聯組織的定位有了新的認識。孔靜珣從非政府組織的特征入手，認為婦聯組織是帶有政府組織色彩的非政府組織，與其他民間婦女組織相比，婦聯組織半官半民的性質更為明顯。⑥也有部分學者為婦聯組織賦予新的角色定位，對于婦聯組織如何發揮自身優勢更好的為廣大婦女謀求利益，從組織定位上進行新的探索。肖百靈將婦聯組織定義為黨和政府聯系婦女群眾的橋梁和紐帶，婦聯需要扮演多重角色代表婦女，如調研員、咨詢員、協調員等角色，在促進婦女參與社會治理中發揮重要作用。⑦李亞平認為，婦聯組織在參與社會治理和公共服務中應該找準自己的定位，要突出政府的主體地位，婦聯組織應該做好政府的協助者，做好其他社會團體、群眾組織的同行者，做好婦女群眾的代表者。⑧劉莉則從兩方面認識婦聯組織的定位，一是中介地位，要做好黨和政府聯系婦女群眾的中介，在社會溝通、社會協調中也要發揮好中介作用；二是服務地位，對于政府轉移出來的服務于婦女兒童的部分公共服務職能，婦聯組織要積極承接。基于這樣新的定位，婦聯組織在貫穿尊重、同情、信任等價值理念的基礎上，遵循層次性、民主性、賦權、平等合作的工作原則，在公共政策決策、社會治理和服務層面上，都能發揮出自己的創造性作用。⑨從馬克思主義利益觀出發，張睿麗將婦聯組織視作為中國婦女利益代言的社會組織，是參與婦女事務的主體之一，是政府過程的參與者，更是社會服務和社會治理的主力軍。⑩李鵬飛等引入組織角色理論，把婦聯組織定位成一個“公共服務輸送者”，通過婦聯組織將各類資源投入到與婦女利益相關的公共服務產品制造中，使用高效且社會化的方式手段，使得婦女服務產品高效能發揮作用。?事實上，婦聯的非政府組織和政府組織這二重身份，如果利用得當，其自身也會獲得更大的發展空間。婦聯組織既可以依托政府的行政資源獲得合法性地位，完成社會組織想做但做不成的工作；又可以利用組織自身特性積極吸納并聚合社會資源、組織資源，完成政府應該做但無力做的事情。我們看來，新的歷史時期中，如何讓婦聯組織依托二重身份的特性，更好地發揮組織優勢特點，更好地服務于婦女群眾才是大勢所趨。

二、婦聯組織參與基層治理的實踐困境

由于婦聯組織自身定位的特殊性，新時期如何使婦聯組織更好地在基層治理中服務于廣大婦女群眾，如何使婦聯組織更高效地充當黨和政府聯系婦女群眾的橋梁紐帶，已是學界熱議的話題。然而在實踐中，不難發現婦聯組織參與基層治理時的問題是多方面的，通過梳理文獻，主要從以下三個角度闡述：

（一）角色定位不明

國內很多學者已經關注到婦聯組織具有政府組織與非政府組織的雙重身份矛盾，關于這二重定位的矛盾性，其中黨政部門主管著婦聯組織的工作方針、運作經費、干部晉升等方面，因而其也會圍繞黨政中心任務開展工作安排，使婦聯組織的內在屬性進一步被弱化。?丁娟等認為，改革開放后，隨著民主政治的推進，黨和政府、婦聯組織、婦女群體的關系開始從縱向管理型結構逐步向橫向服務型結構演變，這對婦聯組織的定位和組織能力建設都提出了新的要求。?在肖揚看來，黨的執政方式和政府職能的轉變為群團組織獲取社會資源、深入參與基層治理帶來了一定的機遇，黨與婦聯組織的關系決定著婦聯組織的定位與未來發展，因而如何確定并發展新形勢下黨與婦聯組織的緊密關系成為婦聯組織改革的工作重點。?從婦聯組織的政治屬性看，每一級婦聯組織都需要接受同一級黨政部門在人力、財力、資源等方面的統籌控制，使得其的服務更多體現在對黨政部門中心任務的服從和執行上。然而，從婦聯組織的社會屬性看，其服務本身應該是雙向的，現階段婦聯組織向下服務的功能性減弱，基層治理的主體性地位缺失，導致行政化傾向愈發明顯的婦聯組織成為“二政府”。汪超表示如果過于強調婦聯組織的政治角色，會容易忽視多元社會主體的參與作用。在參與基層治理的實踐中，婦聯組織如果依照傳統的行政命令方式來組織動員婦女，機械性地教育婦女，將婦女群眾視作普通工作對象或一般受助者，甚至是受益者，不僅沒有意識到女性群體的共同利益，還嚴重忽視了女性群體在社會生活中的主體性地位，這也是導致婦聯組織在參與基層治理時缺乏內在動力的重要原因。?

