城市化背景下房地產開發與農村宅基地使用權制度的創新思路

梁娜妮

一、引言

對于農村宅基地使用制度的研究以及創新使用,是我國目前城市化進程中較為重要的話題。可以說農村宅基地制度的改革工作就是農村地區所有土地改革內容的縮影以及核心，必須要通過適當的措施來幫助農民的合法權益得到保護、捍衛，使得宅基地以及自用房屋的財產功能得以實現，最終達到對于房產及土地資源的保護、節約。因此，在城鎮國有土地上房地產得到蓬勃開發的時代背景之下，應當依照我國新農村建設宅基地的管理利用目標來分析其使用中的缺陷和不足，同時提出相應的措施來推行改革，以使得該產權制度不斷完善及科學合理化，從而實現對農村地區宅基地的高度管理以及對農房建設質量監管，大力推動城鄉一體化進程。

二、城市化進程對于農村宅基地使用權制度的影響

（一）城市化進程對于城鄉人口的結構的影響

城市化進程一方面讓越來越多的農村地區人口變成了城市人口，帶來大量勞動力。同時也有著很大部分農村人口朝著城市移動，進入城市并且長期居住下來，實際上已然成為城市的一部分。農村人口的不斷減少勢必會讓農村地區建設用地的需求大大降低，從而出現許多農村宅基地閑置的情況。

（二）城市化對于土地利用形式的影響

城市化進程的不斷發展使得許多農村地區對于土地的利用形式發生了改變，許多農業用地會伴隨著其經濟發展模式以及結構的改變向著城市用地進行轉變。土地的利用數量以及利用結構的變化不單單體現在農業用地本身的減少、城市地區房地產開發數量增加、交通道路等建設用地的增加，同時更體現在農業用地模式自身結構性的改變。城市化使得土地資源需求不斷上升，因此土地也有了更多的價值，對于土地資源的利用同樣需要更加高質量化及高利益性。

三、當前我國農村宅基地使用權制度的基本特征

（一）主體特定性

農村宅基地取得權是一種基于身份的權利，就其初始取得而言，權利取得主體只能是本集體經濟組織成員，而且只能是自然人，不能是法人或者其他非法人組織。農村村民申請宅基地只可向本集體經濟組織提出，村民申請取得宅基地后只能自己建房，不可轉讓。

（二）產權無償性

宅基地使用權的取得，是基于集體經濟組織成員的需要，而不是通過交易行為以支付對價方式獲得。農村宅基地具有明顯的社會福利性質。盡管在有些地區，農村宅基地使用權的取得要支付一定的費用，但目前我國有關法律尚未明確規定宅基地實行有償使用[1]。

（三）使用無期限性

宅基地使用權是無期限的。宅基地使用人有權在依法取得的宅基地上構建建筑物，并對建筑物享有所有權，依建筑物所有權而長期、永久地使用宅基地。即使地上物滅失后，房屋所有權人還可以翻建、改建、擴建，而仍然使用宅基地[2]。

（四）權能限制性

農村宅基地的價值無法通過流轉獲得增加，也不能夠促使土地資源向更高回報率的方向流動。我國部分區域農村宅基地使用權在土地資源配置上是低效的。農村宅基地是由集體經濟組織分配給本集體經濟組織內部成員家庭，通過無償劃撥方式取得的，由成員家庭長期無償占有利用，實質上是以社會福利的形式分配生活資料。農民雖然可以無償取得宅基地使用權，但宅基地所有權屬于村集體，自己對宅基地沒有最終處置權和經營開發權，不能將宅基地使用權轉讓給本集體經濟組織以外的個人和組織，也不能將宅基地抵押獲得資金。農民的宅基地使用權只是一個沒有市場價值的權利。城鄉土地制度的差異實際上是城鄉二元結構的表現[3]。

四、城市化背景之下我國房地產開發以及農村宅基地制度中的問題

（一）農村宅基地使用權分配制度不夠明確化

部分地區對于完善科學標準化的農村宅基地使用權的分配相關體系建設以及制度確立還不夠完善，宅基地使用權的分配過于隨意化，缺少一定的制度支撐及體系監督。同時不同省份可能也會有著不同的分配標準，甚至省內不同地區的宅基地使用權分配方式也不盡相同。除此之外因為宅基地其主體的所有權虛化，因此在一部分地區對于宅基地使用權的分配活動會受到政府層面力量干涉以及影響。其分配的制度往往不夠透明，具體如何進行分配還是村干部自身隨意決定。有些人就能夠有著更多的宅基的使用權利，加劇了貧富差距以及農村社會的矛盾，同時也是對于我國寶貴土地資源的極大浪費[4]。

（二）農村宅基地取得制度不夠合理

經過文獻查閱以及調查研究發現，農村地區的宅基地使用權本身是一種不動產物權，但是許多地區基本實行的卻還是依照個性化、主觀化而非法律化的一種農村規則。農村土地制度隱含著對農村勞動力在集體之間自由流轉的限制，以及對土地向非集體成員流轉的限制。如果現行法律中沒有對于宅基地配置權的審閱以及批準的相關內容做出規定，就容易使得在對于農村宅基地使用權審批時有著較強的主觀性和隨意性，致使一部分地區農村宅基地使用權的審批缺乏規范性標準性，多占、超占的情況時有發生。由于取得農村宅基地使用權實質上是沒有要求的，我國相關法律規定了農村宅基地使用權的獲取以及使用是不用繳納費用的，盡管有部分區域農民或者農村宅基的使用權利需要一定的費用，但是和農村宅基地其本身相比就微乎其微了，因此農民獲得農村宅基地是幾乎不需要什么成本。這一體系的應用就使得在許多地方特別是經濟本身就發達的地區，其農村宅基地有著嚴重的超占以及多占的情況，這同樣是對我國寶貴土地資源的極大浪費[5]。

