鄉村振興背景下農村存量集體建設用地入股聯營的實踐與啟示

摘要：在鄉村振興背景下，鄉村土地資源的巨大浪費與產業發展用地不足的矛盾日益凸出。全國各地雖陸續出臺了一系列農村集體建設用地入市的試點政策，但實際落地項目較少。文章通過對南京市X綜合能源站項目入股聯營的實踐經驗進行分析，闡述了盤活存量集體建設用地對鄉村振興的意義，揭示了農村存量集體建設用地入股聯營面臨的規劃調整周期長、土地供應機制及現狀亟需進一步提升、村集體訴求與政策法規存在沖突等問題，展示了該項目的實施方案，總結了存量集體建設用地入股聯營的實踐經驗，以期對盤活農村存量集體建設用地，促進產業融合發展提供土地供應和入股聯營的參考借鑒。

關鍵詞：鄉村振興；集體建設用地；入股聯營

文章編號：1674-7437（2023）10-0133-03? ? ?中國圖書分類號：F321.1? ? ? 文章標識碼：A

作者簡介：張愛華（1981-），女，漢族，河南濮陽人，本科，中級經濟師，研究方向為投資管理。

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署[1]，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，旨在從根本上解決我國農業不發達、農村不興旺、農民不富裕的“三農”問題。南京市X社區位于南京市外沿區域，在快速發展的同時，也存在一些人均可支配收入較低等問題亟待解決。為破解X社區經濟發展難題，該社區第一書記聯合國家油氣銷售頭部企業以入股聯營方式，盤活社區存量集體建設用地，用于綜合能源站建設，為社區經濟發展引入源頭活水，使社區獲得相對穩定的可靠收益。

1? ?盤活存量集體建設用地對鄉村振興的意義

盤活存量集體建設用地成為優化國土空間配置、解決不同市場主體的用地需求的重要途徑。一方面，村莊用地總量過大且布局不合理，長期存在建設用地保障與耕地保護兩難的困境，盤活存量集體建設用地不僅可以少占甚至不占耕地，而且可以促進耕地占補平衡[2]。另一方面，盤活存量集體建設用地不僅有助于吸引城市資金、技術、人才到鄉村發展新產業新業態[3]，有效緩解鄉村經濟壓力，為村莊帶來持續穩定的收入；還能增加就業機會，讓村民就地就近就業，推動鄉村產業轉型升級，激發鄉村振興的內生活力。

2? ?X綜合能源站項目盤活農村存量集體建設用地的實踐路徑

2.1? ?盤活存量集體建設用地面臨的挑戰

盤活存量集體建設用地是一項復雜的系統工程，涉及現狀摸排、村民意向調查、規劃調整、土地整合、拆遷補償、權利與義務的協調分配、可持續發展等諸多方面，面臨的挑戰較多。

2.1.1? ?規劃調整周期長

農村閑置集體建設用地相對分散，要開展規模化合作，需對現有土地進行整合，但規劃調整周期長，盤活工作難以有效推進。第一，受土地用途管制的制約，在新的國土空間規劃發布前，仍使用原有規劃，這在一定程度上阻礙了農村存量集體建設用地的推進。第二，規劃調整有其固有窗口期，非窗口期原則上不予調整。第三，規劃調整是對區域內整體用地布局的優化，需要統籌考慮經濟發展、耕地紅線、農民需求、公序良俗等各種因素，調整周期相對較長。

2.1.2? ?項目難以快速落地

雖然《中華人民共和國土地管理法》《國務院辦公廳關于加快發展流通促進商業消費的意見》等文件為盤活農村存量集體建設用地創造了條件、提供了依據，省市級政府也對項目實施表示積極支持，并出臺了一系列文件，但實施機制不完善、管理混亂、配套設施不全等問題致使項目難以快速落地。第一，農村集體建設用地“入市”尚處于探索階段，無明確的供地路徑。不同于國有建設用地，項目供地方案、供地路徑均需對現行制度體系進行創新。第二，部分農村存量集體建設用地只有村莊集體土地所有權大證，無具體地塊產權證書；部分集體土地歸屬主體不清晰，相關材料中“農民集體”“集體經濟組織”“村民委員會”表述不一，亟需實施機制對此進行規范。第三，配套基礎設施不完善，配套公共設施落實不到位，招商引資困難，亟需相關機制的出臺引導配套基礎設施的完善。第四，村集體只享有土地的使用權，無處置權。受產權不完整、可參考案例少、交易價格不公開等因素影響，項目土地使用權價值評估缺少足夠支撐，資產評估報告時常遭受質疑，評估備案周期拉長，國有企業引入困難，亟需出臺村集體建設用地價值評估標準。第五，項目用地存在被強制收回的潛在風險，社會資本的利益難以保證。《中華人民共和國土地管理法》第66條，在條件具備的情形下，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權[4]。為確保村集體建設用地使用權不外流，政府同意入股聯營的前提條件就是保證合作期結束后農村集體建設用地能無償回歸村集體，因此，項目投資風險較大，社會投資主體參與意愿不強。