（二）治理理念未更新

面對社會轉型的關鍵時期，作為群團組織的婦聯組織為了適應社會轉型發展的需要，也需要進行改革轉型。在李迎春等看來，當前各級婦聯組織的工作思路都比較模糊，在參與社會治理和公共服務時，往往還使用慣有的工作思維和工作機制，在基層治理實踐中仍以協助黨和政府部門開展工作為主、自主創新參與為輔，工作思路不夠開闊，面對一些機遇的敏感度也不夠，從而容易錯失參與的機會。?以往的婦聯組織局限于自身的政治身份，僅注重縱向層級體系的建設，忽視了在社會資本和網絡的向度下橫向的、柔性的、開放的網絡建設，在探索創新“合作治理”的模式方面也有所欠缺。?汪超進一步指出，中國的婦聯組織在組織序列上屬于黨群系統，在人力、資源、財力等方面又依靠政府，參與基層治理時，也往往依靠自身組織力量或者依靠黨政部門力量，依照一貫的管理型理念，習慣了“縱向管控”的工作模式，未能充分覺醒民主協商的意識，也比較缺乏橫向輻射的工作理念。對于社會工作理論、社會工作理念、社會工作方法的掌握不夠充分，對社會治理這一概念也未能充分理解。結合此前婦聯組織的實際工作，不難發現以往婦聯組織在理解“服務性組織”這一概念時，要么將職能重點放在計劃生育上，要么服務于黨政部門的中心任務，對于新時期婦聯組織的工作方向和工作內容的把握并不到位。?

（三）治理能力較弱

進入新時期，婦女群體隨著時代發展逐步分化，不同地域、不同階層、不同年齡的婦女群體有著不同的利益訴求，對于婦聯組織的治理能力提出了更高的要求。張鳳華等指出，當前婦聯工作者普遍積極性不高，專職專干人員少，工作任務重，面對婦女需求日益多樣化和復雜化，婦聯組織滿足婦女多元化的需求難度較大。?在陳福英看來，婦聯組織動員廣大婦女積極投身社會事務是婦聯組織參與基層治理的應有之意，也是婦聯組織的重要職責。但在實際調查中發現，不同婦女群體參與基層治理狀況差異較大，存在著不同主體參與不均問題。且一些基層婦聯未能將“聯”這一優勢充分發揮出來，在資源整合方面做得也不夠充分，影響到婦聯組織參與基層治理的成效。且婦聯組織還存在自主性缺乏、解決問題動能不足的問題。?李慧波將重點放在婦聯干部能力方面，并指出基層婦聯干部普遍面臨著婦女流動性較大、人才匱乏的局面，基層婦聯的工作點多、面廣、任重，同時基層的工作內容大多以調節矛盾沖突為主，實際開展工作的難度較大，并且普遍待遇較低，經常面臨吃力不討好的局面。這些現狀都嚴重影響了基層婦聯干部工作的積極性、能動性及創造性。?

總體來看，隨著時代與社會環境的發展變化，婦聯組織在參與基層治理時遇到的障礙呈多樣化的趨勢，不僅有新時期的角色定位不清、組織能力較弱，工作方向不明等問題，如果婦聯組織要更好地參與基層治理，更好地服務于婦女群眾，相關的組織結構調整、政府政策支持、組織運行機制等方面，便是學界下一步研究的重點。

三、婦聯組織參與基層治理的路徑優化

作為基層治理實踐的重要參與主體，群團組織應結合實際、立足自身發展，不斷探索適應基層治理與社會發展的新參與模式。對于婦聯組織來說，如何廣泛聯系婦女群眾、凝聚女性力量，發揮婦女群體在基層治理中的重要作用，是婦聯組織工作的生命線。當前，各地區、各級婦聯組織改革都在如火如荼地進行，面對婦聯組織參與基層治理的種種實際問題，學術界和地方實踐都給出了許多具有針對性和創新性的建議。

