學前教育PPP項目公私利益沖突及協調探究

李強 孫悅 武若祎

(河北建筑工程學院，河北 張家口 075000)

0 引言

PPP即公私合作伙伴關系，是公共部門與私人部門共同向社會公眾提供公共產品和服務的一種合作模式[1]，是政府部門采用招標方式選擇社會資本方，通過雙方簽訂協議，建立的一種利益共享、風險共擔的合作伙伴關系。盡管我國在學前教育領域應用PPP模式的實踐相對較晚，但仍有一些項目成功落地。實踐表明，PPP模式應用于我國學前教育領域，一定程度上可緩解政府財政壓力；彌補政府部門建設學前教育基礎設施資源不足等問題；充分發揮政府部門和社會資本方兩方面的優勢；實現資源互補和教育資源的優化配置[2]。同時，由于學前教育領域PPP項目涉及面廣，投資規模大，建設周期長，且需要兼顧的因素較多，在項目建設、運營過程中公私雙方利益追求不同極易導致沖突，不僅影響項目效率，甚至會導致項目失敗。

基于我國學前教育領域應用PPP模式的現狀，在分析公私雙方利益沖突及原因的基礎上，通過構建基于有限理性的博弈模型，對公私雙方的合作進行演化博弈分析，進一步探索影響雙方合作的主要因素，從宏觀和微觀兩個層面提出相應的協調對策，以期推動學前教育PPP項目有效實施。

1 學前教育PPP項目公私利益沖突的表現

1.1 公共部門與私人部門的沖突

公共部門和私人部門是PPP項目中的核心利益主體，公共部門通過項目建設提供公共服務；私人部門的目標是完成項目獲取合理收益。在學前教育PPP項目中，公共部門主要以保障社會公共利益為目的，注重公共產品和服務的供給；私人部門也就是社會資本則以追求利潤為目的，注重投資回報。公私部門在追求各自的利益決策上都是理性經濟人，都以追求自身利益最大化為目標，雙方在各自的行為選擇上出現對立，由此導致雙方的利益沖突。

1.2 公權力與私權利的沖突

PPP模式中，公私雙方通過簽訂合同實現利益共享及風險共擔。由于公共部門身份的特殊性，公私合作伙伴關系等同于合作關系的平等。公私伙伴關系當中，行政特權與契約自由上的沖突，反映出的是公權力與私權利的沖突[3]。

享有監督權、行政權的公共部門在項目中處于強勢地位。公共部門在合同的制定、義務的履行、項目的監管方面有更多的話語權。而私人部門是項目實際的建設運營方，且出資較多，但是往往處于被監督管理的弱勢地位。

公共部門和私人部門地位的不平等使得公權力和私權利一直處于博弈狀態，此消彼長的競爭關系使得公共部門與私人部門的沖突愈加明顯。

2 學前教育PPP項目公私利益沖突原因分析

學前教育PPP項目具有極強的公益屬性，代表著項目不能以利潤最大化為目標。否則，私人部門會把盈利當作主要的目標，一味地追求投資回報率，做出損害公眾利益的行為，失去項目建設的意義，引起公眾不滿。

(1)公私利益訴求不同。一方面，政府部門著重提供公共服務。政府為實現教育均衡發展的目標，提供充分的教育服務，合理有效的利用教育資源，推動學前教育領域發展PPP模式，主要目的是優化教育資源配置，實現社會效益最大化。通過PPP模式可以改善學校的辦學條件，加強基礎設施的建設，從而增加教育服務的供給，滿足學前教育快速發展的需求，提升學前教育質量，優化資源配置，促進學前教育的發展。另一方面，社會資本更加注重投資回報率。社會資本通過對項目進行投資和建設運營獲得經濟利潤，以追求自身利益最大化為主要目標。社會資本主要通過投資學前教育PPP項目，獲取使用者付費、政府付費以及可行性缺口價格補貼等獲取利潤收益。由于公私雙方利益需求不一致，政府部門和社會資本方會出現利益沖突，嚴重阻礙合作的順利進行，協調公私利益沖突對保障合作順利進行尤為重要。

(2)風險分擔不合理。學前教育PPP項目前期投入大、期限長、涉及因素多，存在著很多不確定的風險。政府部門在風險分配方面，存在承擔風險比例不合理的現象。

3 學前教育PPP項目公私合作演化博弈分析

在學前教育PPP項目運行過程中，公私雙方應建立良好的合作關系，積極合作，減少沖突。根據公私雙方利益訴求，構造政府與社會資本之間的演化博弈模型，分析不同條件下雙方策略的選擇，并根據結果提出協調建議。

