黃河上游四川民族地區草原濕地保護問題與對策

[摘要]四川作為黃河上游重要的水源涵養地、補給地和國家重要濕地生態功能區，肩負著維護國家生態安全、推動黃河流域生態保護和高質量發展的重任。近年來，四川堅定以習近平生態文明思想為指導，始終樹牢上游意識、強化上游擔當，堅持生態優先、綠色發展，扎實做好“山水林田湖草沙冰”綜合治理、系統治理、源頭治理各項工作，黃河上游生態屏障建設取得明顯成效，草原濕地呈現“總體好轉、局部可控”的態勢。但由于歷史原因和特殊的地理條件限制，黃河流域四川段草原濕地保護和治理依然面臨諸多問題和挑戰。本文以定量分析為基礎，以實證研究為支撐，分析四川民族地區草原濕地保護中面臨的問題與根源，建議實踐中運用多種手段，健全和完善政策措施，加強橫向生態補償，進一步加大投入，持續加強區域生態環境保護，推動該區域實現高質量發展和共同富裕。

[關鍵詞]草原濕地保護；生態屏障建設；生態安全義務；政策路徑；法治建議

中圖分類號：C957" 文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2023）11-0087-08

根據《全國生態功能區劃》，四川作為黃河上游重要水源涵養地、補給地和國家重要濕地生態功能區與生物多樣性保護功能區，肩負著維護國家生態安全、推動黃河流域生態保護和高質量發展的重任。習近平總書記對四川生態文明建設高度重視，要求四川“要抓好生態文明建設，讓天更藍、地更綠、水更清”，為四川加強生態文明建設、做好黃河上游四川流域生態保護和高質量發展提供了方向指引。[1]

通過檢索中國知網數據庫可知，\"川西北濕地\"相關文獻共9篇，該類研究始于1999年，2018年以來共有4篇文獻，研究文獻數量總體偏少，但該問題正逐步得到學界的關注。從現有文獻看，有5篇文章是圍繞草地沙化和濕地萎縮開展遙感監測分析，其余文獻則著重從濕地資源現狀及保護利用角度開展研究。孟愛國（2020）認為川西北濕地資源在維護我國淡水安全、物種安全等生態安全中占據著重要戰略地位，通過比較四川省1999-2000年與2012-2013年兩期濕地調查結果，研究濕地資源狀況及變化趨勢，分析濕地資源生態環境惡化的原因，提出了川西北濕地生態保護的途徑與對策；[2]方宇（2020）強調川西北地區作為長江和黃河上游的重要生態屏障，是黃河源的關鍵水源涵養區和濕地生態區，對區域乃至長江、黃河中下游的生態環境維持發揮著重要作用。近年來，由于氣候變化和過度放牧，川西北高寒濕地出現結構和功能退化，引發了一系列生態問題，也制約著區域經濟的可持續發展，基于DPSIR模型構建川西北生態系統健康評價指標體系，定量評估1999-2015年川西北高寒濕地生態系統健康狀況，提出區域的優先保護格局。[3]綜上可知，相關研究側重于遙感監測與分析，多以已有的統計數據為基礎分析現狀與發展態勢，在開展深入的實證研究上有所不足。本文運用實證研究與規范性研究相結合的方法，以定量分析為基礎，以實證研究為支撐，分析四川民族地區高寒草原濕地保護中面臨的問題及其根源，著力從分區分類細化管控措施、持續加大工程治理力度、加快構建高原生態產業體系、加強科技創新攻關、建立健全政策法規體系、健全完善監管機制等方面提出有針對性的對策建議。

近年來，四川堅定以習近平生態文明思想為指導，始終樹牢上游意識、強化上游擔當，自覺踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持生態優先、綠色發展，共同抓好大保護、協同推進大治理，扎實做好“山水林田湖草沙冰”綜合治理、系統治理、源頭治理各項工作，黃河上游生態屏障建設取得明顯成效，草原濕地呈現“總體好轉、局部可控”的態勢。但由于歷史原因和特殊的地理條件所限，該區域草原濕地保護和治理依然面臨諸多問題和挑戰，亟待采取更加有力的舉措。根據國家協同發展戰略，采取協同發展協議以及立法等措施，對推動黃河流域四川段的生態保護和高質量發展，具有重要意義。

