精細(xì)化管理下重點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃實(shí)施路徑
——以廣州南沙明珠灣起步區(qū)為例

區(qū)綺雯 高遠(yuǎn)

廣東省建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司 廣東 廣州 510000

1 背景：粗放式建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)經(jīng)歷了全球歷史中最快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但在急劇擴(kuò)張的同時(shí)，城市空間品質(zhì)并未得到相應(yīng)提升，粗放式建設(shè)導(dǎo)致生態(tài)資源被擠壓、城市風(fēng)貌失序等問(wèn)題一直是困擾規(guī)劃管理者的核心難題。原因之一，是既有規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)施管理體系無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)代城市建設(shè)日益強(qiáng)調(diào)的過(guò)程性、動(dòng)態(tài)性和引導(dǎo)性等精細(xì)化要求。

1.1 以公眾利益為中心的價(jià)值導(dǎo)向的缺失

以往增量發(fā)展的慣性與任期制的政府績(jī)效考核，高度依賴(lài)空間資源消耗與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，帶來(lái)著眼短期經(jīng)濟(jì)效益，忽略長(zhǎng)遠(yuǎn)與公共利益，重規(guī)模擴(kuò)張輕視資源約束；重土地開(kāi)發(fā)收益輕公共設(shè)施品質(zhì)等問(wèn)題。

1.2 城市空間管控技術(shù)缺失

傳統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)編制技術(shù)缺乏對(duì)空間形態(tài)的深入研究和有針對(duì)性的控制指引。近年的規(guī)劃編制更多是對(duì)土地資源的分配及整體形象的“藍(lán)圖式描繪”,缺少對(duì)物質(zhì)空間形態(tài)的詳細(xì)設(shè)計(jì)與管控，導(dǎo)致物質(zhì)空間呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的片段化與項(xiàng)目化[1]。

1.3 規(guī)劃實(shí)施機(jī)制脫節(jié)

規(guī)劃設(shè)計(jì)與項(xiàng)目實(shí)施分離，缺乏統(tǒng)一的從規(guī)劃設(shè)計(jì)到建設(shè)管理的縱向傳導(dǎo)機(jī)制。規(guī)劃編制完成后，其成果通常交付于不同部門(mén)并行管理，在項(xiàng)目安排、土地供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施、政策供給與公共財(cái)政投入等方面缺少協(xié)調(diào)機(jī)制。

2 對(duì)策：精細(xì)化規(guī)劃建設(shè)的趨勢(shì)與思路

針對(duì)精細(xì)化的建設(shè)管控國(guó)內(nèi)外已有較多實(shí)施經(jīng)驗(yàn)供參考，總體而言，城市建設(shè)管控逐步從二維規(guī)劃指標(biāo)管控轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢(xún)r(jià)值維度、空間維度和時(shí)間維度為核心的三維空間組織和設(shè)計(jì)（見(jiàn)圖1）。

圖1 精細(xì)化設(shè)計(jì)與建設(shè)管控體系

2.1 價(jià)值維度——設(shè)計(jì)理念的人本導(dǎo)向轉(zhuǎn)型

國(guó)內(nèi)外近十幾年來(lái)已進(jìn)行了大量的城市設(shè)計(jì)實(shí)踐，通過(guò)梳理可以發(fā)現(xiàn)（見(jiàn)表1），各個(gè)國(guó)家的城市設(shè)計(jì)不僅注重空間形態(tài)，還更加強(qiáng)調(diào)人性尺度，關(guān)注公共空間與公共利益。

表1 主要城市設(shè)計(jì)原則梳理

2.2 空間維度——精細(xì)化的空間要素管控

城市規(guī)劃管理模式應(yīng)從指標(biāo)管理向空間管制轉(zhuǎn)變，并將城市設(shè)計(jì)管控體系納入城市規(guī)劃體系，將城市設(shè)計(jì)的空間要素轉(zhuǎn)譯為管理語(yǔ)言[2]，確保宏觀目標(biāo)能夠縱向有效傳遞。