3.1 模型基本假設

假設1：在學前教育PPP項目中，政府部門和社會資本作為主要的兩大利益主體，公私雙方存在信息不對稱，且策略選擇均為有限理性。在博弈過程中，政府部門和社會資本的策略選擇都為{積極合作，消極合作}。

假設2：假設政府部門采取“積極合作”策略的概率為x，采取“消極合作”策略的概率為1-x，其中0≤x≤1；社會資本采取“積極合作”策略的概率為y，采取“消極合作”策略的概率為1-y，其中0≤y≤1。

假設3：政府部門參與項目的基本收益為R1，政府部門積極合作采取激勵措施給予社會資本補貼及稅收優惠等所付出的成本為C，積極合作時的監管成本為J，公私雙方都積極合作時項目的增量收益為A，社會資本增量收益分配比例為r，政府部門分配比例為1-r，當社會資本選擇消極合作時給政府部門帶來的社會損失為B，此時政府部門對社會資本進行懲罰為F。

假設4：社會資本參與項目的基本收益為R2，政府部門積極合作時，社會資本收到激勵成本為C，社會資本積極合作時獲得外部聲譽收益為S，社會資本消極合作時的額外收益為E，此時受到政府部門的懲罰為F。

3.2 支付矩陣

根據以上假設建立政府部門和社會資本的支付矩陣，政府部門和社會資本演化博弈支付矩陣見表1。

表1 政府部門和社會資本演化博弈支付矩陣

3.3 演化博弈模型求解

由于公私雙方均為有限理性，雙方的策略會不斷進行調整從而達到演化穩定狀態。

3.3.1 公共部門的復制動態方程及均衡點

政府部門采取“積極合作”策略下的收益期望函數，公式如下

U1=y(R1+(1-r)A-J-C)+(1-y)
(R1-B-C+F-J)

(1)

采取“消極合作”策略下的收益期望函數，公式如下

U2=yR1+(1-y)(R1-B)

(2)

平均期望收益，公式如下

(3)

由以上方程可得政府部門采用“積極合作”策略時的復制動態方程，公式如下

=x(1-x)[y((1-r)A-F)-C-J+F]

(4)

F′(x)=(1-2x)[y((1-r)A-F)
-C-J+F]

(5)

3.3.2 私人部門的復制動態方程及均衡點

私人部門采取“積極合作”策略下的收益期望函數，公式如下

E1=x(R2+rA+S+C)+(1-x)(R2+S)

(6)

私人部門采取“消極合作”策略下的收益期望函數，公式如下

E2=x(R2+E+C-F)+(1-x)(R2+E)

(7)

平均期望收益，公式如下

(8)

同理可得私人部門采用“積極合作”策略時的復制動態方程，公式如下

=y(1-y)[x(rA+F)+S-E]

F′(y)=(1-2y)[x(rA+F)+S-E]

3.3.3 演化穩定性分析

綜合以上分析可以得到以下5個演化博弈均衡點：(0，0)、(0，1)、(1，0)、(1，1)、(x0，y0)。其中

以上5個均衡點是否處于演化穩定狀態需要通過雅可比矩陣的行列式Det和跡Tr的符號來確定。其雅可比矩陣J公式如下

當Det(J)>0且Tr(J)<0時，均衡點逐漸穩定；當Det(J)<0時，表明相應的均衡點為鞍點；當Det(J)>0且Tr(J)>0時，表明均衡點為不穩定點。均衡點的雅可比矩陣行列式的值和跡見表2。

根據以上假設，分析不同條件下各個均衡點的局部穩定性，分析結果見表3。

表3 不同條件下各均衡點的局部穩定性分析結果

3.3.4 演化路徑及收斂分析

通過以上演化穩定性分析，可以得到公共部門和私人部門的演化路徑，系統演化穩定狀態相位圖如圖1所示。

圖1 系統演化穩定狀態相位圖

(1)對于情形1、情形7，演化博弈收斂于(0，1)，政府部門選擇消極合作，社會資本選擇積極合作。對于社會資本方來說，積極參與獲得的聲譽收益大于機會主義的額外收益，故其策略選擇趨向于積極合作；對于政府部門來說所付出的監管成本和激勵成本較高，且大于積極合作所獲取的增量收益比例，最終策略選擇趨向于消極合作。

(2)對于情形2、情形3、情形5，演化博弈收斂于(0，0)，即雙方都選擇消極合作策略。當社會資本方采取機會主義的額外收益(E-F)大于積極合作的增益時，會選擇消極合作；對于政府部門而言，當其積極合作時付出的激勵成本和監管成本大于積極合作的額外收益或者大于對社會資本的懲罰時，其更傾向于消極合作。