一、黃河上游四川段草原濕地分布現狀及區域特征

20世紀70年代國家黃河水利委員會正式確定四川為黃河流經的9省（區）之一。黃河四川段全長174km，流域面積1.87萬km2，流域涉及甘孜州石渠縣，阿壩州松潘縣、阿壩縣、若爾蓋縣和紅原縣五個縣，流域面積50km2以上支流有123條，其中1000 km2以上的主要支流有黑河、白河、賈曲河3條。[4]該區域內的若爾蓋濕地、長沙貢瑪濕地是世界重要濕地，對降低溫室效應、穩定氣候、增強碳匯功能、生物多樣性保護具有重要作用，是整個黃河流域水資源調節的關鍵所在，是維持黃河健康生命的基礎。該區域呈現以下五大特點。

一是水源涵養功能突出。四川黃河上游五縣草原總面積33293.29km2，濕地總面積9738.09km2，濕地面積占黃河全流域的16%左右，濕地年蓄水量近100億m3；黃河干流出川水質長期保持Ⅱ類，出川斷面多年平均徑流量141億m3，占黃河全流域年徑流量的26%，在黃河流域生態保護和高質量發展中具有重要戰略地位。

二是生態地位極其重要。黃河上游四川段草原濕地位于青藏高原生態屏障核心腹地，屬于若爾蓋草原濕地和川滇森林及生物多樣性兩大國家重點生態功能區，擁有高山、湖泊、冰川、草原、濕地等完整生態系統和52種國家珍稀瀕危保護動物物種，是國家重要濕地生態功能區和重要物種高原種質資源庫、生物多樣性標本庫。國家先后將黃河上游四川流域納入國家級重點防護區、水土保持示范區、國家重點生態功能區，在維護全國生態安全中的地位特殊而重要。

三是高寒氣候特征明顯。平均海拔3500米以上（其中石渠縣海拔為4250米），年平均氣溫接近零度，極端最低氣溫達零下46℃，區域生態環境的脆弱性和敏感性決定了生態環境對人為活動破壞的承受力差，高山冰川、草原植被、濕地生態極易遭受破壞，且一旦遭到破壞，其治理難度和恢復成本將投入巨大。高原冰川融化加劇，部分河流的凌汛問題突出，氣候變化和極端天氣引發的洪旱災害時有發生。

四是經濟發展基礎薄弱。2021年黃河上游四川流域五縣地區生產總值121.8億元，三次產業結構為33.8∶7.6∶58.6，產業結構單一，畜牧業是當地的傳統支柱產業；人均地區生產總值32532元，僅為全省的50.5%、全國的40.1%；地方一般公共預算收入39654萬元，財政自給率不到5%；城鄉居民人均可支配收入為23373元，為全省的80.4%、全國的66.5%，開放水平和市場化程度較低，人才、資金、技術等要素缺乏。

五是人口總體呈增長態勢。黃河上游四川流域五縣七普數據顯示常住人口37.4萬人，較六普增加3.04萬人、增長8.85%，其中農牧民26.5萬人，占比70.7%。五縣中僅松潘縣減少5372人，其余四縣均呈增長態勢（見表1）。

可以看到，黃河上游在四川流經區域內，被國家生態功能區劃限定，其發展空間受其資源稟賦制約明顯。該區域的高質量發展需要四川省和當地政府因地制宜制訂出民族地區經濟社會和文化發展相關政策，要以黃河上游在四川區域內的草原濕地保護為導向，同時需關照國家南水北調西線工程的建設。必須做到：（1）草原濕地保護與高質量發展相適應；（2）國家重大項目建設與草原濕地保護相適應；（3）依據區域實際制定的地方政策和國家橫向生態補償政策相適應。

二、黃河上游四川段草原濕地保護問題及其根源

當前，黃河上游四川段草原沙化、濕地萎縮的總體趨勢基本得到遏制。但是，由于生態保護歷史欠賬較多，加之受人們對生態安全認識不足、自然氣候變化加劇與人類活動造成破壞等多重因素影響，生態環境仍然比較脆弱。生態修復治理正處于爬坡上坎、不進則退的關鍵期，如不持續加大投入力度，將面臨更大的生態系統安全風險，出現生態災害頻發和多發的嚴重局面。

（一）草原退化、沙化形勢嚴峻

目前，黃河上游四川段的五縣不同程度草原退化面積占草原總面積的74.4%，草原沙化面積占比7.2%。造成草原退化、沙化既有暖干氣候因素影響，也有當地農牧民重利用輕保護、重索取輕投入的人為活動影響。