2.1.3? ?村集體的訴求與相關政策不一致

受傳統小農思想影響，村民在村集體項目管理中，既希望在項目運營中獲得穩定的保底收益，又想分享產業發展帶來的利潤分成，同時還又不愿承受項目虧損風險，因此，他們難以實質性參與村集體項目管理。而根據《商事審判指導》 2019年第1輯可知，投資人為了獲取固定收益，且不享有參與公司經營管理權利的，不承擔經營風險的行為，應認定為明股實債[5]。可見，村集體的訴求與相關政策不一致。

2.2? ?X綜合能源站項目入股聯營實施方案

2.2.1? ?商務合作模式

X綜合能源站項目采用農村存量集體建設用地使用權入股聯營模式。社會投資主體以貨幣出資，合作社以土地使用權出資，成立合資公司，建設“油氣電氫光+綜合服務”綜合能源站。為增強合資公司的核心競爭力，社會投資主體負責項目生產經營管理，為村集體解決部分就業崗位；村集體以存量集體建設用地使用權入股，降低項目總投資，減輕項目經濟壓力，不參與項目日常生產經營管理，但在重大事項上有一票否決權。雙方按照資產價值確定股比，社會投資主體控股，村集體參股。雙方按照合資合同和公司章程的約定共享分紅、共擔債務。聯營方案、合資合同和公司章程報地方主管部門備案。

2.2.2? ?X綜合能源站項目供地實施路徑

參照《南京市農村一二三產業融合發展用地使用權入股、聯營工作實施細則》，制定了X綜合能源站項目供地“六步走”的實施路徑：第一，前期準備。項目土地應當完成集體土地所有權登記，需符合國土空間規劃、產業發展規劃、環保、安全等要求，宗地信息明確，完成勘測定界。第二，方案編制。企地雙方編制項目入股聯營方案及合同，明確共同舉辦企業的基本信息、帶動地方發展的設想等，并經村集體表決通過，并通過區政府相關主管部門的審查。第三，簽訂合同。企地雙方簽訂入股聯營合同，成立合資公司。由社會投資主體編制項目可研報告（代初步設計）報地方主管部門備案，編制成立合資公司所需材料報地方工商局注冊。第四，用地申請。區規資局編制《集體建設用地使用供地方案》，報區政府審批。區政府核發供地批文后，區規資局向合資公司發放用地批準書。第五，規劃許可。合資公司申請辦理項目建設工程規劃許可證。第六，確權登記。合資公司向不動產登記機構申請不動產登記。由合資公司辦理項目土地使用證，土地不可轉讓、出租或抵押。

2.2.3? ?X綜合能源站項目工程方案

X綜合能源站項目位于南京市XX街道XX社區XX大道東側，附近有國家重要的交通物流樞紐和空港樞紐，地理位置優越。X綜合能源站項目占地面積約4 900m2，土地性質為農村集體建設用地，規劃地類為商業服務業用地，不涉及占用永久基本農田。項目總投資約4 000萬元，建設一座“油氣電氫光+綜合服務”二級綜合能源站。項目設計汽油加注能力4 000t/年；柴油加注能力1 200t/年；LNG加注能力1 200t/年；氫氣加注能力200kg/d（與主體工程分階段建設）；在加注罩棚、充電罩棚及站房頂鋪設光伏發電板，配套建設儲能設施等，電力僅供站點自用，不外輸；設置充電樁4座，可滿足同時4輛小型新能源汽車的加注，充電功率為60kW；設有多功能站房等，滿足站點經營及村民日常購物需求。該項目建設可滿足社區居民及過往車輛能源需求，依據經濟性測算，項目生產期平均凈利潤203萬元（不含稅），可為各方帶來持續穩定的經濟效益。

2.2.4? ?土地收回及公司退出機制

鑒于該項目由社會投資主體全資建設，公司清算時，地上建筑物、構筑物、設備等無償歸屬社會投資主體；土地使用權無償歸還該社區合作社。基于對等原則，雙方按照前述方式分配公司剩余資產后，仍有可分配資產、資金等，雙方按照合同約定比例進行分配。鑒于社區無債務償還能力，且為避免集體土地流失，雙方建立預警機制。若公司凈利潤為負時，公司須對雙方提示經營預警；如公司連續三年出現退出預警，任意一方均有權轉讓所持有的全部股權以退出公司，如一方未提出收購收購另一方轉讓全部股權要求，則視為同意解散公司，并配合完成相關手續。