（一）明確組織定位

婦聯組織作為群團組織參與基層治理，要充分領悟自身在社會結構與公共事務中所扮演的角色，即明確婦聯的組織定位。一方面要發揮婦聯組織的“橋梁紐帶”作用，積極承接政府轉移出來的那部分維護婦女兒童權益的職能；另一方面也要積極動員廣大婦女群眾積極參與政治生活，要著重凝聚婦女力量參與基層事務管理，促進婦女群體的共商共建共享。同時，婦聯更需要通過動員團體力量，爭取多方社會組織的積極配合、通力合作，營造出各司其職、各盡其責、優勢互補的良好治理格局。?在楊柯等看來，婦聯組織的改革重點在于去除以往官僚制運用的路徑依賴，明確婦聯組織的社會代表性，切實加強其回應性和認同性，進一步提升婦聯組織聯系并服務于婦女群眾的能力。?婦聯組織既要圍繞黨的中心任務開展工作，也需要適時利用體制內通道，為了維護婦女權益，讓中心任務加入性別考量，向黨和政府諫言獻策。陳偉杰認為，要充分認識婦聯組織的政治資源優勢，更好地突出其服務性社會組織的特點。?董穎也強調要靈活把握婦聯組織的角色定位，既要一以貫之地維護婦女權益、服務廣大婦女群體，堅守婦聯組織的恒定職能，同時也要結合社會實際、與時俱進創新工作機制，為了滿足婦女群體多元性、多樣化、多層次的需求，打造婦聯組織參與基層治理的新品牌，不斷推進婦女工作項目化、群眾化、社會化。?張晉葉等認為，婦聯組織應立足于其政治優勢和組織優勢，多方面發揮其應有職能。不僅要通過推動相關法律法規的制定和完善，擔負起維護婦女兒童權益等社會治理職責，還要利用組織的靈活性，統籌整合社會資源，服務于社會公益事業，更重要的是要積極組織動員、引導女性群體參與基層事務的治理。通過引導婦女群體對政治、經濟、社會、文化多領域事務的參與，不僅提升婦聯組織的能力，更激發了社會活力。?

（二）創新工作機制

在社會治理主體和治理路徑日益多元化的當下，各地婦聯組織都在積極進行實踐探索。基于婦聯組織在基層治理體系中的組織定位和組織功能，任大鵬等認為，婦聯組織應通過黨政引領機制、多元主體參與機制、資源整合機制和組織動員機制，發揮自身職能作用，實現組織變革，在基層治理創新中發揮重要作用。?李軍則從樹立品牌提升服務實效，擴大參與拓展服務領域，求真務實彰顯服務優勢三個方面給出了婦聯工作創新的實踐參考。?在總結南京市棲霞區婦聯組織在社會治理創新過程中，田蓉等重點關注了婦聯體系組織網絡構建、女性社會組織培育以及巾幗志愿者團隊建設三個方面所進行的路徑探索和實踐。?李文等以廣州市海珠區“婦女之家”為例，總結了工作的線上與線下融合、平臺的建設及運營、資源的鏈接與統籌等方面的經驗，為其他地區基層婦聯改革實踐提供參考。?陳義媛等以“贛南新婦女運動”為基礎，在全國婦聯倡導的“美麗家園”建設活動中，從家庭衛生如何成為私人事務和公共事務的連接點出發，探討婦聯組織如何動員婦女積極參與基層建設。?濟南市婦聯響應號召，開展以婦女為主體、以家庭為切入點的“出彩人家”文明創建工作，充分發揮婦聯組織的應有職能，探索出一條具有時代特征、濟南特色的新路徑。?周麗娟等基于對溫州市泰順縣南浦溪鎮的婦聯實踐路徑進行分析，發現當前基層婦聯組織在促進婦女參與鄉村治理時還需要采取理順組織關系、優化組織結構、充分調配資源、創新工作模式等有針對性的措施，來進一步提升作用效能，充分發揮促進婦女有序、充分參與鄉村治理的現實意義。?張圣結合網絡化治理理論，通過區域婦聯的改革實踐，探索出以基層婦聯組織為中心，建立婦聯執委體系、建設組織協同陣地及多手段聯合行動的婦女工作機制。?為實現婦聯工作的轉型升級，張蘭引入“互聯網+”思維，通過B2B2C 的運營模式，提供即時服務、完善跟蹤服務，從而解決具體問題，實現聯結需求、重塑組織、引導價值的目的。?王穎則指出項目制的運行不僅增強了婦聯組織的專業性，也以更加靈活多元的方式加強了婦聯組織與民間社會組織的合作。在項目制治理下，國家對婦聯組織進行讓渡式統合，對民間婦女社會組織進行福利式吸納。通過項目制，婦聯一方面不斷孵化民間婦女社會組織，另一方面民間婦女社會組織在項目制下也進行了組織調整，國家也實現對婦女社會組織的治理和賦權，并進而實現對婦女的治理和賦權。?