根據數據監測，若爾蓋縣1961-1965年平均氣溫0.66℃、年均降水量659.6mm，2021年平均氣溫2.9℃、年均降水量665.8mm，氣候變暖十分明顯，導致區域水分蒸發快，草原生產力下降。與此同時，隨著當地人口增長，畜牧業加速發展，草原載畜量在相當長時期內不減反增。以若爾蓋縣為例，1975年草畜基本平衡，2002年超載率達到53.07%，2011年超載率高達100.5%，2020年減畜后超載率仍為16.75%，長期超載放牧導致草原不斷退化、沙化。

此外，草原退化到一定程度，又為鼠害的發生與蔓延提供了適宜的環境，高原鼠兔、高原鼢鼠等以啃食牧草、草根和挖洞堆丘方式危害草原。以石渠縣為例，2021年草原鼠害面積占其草原總面積的60.3%，退化－鼠害－加劇退化的現象未得到根本扭轉，致使有些草原變成了重度退化的黑土灘，造成草原植被蓋度降低，水土流失比較嚴重，水資源的涵養能力不斷下降。

（二）濕地萎縮修復治理資金缺口巨大，任務艱巨

根據調查數據顯示，黃河上游四川流域五縣濕地面積從解放初的14700km2，萎縮到目前的9738.09 km2，減幅達33.8%。20世紀六七十年代，為了擴大草場可利用面積提升載畜數量，當地農牧民在濕地上挖了大量排水溝，總長度超2000 km，打破了濕地生態系統原有的平衡，造成水位下降、面積萎縮。

以若爾蓋縣濕地為例，僅1975-2001年，沼澤濕地萎縮了20.2%，湖泊濕地萎縮了34.5%，河流濕地萎縮了48.1%，濕地總面積減少863 km2，年均萎縮率3.9%。近年來，黃河上游四川流域五縣陸續開展扎堵還濕、修建生態攔水壩等系列濕地修復工程，濕地萎縮態勢得到初步遏制。根據調查，若爾蓋縣濕地2001-2009年均萎縮率為3.7%，2009-2013年均萎縮率降為0.9%，2013-2022年濕地面積增加82.8 km2、年均增長率為0.3%，濕地萎縮情況基本得到遏制。

但是，由于歷史欠賬較多，要恢復到解放前的濕地面積，還需治理修復近5000 km2，資金需求巨大。而本地財政支持能力偏弱，亟需國家出臺橫向生態補償政策，或者建立橫向生態補償基金，或者出臺專門的區域性橫向生態保護的具體措施以紓解困局，否則，濕地修復治理任務無法完成。

（三）傳統粗放型生產方式與生態保護要求不適應

從產業結構看，黃河上游四川流域五縣第一產業占比33.8%，第二產業占比7.6%，第三產業占比58.6%，傳統農牧業仍是當地主要的支柱型產業。從人均收入水平看，2021年黃河上游四川流域五縣農牧民人均可支配收入15734元，為全省的89.5%、全國的83.1%，農牧民收入80%來自于傳統農牧業。從生產效率看，牦牛養殖周期長、病凍死率相對較高，1頭牦牛從出生到出欄至少需要四年時間，而1頭黃牛出欄周期只需要18個月，但兩者的市場價格都在6000元左右，牦牛養殖的經濟效益明顯偏低。

從生態保護看，要達到草畜平衡，1頭牦牛至少需要20畝草場，如果一個牧民要達到全國城鄉居民人均收入水平，需要常年保持24頭牦牛的養殖規模，對應需求480畝天然草場，但當前黃河上游四川流域五縣牧民人均草場面積不到200畝，人地矛盾相當突出。

隨著該地區人口進一步增長，尤其是國家南水北調西線工程的實施，如果繼續依靠傳統粗放型生產方式，不加快產業轉型升級，如推動川西北草原濕地旅游產業的發展等，那么，該區域的生態保護與經濟社會發展之間的矛盾，將愈發突出。

（四）生態獎補標準相對較低，橫向生態補償尚未啟動

按照財政部、農業農村部和國家林草局《第三輪草原生態保護補助獎勵政策實施指導意見》，目前中央財政對黃河上游四川流域五縣草原禁牧補助標準為7.71元/畝，草畜平衡獎勵標準為2.5元/畝，[5]按人均200畝草場面積測算，一個牧民全年實施禁牧所得補助收入為1542元，實施草畜平衡所得獎勵收入為500元，僅靠現有的生態獎補資金，當地農牧民面臨一定的返貧風險，更無法與全省或者全國同步實現共同富裕。