(3)對于情形6，社會資本方積極合作所獲得的綜合收益和對其機會主義行為的懲罰力度對演化結果有著重要的影響，社會資本積極合作時收益合理且政府部門監管力度較大時，雙方策略選擇的演化博弈收斂于(1，1)；反之則收斂于(0，0)。

(4)對于情形8、情形11，演化博弈收斂于(1，0)。政府部門對社會資本的懲罰大于所付出的激勵監管成本，其行為選擇趨向于積極合作；而社會資本消極合作采取機會行為所獲得的額外收益大于積極合作時的增量收益時，其選擇消極合作。

(5)對于情形4、情形10、情形12，演化博弈收斂于(1，1)。此時政府部門積極合作的綜合收益大于付出的激勵監管成本，而且社會資本積極合作的聲譽收益及增量收益大于其機會主義的額外收益，所以雙方策略選擇均為積極合作。

以上演化路徑及收斂分析表明，激勵成本C、監管成本J、懲罰力度F和收益分配比例r是影響學前教育PPP項目公私合作及雙方策略選擇的主要因素，其不同程度的組合對公私雙方策略選擇和最終合作效果具有重要影響。

4 對策與建議

通過以上分析可知，學前教育PPP項目中公私利益沖突客觀存在，在綜合考慮激勵成本、監管成本、懲罰力度和收益分配比例等主要影響因素的基礎上，通過合理的制度安排，可最大限度地協調公私雙方的利益沖突，極大地提升政府部門和社會資本合作的效率與效益，為此提出如下對策。

4.1 宏觀層面

4.1.1 完善相關法律法規體系

目前，我國PPP項目的發展仍缺乏國家層面的法律法規保障，有專門的PPP法律，只有《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》及《民法典》被廣泛適用，針對PPP項目的政策法規多以“意見”“通知”等形式發布，缺乏權威性。立法層次關系到利益受保護的程度，首先，應建立一部專門的PPP法律，專項法律應該從PPP的種類、特許經營協議、風險分擔、權利與義務及爭議的解決方式等方面進行規定；其次，應該協調現有的PPP政策，統一規制可操作的爭議解決機制，減少政策沖突；最后，完善的法律法規體系可以有效地規范政府和社會資本不合理的行為，緩解沖突，確保項目順利進行。

4.1.2 建立健全相關監管制度

有效的監管制度能夠滿足公私雙方利益、整體利益和社會利益的統一[]。首先，政府應設置獨立的監管部門，明確職責與分工，避免出現職責交叉現象，提高監管的獨立性；其次，監管流程應貫徹項目的全生命周期進行事前、事中和事后監管，并設置完善的監管考核機制，明確監管的內容及程序，建立獎懲機制進行績效監管，提高項目信息透明度，接受社會公眾的監管；最后，加強培養專業人才，定期開展專業知識和技能培訓，增強對PPP的認識以提升監管效率。

4.2 微觀層面

4.2.1 構建合理的利益分配機制

由上述演化博弈模型可以看出項目增量收益分配比例r的大小關系到雙方的行為策略選擇，利益分配是否合理是PPP項目順利運行的重要保障。利益分配要制定合理的定價，確定社會資本合理的收益空間同時規定投資回報的上限，限制社會資本獲取暴利。既要考慮社會資本的投資回報，又要保障項目的公益性與社會資本的逐利性共存。明確項目收益分配條款，建立平等高效的投資回報機制，保證公平性，維護各方利益，化解沖突，從而推動PPP項目的有效實施。

4.2.2 建立平等的風險分擔機制

平等合理的風險分擔可以有效的緩解雙方的沖突與矛盾，是控制項目風險的重要措施。公私雙方應充分的考慮各自權責關系與承擔風險的能力，按照權責匹配的原則進行風險分配，合理制定風險分擔機制。風險應由有承擔能力的一方承擔，根據雙方風險承擔能力的不同承擔各自專業領域的風險，如政策性的風險由政府部門承擔，運營風險由社會資本方來承擔。最后，承擔的風險要有上限，不可全部推給某一方。合理的風險分擔機制可以有效地規避沖突，實現合作共贏。

5 結語

公私雙方利益沖突的發生在一定程度上會影響學前教育PPP項目的實施，甚至導致項目失敗。通過演化博弈模型，分析公私雙方各自的策略選擇，制定科學的方案，控制造成沖突的因素，采取針對性的協調策略，就能夠促進公私雙方合作的順利進行。