2.3 時(shí)間維度——全過(guò)程規(guī)劃實(shí)施管理機(jī)制

在內(nèi)涵式發(fā)展的存量時(shí)代，城市設(shè)計(jì)將從靜態(tài)的形態(tài)約束與空間的管治轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)彈性的對(duì)開(kāi)發(fā)過(guò)程的“治理”（governance），將從一種以結(jié)果為導(dǎo)向的技術(shù)工具全面轉(zhuǎn)變?yōu)檫^(guò)程與結(jié)果并重的“公共政策”[1]（public policy）。依賴(lài)事前、事中、事后的全過(guò)程管統(tǒng)籌管理，實(shí)現(xiàn)各專(zhuān)業(yè)、各部門(mén)之間的橫向協(xié)同銜接[3]。

3 實(shí)踐：廣州南沙明珠灣起步區(qū)建設(shè)實(shí)施

本章將論述明珠灣起步區(qū)城市營(yíng)造理念與規(guī)劃管控實(shí)施路徑，總結(jié)其建設(shè)過(guò)程中精細(xì)化的規(guī)劃設(shè)計(jì)與管控經(jīng)驗(yàn)。

3.1 廣州明珠灣起步區(qū)規(guī)劃建設(shè)歷程及概況

明珠灣起步區(qū)位于南沙的中部，具有“山、海、河、涌、田”為核心的嶺南水鄉(xiāng)本底，致力打造世界級(jí)灣區(qū)。經(jīng)歷了近十年發(fā)展，規(guī)劃編制與實(shí)施管理可劃分為兩個(gè)階段：（1）起步建設(shè)階段（2012-2017年），重視以城市設(shè)計(jì)引領(lǐng)地區(qū)發(fā)展的思路，確立了生態(tài)優(yōu)先與現(xiàn)代城市職能匹配的價(jià)值取向；（2）全面提升階段（2018年至今），進(jìn)一步強(qiáng)化高水平城市設(shè)計(jì)，邀請(qǐng)國(guó)際設(shè)計(jì)大師與團(tuán)隊(duì)參與空間設(shè)計(jì)營(yíng)造，通過(guò)地區(qū)總設(shè)計(jì)師制度實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制到建設(shè)管理的無(wú)縫銜接。

3.2 堅(jiān)守規(guī)劃設(shè)計(jì)理念目標(biāo)、建立品質(zhì)建設(shè)價(jià)值共識(shí)

明珠灣起步區(qū)的城市設(shè)計(jì)編制與實(shí)施一直貫穿在規(guī)劃與建設(shè)各階段。與城市設(shè)計(jì)并行的是景觀、地下空間、道路交通、市政管網(wǎng)、綠色生態(tài)、夜景照明等專(zhuān)項(xiàng)研究，形成以城市設(shè)計(jì)為平臺(tái)，多專(zhuān)項(xiàng)統(tǒng)籌的規(guī)劃編制體系。

3.2.1 生態(tài)品質(zhì)與可持續(xù)發(fā)展兼顧

為降低臺(tái)風(fēng)、洪水等自然災(zāi)害帶來(lái)的安全隱患，明珠灣濱水空間以“寬度換高度”，打造水岸與城市空間相融合的生態(tài)堤，避免傳統(tǒng)防洪堤“水利圍城”的情況。

3.2.2 傳承嶺南水鄉(xiāng)的地域文脈

為避免傳統(tǒng)新城開(kāi)發(fā)“格式化”的空間模式，明珠灣規(guī)劃保留了黃山魯、蕉門(mén)河、橫瀝水道等“山、水、田、涌”等嶺南水鄉(xiāng)要素，尊重灣區(qū)“三江六岸”的空間秩序。

3.2.3 活力、包容、有溫度的城市社區(qū)