與此同時，黃河上游四川流域五縣人均草場面積（200畝左右）大幅低于一河之隔的甘肅、青海鄰縣，如甘肅瑪曲縣人均草場面積約320畝、青海久治縣人均草場面積約500畝。即使獎補方式完全相同，黃河上游四川流域五縣牧民年人均獎補收入也明顯低于鄰縣，牧民獲得感差距較大。總體來看，當前獎補標準相比草原產值較低，以一頭牦牛按市場價格6000元計算，平均每畝草原產值75元，而四川每畝草原禁牧補助標準為7.71元/畝，僅占產值10.3%，無法彌補農牧民因禁牧減畜所造成的經濟損失，減畜不減收的目標難以實現。

綜上，在黃河上游四川流域啟動實施橫向生態補償，已經刻不容緩。一方面，應當爭取納入國家生態補償的重點區域，提高國家的生態補償標準，同時可以結合國家南水北調西線工程的國家政策，形成國家重大項目的專項生態補償；另一方面，由四川省人民政府出面，與相關省市形成橫向生態經濟補償的相應方案，并配套具體措施以保障方案實施。

（五）生態保護的監管合力不足，亟待大力提升

“十三五”期間，僅阿壩州黃河流域四縣就下達生態保護補償資金74.5億元，用于森林生態保護補償、草原生態保護補償、濕地生態效益補償等。但是仍存在區域內生態保護監管合力不足的嚴重問題，主要表現在以下三個方面：

一是保護修復缺乏系統性。由于涉及林草、環保、農業農村等多個部門，相關部門在實施生態保護修復項目時，基于部門職能職責，難以從山水林田湖草生命共同體出發進行整體保護、系統修復、綜合治理，生態保護和修復工作條塊分割，治山、治水、治沙各自為戰現象依然存在。

二是監測體系不完善。目前，四川黃河上游生態保護監測手段多以地面監測和人工監測為主，智能化監測水平不高、監測頻次較低，難以為生態保護提供有效數據支撐。且受海拔高、位置偏遠、交通不便等因素影響，監測與治理專業技術人才招不進、留不住現象突出。

三是工程后期監管缺乏長效機制。調查發現，生態修復治理工程經費絕大多數用于第三方公司承建費用，用于當地農牧民后期管護的費用比較少。例如，草原沙化治理項目為“兩年建設、三年管護”，項目管護期僅為12.5元/畝/年，草原生態修復項目為一年建設，到期后無資金投入管護，農牧民參與保護的積極性不高，導致治理效果難以持續，甚至出現二次破壞的現象。

黃河上游四川段草原濕地保護存在的根本問題，從根源上看，主要是：（1）當地政府和社會公眾的生態安全保護的認識不足，缺乏內在積極性；（2）當地政府對所在區域產出的生態產品沒有進行有效宣傳，缺乏專項生態補償資金支持；[6]（3）對國家南水北調西線工程認識不足，且沒有將橫向生態補償納入整體規劃的具體計劃。

三、進一步加強黃河上游四川段草原濕地保護的對策思考

按照黃河流域生態保護和高質量發展的總體要求，四川必須堅決扛起黃河上游生態保護的政治責任，筑牢維護國家生態安全的戰略屏障。考慮該區域經濟發展水平相對滯后，建議在國家層面加大支持力度，推動黃河上游四川流域五縣持續鞏固拓展脫貧攻堅成果并與鄉村振興有效銜接，在有效推進民族地區高質量發展的進程中，促進該區域走上共同富裕的道路。

（一）分區分類細化管控措施，堅決守住生態保護底線

省級國土部門要指導黃河上游四川流域五縣在國土“三調”形成的數據庫基礎上，盡快高質量完成草原基況監測、森林草原濕地調查監測等基礎性工作，查清草原濕地類型、權屬、面積、分布、質量、利用狀況和年度變化情況，建立草原濕地管理檔案，把所有草原濕地納入保護范圍。在全面準確掌握草原濕地生態狀況底數基礎上，科學劃定禁牧區、休牧區、輪牧區以及生態修復區，采取分區分類管控措施，推行“網格化”治理，堅決守住草原濕地保護底線。