（三）優化治理能力

對于如何進一步提升服務女性群眾的能力，更好地發揮婦聯組織在基層治理中的主體性作用，陸春萍認為，在理順婦聯組織與國家和社會關系的基礎上，也要適度借勢借力，進一步提升其整合社會資源的能力。?面對我國婦女群體人員眾多、問題多樣的情況，單靠婦聯組織解決婦女問題是遠遠不夠的，不斷提升社會協作能力也是婦聯組織參與基層治理的客觀需要。?范鐵中認為，可以通過擴大基層婦女組織的覆蓋面來增強婦女組織的穩定性。他主張建立婦聯資源互動平臺，并進一步修改干部考核評價體系，將婦女群體的滿意度作為重要標準，激發婦女參與感和基層工作活力。在尊重彼此工作理念的基礎上，婦聯組織也要重視與其他群團組織之間的協作，鼓勵資源共享，建立起強大的社會網絡。?在婦聯干部的招募、選拔、培養、能力建設等方面，學者們給出了多種方案。首先是為婦聯組織配備人員，不僅是專職干部，也要適當吸納熱愛婦女事業的社會工作者和巾幗志愿者成為婦聯組織的兼職干部人員。其次，針對婦聯干部的職業發展，國家行政學院課題組認為，要從頂層設計、制度建設和加強監督等方面入手。?在制度建設方面，一些學者提出要提高婦聯干部待遇，確保干部專崗專用機制，并建立建全工作績效激勵機制。在陳秀榕看來，搭建實踐溝通平臺、挖掘教育培訓資源、強化調查研究方法、提升服務群眾能力是培養加強婦聯干部能力的重要途徑。?張鳳華等從保障婦聯組織對于基層決策和事務管理的參與權、完善婦聯組織的工作機制和加強農村婦聯干部能力建設給出了自己的見解。?此外，李慧波則在梳理過往婦聯干部能力建設研究后，運用扎根理論，將婦聯干部作為研究對象，在探究影響婦聯干部能力提升的三層因素的基礎上，充分考量基層婦聯干部對于自身能力提升的需求和期待，提出可行性建議，為婦聯干部能力發展指出新的路徑。?

四、研究展望

近年來，國家大力倡導推進基層治理主體多元化發展，相關政策及各類文件也大力支持群團組織參與基層治理，學界由此開始不斷重視婦聯組織在基層治理中的積極作用，研究成果近年來也不斷增加，多數集中于婦聯組織參與基層治理的角色定位、功能效用、作用發揮等方面，為后續的深入研究奠定了良好的基礎。但是我們也要客觀看到現有研究仍存在不少問題：一是研究內容的單一，針對婦聯組織的角色定位和組織性質，多數還集中于“官辦說”“非政府組織說”等，其他研究內容也多數是基于組織改革、能力提升等方面，少有新的研究視角。二是研究的片面化，對于婦聯組織參與基層治理大多還是基于地方實踐改革的角度，仍是就問題討論問題，缺乏系統思維和視角高度。基于組織理論對婦聯組織參與基層治理的具體路徑和機理性研究較少，少數研究也仍處于初級階段。三是研究方法的傳統性，現有研究成果多數以案例分析、訪談調研為基本方法，少數成果引入理論視角進行案例解讀，仍屬于一般定性分析的范式，缺乏案例與質性分析、定量分析等多種分析方法的結合范式。

婦聯組織作為黨和政府聯系婦女群眾的橋梁與紐帶，在中國式現代化文明的構建邏輯下，早已成為國家治理體系的重要組成部分，在不同的歷史時期都發揮出重要作用。在響應深入推進國家治理體系和治理能力現代化，完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度的政策號召下，應深入推動婦聯組織參與基層治理的研究。我們認為，未來婦聯組織應當在堅持自身的政治性地位前提下，更好地發揮服務婦女群眾的社會性職能。可結合地方性實踐探索經驗，同時與其他地方或同類群團組織、社會組織進行橫向對比研究，在真正探尋婦聯組織參與基層治理的實踐問題和影響因素時，可從理論視角出發，重構婦聯組織參與基層治理的角色定位及實踐路徑，系統化總結參與機制與參與模式，從而更好地指導婦聯組織開展實際工作，更好地發揮婦聯組織響應婦女訴求、維護婦女權益、提升婦女地位、服務婦女群眾、促進婦女發展的職能作用。