（三）農村宅基地使用權監管體系不完善

1.部分農村宅基地使用權登記制度缺失。依照全國的農村宅基地使用來說，還有著相當一部分農民并沒有領取到農村宅基地的使用權證書和房產證，甚至有部分農民完全不知道這回事，無法回答自己是否領到了證書。這一情況深刻暴露出我國還有很大一部分農民對農村宅基地方面的法律意識淡薄，同時也是這部分地區農村宅基地使用機制不合理、不完善的一種表現。這種制度不完善性會帶來數不勝數的產權糾紛，也給農村宅基地的司法以及管理帶來了一定的難度。

2.農村宅基地使用權管理失效。農村宅基地使用權管理失效的具體表現就在于其基本規劃工作不到位，一部分地區急于求成，農村宅基地使用權項目規劃不夠科學合理，朝著村莊外部發展急于去迎合外部交通線路，使得村莊邊緣化、分散化，成了“空心村”。還有大規模的農民將其分配到的農村宅基地另作他用，這一情況也是十分嚴重的。有調查顯示近四成的農戶都指出其生活區域的農村宅基地是可以用作普通住房之外的經營生活用途，同時也有近兩成的農戶指出自身并不了解能夠與否。這同樣是當地區域農村宅基地分配制度不規范、不完善、不合理的一種表現。

五、城市化背景下房地產開發與農村宅基地使用權制度的創新思路

（一）強化立法工作，不斷完善農村宅基地使用權法律法規以及制度內容

與趨于完善化的城鎮區域以及農村地區的土地使用制度比較而言，農村宅基地的使用權制度法律的創設以及建立還需要不斷加強，一方面，我國農村宅基地使用權制度的立法還需要不斷完善，避免某一地區出現產權分配矛盾卻無法可依無從判斷的情況出現。另一方面，農村宅基地的使用權制度法律法規需要不斷補充，互相解釋互相完善，形成一套系統化的法律體系。如果對于農村宅基地的使用權制度的調整法律過于零散，就難免使得其規范效力層次過低。還需要不斷完善以及充實為我國農村宅基地的使用權制度搭建框架，做出更加詳細、準確、科學的解釋，確保立法工作順利實現之后還需要完善執法工作，以現有的法律條例作為依托，建立一套系統完整的農村宅基地的使用權制度法律體系，同時對于不同的權力主體職責有著明確要求，進而合理合法地對于其行為主體行為進行約束和控制。

（二）明晰產權，強化農村宅基地使用權權能

一項科學合理的產權制度不僅僅能夠節約資源，減少交易花費的締約成本以及監督成本，同時也是市場良好運轉的重要推動力量，有著規范市場秩序，激勵社會大眾的重要作用。因此，對于產權權能的計劃工作應當盡可能地細化，使得產權主體有著較多的自主選擇空間，進而在經濟收益的控制下減少對于社會資源的浪費。同時一項清晰明確的產權制度，可以最大減低在交易中產生的矛盾，使得交易效率大大提升，經濟效益也自然有所增加。

（三）強化市場功能，明晰市場配置以及政府配置的邊界

農村宅基地的使用權制度需要沖破傳統土地制度的束縛。伴隨著我國市場經濟的建設發展，農村地區越來越多的人口朝著城市移動，城市化進程不斷加快，房地產行業的不斷發展，因此農村宅基地的使用權制度也需要進行革新，以滿足新時期我國經濟社會發展的需求。市場經濟的不斷發展進步，需要沖破原本農村宅基地的使用權制度的約束，從而更加市場化、規范化、科學化。但是我國部分地區的農村宅基地的使用權制度還較為閉塞以及專制，土地資源使用效率極低造成了極大的土地資源浪費。因此對于農村宅基地資源的配置優化就需要從市場機制方面予以創新，不斷建立健全相關法律內容，形成制度約束，建立其并且不斷完善農村地區房地產多級別市場內容，使得農村地區建設用地的使用權以及住房所有權能夠公平公正公開交易，進而實現和城市地區房地產市場體系的融合。

（四）強化對于農村宅基地的規劃以及管理工作

相關地區需要依據本區域的經濟發展以及城市化、工業化建設效果以及綜合要求，對城鄉地區進行統籌規劃建設，不斷完善相關制度內容。要結合本地區城鄉統籌規劃布局內容進行農村宅基地規劃工作，有目標、有計劃、有重點地去實現農村宅基地集中建設使用；要對本地區發展狀況以及城市化進程有所掌握，對居民點的區域、數量以及大致規模都有所了解，進行鄉鎮區域土地使用的總體化規劃布局；要對土地相關權益的均衡性基本原則進行考慮，建立起一系列的宅基地建設以及激勵機制。

六、結語

總而言之，我國對于農村宅基地使用權的體系還需進一步規劃及管理。伴隨著時代進步及社會發展，許多地區農村宅基地的使用權在相應的管理以及配置的缺陷及不足日益顯現，一定程度上使得我國農村區域經濟發展社會進步受到影響。因此需要對農村宅基地相關法律的不斷建設完善，結合現實情況推行，為我國農村地區宅基地使用權的合理分配及充分利用打下堅實的基礎，充分保障農民權利及收益，對城市化進程深入、農村人口結構變革以及中國土地資源的解決和充分利用都有著十分重要的意義。