準確評估載畜量，科學制定草畜平衡計劃。四川省林草局要指導各縣制訂草原超載過牧減畜實施細則，明確減畜目標、時間節點，任務到戶，有序減少超載過牧區域。爭取到2025年，黃河上游四川流域五縣草畜矛盾能夠明顯緩解，基本實現草畜平衡，草原退化趨勢得到有效遏制；到2035年，退化草原得到有效治理和修復；到本世紀中葉，退化草原得到全面治理和修復，草原生態系統實現良性循環，人與自然和諧共生。

（二）持續加大工程治理力度，穩步推進生態修復

積極應對全球氣候變暖的負面影響，針對四川黃河上游草原濕地保護歷史欠賬問題，統籌推進和協同實施黃河上游干支流流域治理、草原生態修復治理、萎縮濕地修復、沙化土地治理等重大專項工程建設。推進黃河上游四川流域五縣草原濕地均衡治理，在高水平實施若爾蓋“草原濕地山水林田湖草沙冰”一體化保護和修復工程的同時，盡快啟動四川“長沙貢瑪保護工程”和“山水林田湖草沙冰一體化”保護和修復工程項目立項建設。

可以將草原濕地修復治理工程與鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興有效銜接起來，積極探索“以工代賑”模式，在確保工程質量安全和符合進度要求等前提下，圍繞適合人工作業、勞動密集型的治理任務和用工環節，充分挖掘用工潛力，盡可能多地通過以工代賑方式幫助當地農牧民群眾就近務工，實現就業增收。

尤為重要的是，要大力強化工程后期管護，可以在工程治理項目資金中留取一定比例用于后期管護，組織動員當地農牧民參與管護工作，根據實際管護效果發放勞務報酬。在進一步增加農牧民收入的同時，切實解決生態修復項目“重建輕管”、后期管護效果差等突出問題。

（三）以草原濕地保護為基本前提，推進農牧業轉型升級與高質量發展

大幅提升優質牧草種植面積和質量，組織開展高原牧草品種改良技術攻關，有序推進優良牧草品種示范種植，因地制宜發展人工草場。在臨近水源地開展“牧草立體種植”試點，能夠在穩步增加天然草原植被蓋度的同時，持續提升畝均鮮草產量。挖掘農區牧草種植潛力，支持黃河上游四川流域五縣及周邊地區開展糧草間作和休耕種草等試點，探索構建牧草與糧食作物輪作、間作、套種等多元種植結構，在保證糧食產量的前提下，生產更多優質牧草。[7]

大幅提升畜牧養殖效率，加大牦牛、藏綿羊、藏豬等本土優質畜禽資源保護和選育力度，組織開展高原牲畜品種改良技術攻關，有序推進優良牲畜品種示范養殖，支持各地建設適度規模標準化養殖場，積極推廣“放牧+補飼+圈養”等標準化養殖模式，降低畜禽病死率，縮短飼養周期，持續提升畜牧養殖效率。

此外，還應提升農牧業經營水平，持續壯大農村集體經濟組織，積極培育農牧業龍頭企業、農牧民專業合作社、家庭農牧場等經營主體，推廣“企業+合作社+農牧民”等經營模式，鼓勵農戶通過聯戶生產、委托代牧等方式促進連片生產經營。大力推進農牧業多元化發展，深化產品結構調整與品質提升，因地制宜積極發展道地藥材、食用菌類、高原花卉、特色果業、水產養殖等新產業，打造一批優勢農產品基地和優勢產區。[8]

（四）依托草原濕地資源稟賦，構建高原生態產業體系

積極探索黃河上游草原濕地生態資源價值轉化路徑，爭取設立產業轉型發展專項引導資金，推動產業生態化、生態產業化。大力推動肉奶等特色農牧產品精深加工，培育孵化一批特色農牧產品加工企業，科學布局建設一批特色農牧業加工基地，配套完善冷鏈倉儲、分選分割、包裝配送等生產設施，高水平建設一批農牧產品全產業鏈園區。

特別需要強調的是，要大力實施高原生態農牧品牌戰略，充分利用青藏高原牦牛、黑青稞、川貝母等“金字招牌”，不斷擴大高原生態產品的市場美譽度和市場影響力，持續推動高原生態產品從本地市場走向全國市場、從國內市場走向國際市場，持續推動高原生態產品在更廣闊的市場中完成價值發現、實現價值提升。著力打造民族醫藥產業集聚區，依托高原資源優勢合理開發高原道地中（藏羌）藥材，推進藥材集約化、規模化、標準化種植，加大中（藏羌）藥飲片、制劑、保健食品等研發力度，積極發展康復理療、醫藥洗浴等服務產業，穩步提升民族醫藥產業發展水平。