3? ?存量集體建設用地入股聯營的經驗總結

3.1? ?統一主體資格

村集體為入股聯營的實施主體，其權利可由村集體經濟組織或村民委員會行使，也可依法授權或委托第三方行使；但參與入股聯營的對象必須與項目投資、用地主體一致。以便在與社會投資主體的合作中，各項證照的合法辦理，保障入股聯營企業合規運營。

3.2? ?規范工作程序

地方政府出臺入股聯營用地的一整套流程，從前期準備到方案編制、簽訂合同、用地申請、規劃許可、確權登記等，確保項目規范有序地推進。其中，前期準備主要是保證地塊基本信息清晰，無權屬爭議矛盾；方案編制是要求提前謀劃，取得村民支持；簽訂合同是要明確參與入股聯營各方責任；用地申請即在做好一切準備工作后，正式規劃資源各區分局申請用地；規劃許可是由規劃資源各區分局依法辦理用地規劃手續；登記發證是依法辦理不動產權證，保障入股聯營企業資產安全。規范工作程序有效控制了村集體建設用地用于一二三產業建設的范圍，為各項工作規范有序開展提供了有力支撐，同時明確了辦理流程，提高了工作效率。

3.3? ?規避風險，維護社會投資主體利益

為規避農村集體經濟組織收回土地使用權風險，維護社會投資主體利益，雙方需在合作初期訂立集體經營性建設用地使用權收回協議或在公司章程、合資合同中對土地使用權收回涉及風險，做出明確約定。

3.4? ?盤活市場活力，實現互利共贏

村集體缺乏專業的開發建設能力和項目運營管理能力，通常會與社會投資主體一同開發建設。地方政府需允許村集體和社會投資主體協商收益/虧損分配比例，可以按照各自的投資比例共享收益，共擔虧損，也可以按照雙方商定的其它比例來分配收益/虧損，尊重社會投資主體的利益和雙方的自主意愿。通過靈活統一的規劃管控、互利共贏的產權政策和完整的配套設施等組合方案，提升存量集體建設用地的資源價值、進一步激發盤活存量集體建設用地入市的活力，增強社會資本參與存量盤活的信心和力度。

3.5? ?加大監督監管力度，打造文明和諧的投資環境

與社會投資主體相比，村集體在經營管理和知識儲備上處于劣勢；需加大政府監督管控力度，保障村集體利益不受侵害。同樣，與村集體相比，社會投資主體具有環境熟悉度不足、協同效應差的劣勢，必要時地方政府也要為社會投資主體提供支持，創造一個文明和諧的投資氛圍。為此，需進一步明確各部門職責，落實對入股聯營企業用地及經營行為的共同監管，確保政策實施規范有序，持續維護良好用地秩序，保持農業農村產業發展良好營商環境。

5? ?結束語

在全面推進鄉村振興戰略的大背景下，農村經濟已進入高質量發展的新階段，產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕是國家對農業農村發展的總體要求，但二三產業用地供給不足與房屋、宅基地建設用地閑置的矛盾日益凸出的問題亟待解決。因此，盤活農村存量集體建設用地用于產業發展勢在必行，且應用空間廣闊。文章通過對農村集體建設用地入股聯營用于X綜合能源站建設的實踐經驗梳理總結，進一步提出如下建議：一是地方主管部門及投資各方需奔著齊心協力、開放包容、互利共贏的態度共同推進項目落實落地。二是地方主管部門提前謀劃，結合當地經濟社會發展情況，認真梳理村莊土地閑置情況，因地制宜編制村莊整體規劃。在不損害已有農田和林地的基礎上，對閑置建設用地進行整合，并進一步規范土地證照管理。三是建立村集體建設用地的“入市”機制，明確項目供地實施路徑，并出臺相關政策，確保項目供地合法合規，維護各方利益。如參照《南京市農村一二三產業融合發展用地使用權入股、聯營工作實施細則》建立適合本地的、可落地的實施方案。四是培養造就一支有文化、懂農業、愛農村的人才隊伍，解放思想，開拓創新，給社會投資主體創造一個愿意來、留得住的投資環境。

參考文獻：

[1]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]伍黎芝，江雪梅，孫澤祥，等.鄉村振興背景下存量集體建設用地盤活模式與策略思考[J].小城鎮建設，2023，41（04）：28-33+49.

[3]郎秀云.“三權分置”制度下農民宅基地財產權益實現的多元路徑[J].學術界，2022（02）：146-155.

[4]益陽市人民政府.《中華人民共和國土地管理法》（2019修正版）[EB/OL].（2022-05-12）[2022-05-12].http：//www.yiyang.gov.cn/xxgkpt/625/646/815/816/content_1608499.html.

[5]最高人民法院民事審判第二庭.《商事審判指導》[M].北京：人民法院出版社，2020.