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的前提下，明珠灣建設(shè)有節(jié)、有度地合理利用土地資源，通過(guò)公交導(dǎo)向開(kāi)發(fā)、緊湊街區(qū)尺度以及城市功能的高混合度實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)城市活動(dòng)密集化的集約空間效應(yīng)。

3.3 貫徹全要素、精細(xì)化的管控體系，保障理念到實(shí)踐有效傳導(dǎo)

明珠灣起步區(qū)在城市設(shè)計(jì)成果的基礎(chǔ)上，對(duì)空間設(shè)計(jì)內(nèi)容進(jìn)行管控“轉(zhuǎn)譯”，形成了一套完整的設(shè)計(jì)管控內(nèi)容，以城市設(shè)計(jì)圖則形式納入土地出讓條件，建立準(zhǔn)法定的指導(dǎo)地位，滿(mǎn)足“易操作、易實(shí)施”的要求。

3.3.1 建立全域、全要素精細(xì)管控?cái)?shù)據(jù)庫(kù)

明珠灣起步區(qū)建立“4層面、25項(xiàng)、80余條”管控?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，遵循“目標(biāo)—要素—?jiǎng)倧椏刂啤钡墓芸剡壿?，清晰展示設(shè)計(jì)要求與管控目標(biāo)。例如，為營(yíng)造共享互通的公共步行系統(tǒng)，分別對(duì)建筑商業(yè)空間、騎樓、首層架空形式、二層連廊、地下大堂、垂直交通核等要素實(shí)施管控，確保地塊建筑設(shè)計(jì)與城市空間結(jié)構(gòu)的耦合與互動(dòng)。

3.3.2 公共利益導(dǎo)向下 “導(dǎo)”與“控”的平衡

通過(guò)明確各實(shí)施主體公共義務(wù)的邊界、內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，保證公共空間品質(zhì)與公共資源的共享，如嚴(yán)格控制濱水地塊的公共通道、視線(xiàn)廊道、裙房界面、連廊系統(tǒng)；對(duì)于建筑風(fēng)貌等采用正負(fù)面清單形成進(jìn)行彈性設(shè)計(jì)引導(dǎo)。以靈山島尖縱一涌為例，濱水居住地塊主動(dòng)提供連續(xù)的濱水商業(yè)界面與騎樓空間，既提升濱水慢行的舒適性與連續(xù)性，亦為項(xiàng)目提升人氣活力與市場(chǎng)價(jià)值。

3.3.3 差異化、針對(duì)性管控內(nèi)容

為提升管控的實(shí)效性，應(yīng)對(duì)不同地區(qū)控制采用針對(duì)性的管控要素，如居住片區(qū)關(guān)注公共設(shè)施與開(kāi)敞空間布局、慢行設(shè)施等；商務(wù)區(qū)則聚焦功能復(fù)合與空間互聯(lián)互通，關(guān)注騎樓連廊等灰空間系統(tǒng)與地面地下立體慢行等內(nèi)容。

3.4 以地區(qū)總設(shè)計(jì)師制度為平臺(tái)，推進(jìn)全過(guò)程咨詢(xún)工作機(jī)制

明珠灣起步區(qū)地區(qū)總師制度實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)《明珠灣起步區(qū)地區(qū)城市總設(shè)計(jì)師全過(guò)程服務(wù)操作辦法》、《靈山島尖地區(qū)城市總設(shè)計(jì)師工作制度》、《橫瀝島尖地區(qū)城市總設(shè)計(jì)師制度實(shí)施細(xì)則》等制度的確定，實(shí)現(xiàn)從規(guī)劃設(shè)計(jì)到施工建設(shè)全流程管控。自2018年起，地區(qū)總師咨詢(xún)已成為明珠灣起步區(qū)規(guī)劃管理中的常態(tài)環(huán)節(jié)，各總師團(tuán)隊(duì)參與各類(lèi)咨詢(xún)會(huì)議共計(jì)300余次，書(shū)面回復(fù)會(huì)辦函件約1600件。