深入推進文旅融合發展，大力發展康養、冰雪、研學、探險等特色旅游產品，打造“全域、全季、全時”旅游產品體系，培育發展“春賞花、夏避暑、秋觀葉、冬玩雪”的四季旅游市場，促進“非遺”創造性轉化和創新性發展，將藏羌織繡、唐卡、藏茶等打造成特色旅游商品。有序開發高原清潔能源，充分利用高原地域遼闊、光照充足等資源稟賦優勢，合理布局建設光伏發電基地、推廣光伏農業，適時啟動風電試點示范項目建設。大力發展碳匯經濟，發揮世界上最大的高寒泥炭沼澤濕地的固碳作用，提升生態系統碳匯增量，積極參與碳匯交易，將高原生態優勢有效轉化為碳匯經濟優勢。[9]

（五）優化教育醫療資源配置，切實提升農牧民在生態保護中實現共同富裕的能力

實施農牧民轉移就業行動計劃，加大對農牧民職業技能培訓力度，提高農牧民向旅游接待、特色農產品加工、民族民間手工藝等新興產業轉移就業的能力。堅持就近就業和勞務輸出并重，開展“一鄉一業一車間”行動，高標準打造一批就業幫扶車間；加強與浙江、成都等發達地區勞務對接，開展“訂單式、定向式”技能培訓，鼓勵企業、飛地園區更多招用牧區貧困勞動力，落實好有關穩崗政策，實現“一人就業，全家脫貧”。

開發河湖治理、草原和濕地保護、景區環衛、文化守護等生態公益崗位，優先解決生活困難群體就業，啟動“每戶一人就業”計劃。加快教育醫療資源均衡布局，建好區域教育醫療中心、分中心和“教聯體”“醫聯體”。深化“互聯網＋對口支援”，提高遠程醫療、遠程教育效果，根據教學周期選派援藏教師，穩定教學質量。提高社會保障水平，繼續深入實施全民參保計劃，推進城鄉低保統籌，逐步提高農村低保標準。

（六）建立健全政策法規體系，全面助推生態保護地區高質量發展

繼續深入開展交通運輸部等國家部委定點幫扶、浙川對口支援和東西部協作、省內對口幫扶等工作，以更大力度支持國家和四川省確定的黃河上游四川流域五個鄉村振興重點幫扶縣發展。依托浙江產業鏈和電商平臺優勢，輻射帶動幫扶地區產業延鏈強鏈，推動高原特色產品深度融入浙江、全國、全球大市場；推廣浙江鄉村振興先進經驗，助力打造一批鄉村振興示范村。利用成都、綿陽、德陽等地人才資源豐富的優勢，開展“組團式”幫扶，推動鄉鎮、部門、學校、醫院等“全域結對”，幫助高原牧區打造留得住、用得上、帶不走的人才隊伍。[10]

科學量化和評價黃河上游草原濕地世界最大“固體高原水庫”、黃河“蓄水池”的生態價值，支持黃河上游四川流域五縣開展草原濕地生態系統綜合服務價值（綠色GDP）核算試點，推動核算結果在生態保護補償、生態資源權益交易等方面應用。優化草原獎補政策，穩步提高黃河上游地區生態獎補標準，逐步縮小農牧民禁牧減畜的減收缺口。支持黃河上游四川流域五縣城鄉基礎設施建設，實施小縣優城行動，高質量規劃建設一批國家公園入口社區或特色小鎮，提升城鎮綜合服務能力，完善城鄉功能配套，持續改善牧區群眾生產生活條件。[11]

另外，在深入調研的基礎上，制定出臺《若爾蓋國家公園保護條例》，在規劃建設、保護管理、公眾服務、監督執法等方面，做出明確規定，加強法規的宣傳與執法檢查，注重采用法律的手段鞏固草原濕地保護與治理的成果，為黃河上游生態屏障的建設提供堅實的法治基礎。[12]

（七）推進科研創新攻關，加強生態保護科技支撐

強化科研監測，依托四川若爾蓋高寒濕地生態系統國家野外科學觀測研究站，結合第二次青藏高原綜合科學考察研究，開展長期調查、監測和評估研究，進一步摸清黃河上游草原濕地資源本底，掌握高寒濕地系統動態變化特征及演進趨勢。推動科技創新平臺提檔升級，鼓勵區域內現有的包括中國科學院成都生物研究所、西南民族大學、四川省林科院、四川省草科院、四川省環科院、四川省自然資源研究院等科研單位加強合作交流，整合省內優勢科技力量，共建高寒濕地綜合性科研平臺，推動科技成果信息、高端人才智庫、科技創新平臺共建共享，并以此為基礎積極爭創國家重點實驗室。進一步充實和加強科研力量，支持大型科研單位、重點高校、重點企業在黃河上游四川流域五縣設立科研機構，大力推進科技成果轉移轉化。

同時需要重視并支持在若爾蓋國家公園設立研究院，進一步加大科研活動支持力度。爭取科技部“十四五”重點研發計劃“典型脆弱生態系統保護與修復”等重點專項在川實施，探索設立黃河流域上游草原濕地生態保護與產業高質量發展科研基金，以支持高校和科研機構開展聚焦生態保護與修復、高原畜牧業發展等重點領域的科學研究，持續加強關鍵技術攻關，實行重大項目“揭榜掛帥”。進一步加大先進適用技術的應用示范，堅持問題導向和需求導向，采取自主研發與技術引進相結合的方式，為黃河上游高原地區增強生態服務功能和實現經濟社會可持續發展提供有力的科技支撐。

（八）健全完善監管機制，增強生態保護的監管實效

合理整合林草系統執法監管力量，加強監測隊伍建設，強化執法能力保障。管好用好生態管護員隊伍，科學劃分管護責任，實現草原濕地網格化管理全覆蓋。探索制定與當地居民的共建共管共享機制，調動農牧民參與生態保護的積極性，全面提升保護力度。支持提升草原濕地執法監管技術手段，完善各級各類監測站點，加快構建“天空地一體化”綜合監測體系，充分利用多源數據融合、大數據分析、動物面部智能識別等現代技術手段，科學判定生態保護、草畜平衡等工作成效，推動實現智慧化監管。將若爾蓋國家公園創建作為黃河上游草原濕地保護管理的重大任務，作為國家公園體制改革創新的重要示范，進一步理順國家公園的中央與地方事權劃分，進一步建立完善中央事權委托代理機制，提高國家公園管理效率。國家主管部門要指導四川、甘肅兩省合理設置省片區國家公園管理局和管理分局，明確國家公園管理機構承擔園區范圍內自然資源資產管理職責與所在地政府承擔行政監管職責的邊界，確保產權主體全面落實、管理權責明晰對等。

國家林草局要指導四川、甘肅兩省建立跨區域聯合管理機制，對所在區域國家公園的發展目標、戰略定位、發展思路、管理方式等進行有效的統籌協調，實現資源整合、信息共享、管理協同。根據若爾蓋國家公園內現有各類保護地運行結構相對簡單、易于整合的特點，探索扁平化管理模式，優化機構設置和編制配置，推動工作力量向一線下沉，建立國家公園自然資源、生態環境綜合執法隊伍，常態化做好巡護、監測工作。同步推動制定未劃入國家公園區域的自然保護地整合預案，做到界限清晰、應管盡管。

四、結語

黃河上游四川流域五縣的草原濕地，被國家生態功能區劃界定為“川西北水源涵養與生物多樣性保護功能區”之后，意味著這個特定區域自然資源的稟賦條件，在其功能上被明確限定。基于此，黃河上游四川段草原濕地保護路徑如下：（1）中央層面，其生態安全義務履行過程中，需要國家的專項政策扶持，包括國家南水北調西線工程實施過程中，制定出臺專門的扶持政策；（2）四川省層面，充分利用浙川對口支援和合作的契機，拓寬橫向生態補償的渠道；

地方政府協同戰略，打造黃河上游四川段草原濕地保護生態產品受惠區域。整合各方力量，制訂好相關政策，能夠推動黃河上游四川段草原濕地可持續保護，構建人與自然和諧共生的生態環境，促進當地經濟和文化高質量發展，在鄉村振興的道路上實現共同富裕。同時黃河上游四川段草原濕地保護必定是可持續的，一定能夠推動當地經濟社會和文化實現高質量發展的目標。

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收稿日期：2023-05-20 責任編輯：秦 艷