3.4.1 地區(qū)總師塑造過(guò)程化、動(dòng)態(tài)化設(shè)計(jì)決策環(huán)境

明珠灣地區(qū)總師在實(shí)施的過(guò)程中，綜合衡量設(shè)計(jì)質(zhì)量及其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和短期效益，進(jìn)行自由裁量，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程邁向價(jià)值導(dǎo)向和過(guò)程性規(guī)劃轉(zhuǎn)型。

明珠灣地區(qū)總師通過(guò)四階段流程優(yōu)化過(guò)程咨詢(xún)：1、城市設(shè)計(jì)宣講：明確實(shí)施主體后，地區(qū)總師團(tuán)隊(duì)與建設(shè)方、設(shè)計(jì)師通過(guò)設(shè)計(jì)要點(diǎn)前置溝通，凝聚空間設(shè)計(jì)共識(shí)；2、設(shè)計(jì)過(guò)程咨詢(xún)：鼓勵(lì)多方案比選，聚焦設(shè)計(jì)方案與城市空間的融入性、公共空間與公共設(shè)施的布局合理性等要素；3、方案報(bào)審咨詢(xún)：以標(biāo)準(zhǔn)化、清單式審查公共空間、豎向設(shè)計(jì)、建筑風(fēng)貌細(xì)部等精細(xì)化設(shè)計(jì)； 4、施工過(guò)程監(jiān)督：要求建設(shè)方提供《施工實(shí)景落實(shí)審批圖紙自審報(bào)告》，對(duì)濱水空間景觀、街道公共空間等核查建設(shè)內(nèi)容。

當(dāng)開(kāi)發(fā)地塊的實(shí)際建設(shè)需求和空間形態(tài)與既定圖則、規(guī)劃要求不一致時(shí)，需要總師團(tuán)隊(duì)多專(zhuān)業(yè)協(xié)作，提出合理的解決方案，提供“自由裁量”的技術(shù)支持，而非直接否定的“粗暴”思維。城市建設(shè)整合機(jī)制保障先進(jìn)性開(kāi)放設(shè)計(jì)，地區(qū)總師咨詢(xún)體現(xiàn)為一個(gè)動(dòng)態(tài)開(kāi)放性的技術(shù)、服務(wù)協(xié)調(diào)過(guò)程，包括對(duì)自身規(guī)劃系統(tǒng)、內(nèi)容的不斷校核和完善，也包括對(duì)土地開(kāi)發(fā)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)等訴求的不斷指導(dǎo)和融合采納，以保障在規(guī)劃核心價(jià)值和市場(chǎng)開(kāi)發(fā)合理性方面取得均衡。

3.4.2 地區(qū)總師促成創(chuàng)新、精細(xì)的空間設(shè)計(jì)的實(shí)現(xiàn)

明珠灣地區(qū)總師動(dòng)態(tài)統(tǒng)籌、整體把控，通過(guò)循環(huán)反復(fù)的溝通與協(xié)商，從細(xì)微之處全方位改善市民日常生活品質(zhì)。

關(guān)注嶺南氣候的騎樓街、挑檐、有蓋連廊系統(tǒng)，引導(dǎo)不同權(quán)屬地塊間建設(shè)連續(xù)騎樓街道、風(fēng)雨連廊形成連續(xù)的有蓋連廊體系，并因“獨(dú)立風(fēng)雨連廊不計(jì)容”規(guī)定，激勵(lì)及促發(fā)了地塊企業(yè)自發(fā)建成約四公里長(zhǎng)有蓋步行連廊。

針對(duì)原來(lái)河涌岸線(xiàn)至地塊紅線(xiàn)之間的“三不管”空間，地區(qū)總師團(tuán)隊(duì)參考新加坡私人運(yùn)營(yíng)公共空間的建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，協(xié)同溝通明珠灣管理局、規(guī)自局、水務(wù)局及濱水十一個(gè)建設(shè)方，提供濱水-場(chǎng)地一體化設(shè)計(jì)及建設(shè)方案，明確長(zhǎng)期的建設(shè)維護(hù)資金與機(jī)制保障，為地塊提供高質(zhì)量的濱水公共空間，是多方共建共管共治的良好實(shí)踐。

3.5 建立多維度、全方位的統(tǒng)籌協(xié)同協(xié)調(diào)機(jī)制

明珠灣管理局作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)的重要組成之一，是廣州市第一個(gè)實(shí)行企業(yè)化管理，但不以營(yíng)利為目的的公共機(jī)構(gòu)。既有政府部門(mén)的公共管理權(quán)力，又有企業(yè)靈活、創(chuàng)新、富有活力、追求效益、對(duì)市場(chǎng)的需要反應(yīng)迅速的特點(diǎn)。

明珠灣管理局作為屬地管理機(jī)構(gòu)，享有完整的區(qū)域管理權(quán)限。得以打破傳統(tǒng)模式多部門(mén)參與的管理方式，規(guī)避部門(mén)壁壘。充分利用多專(zhuān)業(yè)、全流程管理的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建從產(chǎn)業(yè)策劃-規(guī)劃編制-招商引資-土地供應(yīng)-開(kāi)發(fā)建設(shè)-運(yùn)營(yíng)管理的完整的管理機(jī)制，實(shí)施規(guī)建管一體化管理。

利用明珠灣管理局法定機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，在垂直體系下建立動(dòng)態(tài)協(xié)同的設(shè)計(jì)管理秩序，在設(shè)計(jì)方案上創(chuàng)新的發(fā)展“上下傳導(dǎo)”工作機(jī)制，以法定規(guī)劃為基礎(chǔ)、各領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃為支撐、工程設(shè)計(jì)為本底的定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系，形成從“法定規(guī)劃——專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃——工程設(shè)計(jì)” 的科學(xué)規(guī)劃體系，從規(guī)劃到工程設(shè)計(jì)統(tǒng)籌考慮、環(huán)環(huán)緊扣，保證方案精準(zhǔn)落地。

4 結(jié)論

城市建設(shè)實(shí)施是個(gè)復(fù)雜而動(dòng)態(tài)的巨系統(tǒng)，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展對(duì)規(guī)劃體系與管理制度提出了巨大挑戰(zhàn)。明珠灣起步區(qū)的十多年建設(shè)實(shí)施可看作一次規(guī)劃設(shè)計(jì)思維、建設(shè)管理機(jī)制的本地化探索，旨在探索更“高品質(zhì)易實(shí)施”的管理控制和實(shí)施路徑、保障設(shè)計(jì)意圖的落實(shí)。

其一，穩(wěn)定的設(shè)計(jì)理念和核心價(jià)值堅(jiān)守，始終探索如何使地區(qū)從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展中獲益，不僅以經(jīng)濟(jì)與建設(shè)強(qiáng)度為量度，將地區(qū)的公共利益、社會(huì)價(jià)值與多元群體的價(jià)值最優(yōu)置于首位。

其二，開(kāi)放的參與機(jī)制與規(guī)劃體系，提升規(guī)劃在實(shí)際運(yùn)行中具備可實(shí)施性和對(duì)復(fù)雜條件的變通，不斷以多樣化的技術(shù)工具動(dòng)態(tài)完善規(guī)劃管控的滯后與不足，保障規(guī)劃實(shí)施的有效性。

其三，不斷探索和明確的一系列協(xié)同的管理、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)機(jī)制，從發(fā)展階段出發(fā)、從具體問(wèn)題入手，始終面向建設(shè)運(yùn)營(yíng)，形成更靈活的地區(qū)協(xié)同機(jī)制與頂層設(shè)計(jì)。