低碳城市規(guī)劃建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題研究

季予恒

蘇州規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院股份有限公司 江蘇 蘇州 215002

自哥本哈根氣候大會(huì)召開(kāi)以來(lái)，“低碳經(jīng)濟(jì)”已經(jīng)成為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。為實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、低碳發(fā)展，我國(guó)提出了建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)，并將低碳發(fā)展作為今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國(guó)應(yīng)加快推進(jìn)低碳城市建設(shè)。但在當(dāng)前的低碳城市規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，存在著一系列的問(wèn)題。只有通過(guò)科學(xué)合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)管理才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。本文擬從這些問(wèn)題入手展開(kāi)探討，為低碳城市規(guī)劃建設(shè)提供借鑒。

1 低碳城市內(nèi)涵

低碳城市是一種全新的發(fā)展理念和模式，它將可持續(xù)發(fā)展理念融入到城市規(guī)劃建設(shè)中，把人與自然和諧相處作為基礎(chǔ)和前提，是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)和居民共同參與。低碳城市（low carbon city）概念最早出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代，是在國(guó)際上提出的，是指通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和觀念轉(zhuǎn)變等途徑，實(shí)現(xiàn)城市低碳化發(fā)展的一種城市形態(tài)。在全球氣候變化的背景下，聯(lián)合國(guó)氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（IPCC）于2006年發(fā)布了《氣候變化國(guó)家評(píng)估報(bào)告》。報(bào)告指出：“為了實(shí)現(xiàn)到2020年將全球氣溫升幅控制在2℃以?xún)?nèi)的目標(biāo)，人類(lèi)必須采取行動(dòng)減緩氣候變化。到本世紀(jì)末，全球溫室氣體排放量必須比2005年減少40%～45%”。“低碳城市”概念提出后，得到了世界各國(guó)政府的高度重視，許多國(guó)家紛紛開(kāi)展了“低碳城市”[1]。

2 國(guó)內(nèi)外低碳城市建設(shè)相關(guān)研究

2.1 國(guó)內(nèi)低碳城市建設(shè)相關(guān)研究

隨著國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)低碳城市建設(shè)的不斷深入研究，目前已形成了從碳排放核算、碳足跡、碳稅以及能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面入手的研究成果。但是，當(dāng)前我國(guó)針對(duì)低碳城市建設(shè)的研究還相對(duì)較少。國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，低碳城市是指以“低能耗、低污染、低排放”為基本特征，以高能源利用效率、高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、高居民生活質(zhì)量為目標(biāo)，在城市化過(guò)程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與自然生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化模式。基于以上研究成果，目前已有一些低碳城市的實(shí)踐探索，如低碳城市試點(diǎn)、低碳經(jīng)濟(jì)示范區(qū)等。其中，最為典型的當(dāng)屬“國(guó)家低碳城市試點(diǎn)”。在“國(guó)家低碳城市試點(diǎn)”中，以武漢、深圳、寧波為代表的多個(gè)城市，均是以碳排放強(qiáng)度指標(biāo)為基礎(chǔ)，從產(chǎn)業(yè)、能源和建筑三個(gè)方面開(kāi)展低碳經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐探索。如武漢建立了全國(guó)第一個(gè)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，深圳成為全國(guó)首批碳排放權(quán)交易試點(diǎn)城市[2]。

2.2 國(guó)外低碳城市建設(shè)相關(guān)研究

世界各國(guó)對(duì)于低碳城市的建設(shè)有著不同的研究，以日本和美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家，在長(zhǎng)期的城市規(guī)劃建設(shè)中逐漸形成了一套較為完整、系統(tǒng)的低碳城市規(guī)劃建設(shè)體系，而以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家則處于起步階段。日本是世界上最早開(kāi)始關(guān)注低碳城市建設(shè)的國(guó)家之一，早在上世紀(jì)80年代初，日本就提出了低碳城市戰(zhàn)略，并成立了專(zhuān)門(mén)研究低碳城市發(fā)展問(wèn)題的機(jī)構(gòu)——低碳日本委員會(huì)。此后，日本在這一領(lǐng)域進(jìn)行了大量工作，并取得了一定成果。進(jìn)入21世紀(jì)后，日本在這一領(lǐng)域進(jìn)行了更加深入地研究。2008年8月，日本提出了《低碳社會(huì)白皮書(shū)》，對(duì)未來(lái)10年內(nèi)日本在實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)過(guò)程中可能遇到的各種挑戰(zhàn)做出了規(guī)劃和預(yù)測(cè)。2012年3月，《東京2020遠(yuǎn)景規(guī)劃》正式發(fā)布，這是日本在本世紀(jì)初提出的第一個(gè)關(guān)于未來(lái)10年內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的綱領(lǐng)性文件[3]。

3 低碳城市規(guī)劃建設(shè)的重要意義

低碳城市是一個(gè)城市在實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展過(guò)程中，自覺(jué)遵循低碳經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以低碳理念和方式進(jìn)行城市規(guī)劃建設(shè)與管理的一種發(fā)展模式。從空間角度來(lái)看，低碳城市的發(fā)展應(yīng)是在城市用地結(jié)構(gòu)和用地布局上合理、充分考慮城市自然條件和人文特點(diǎn)，利用低碳技術(shù)減少碳排放。從產(chǎn)業(yè)角度來(lái)看，低碳城市應(yīng)是一個(gè)以能源節(jié)約為核心的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)過(guò)程，通過(guò)合理的能源利用方式，減少工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的碳排放。從能源角度來(lái)看，低碳城市應(yīng)是一個(gè)以清潔能源為主體的能源供應(yīng)體系建設(shè)過(guò)程。綜上所述，低碳城市規(guī)劃建設(shè)對(duì)于城市發(fā)展、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理有著重要意義。

3.1 有助于促進(jìn)城市發(fā)展

低碳城市是一個(gè)城市發(fā)展的重要方向，低碳城市的建設(shè)有利于提高城市綜合實(shí)力，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)快速、可持續(xù)發(fā)展。首先，低碳城市的建設(shè)有利于改變傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，改善當(dāng)前城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、粗放式發(fā)展的現(xiàn)狀，從而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)向高層次、高附加值方向發(fā)展；其次，低碳城市的建設(shè)有利于提升居民生活質(zhì)量和生活水平，增加居民收入；再次，低碳城市建設(shè)有利于提高政府工作效率，改變傳統(tǒng)政府工作方式過(guò)于依賴(lài)政府指令和行政手段的現(xiàn)狀[4]。政府可以通過(guò)減少行政干預(yù)、采取靈活高效的管理手段、提高公共服務(wù)水平等途徑提高工作效率。

3.2 有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)

低碳城市的建設(shè)與發(fā)展，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有十分重要的意義，通過(guò)控制二氧化碳的排放，減少溫室氣體的排放，減緩氣候變化帶來(lái)的各種負(fù)面影響。在工業(yè)化和城市化發(fā)展過(guò)程中，由于工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸和建筑施工等方面都會(huì)產(chǎn)生大量CO2排放。通過(guò)低碳城市規(guī)劃建設(shè)，減少了二氧化碳的排放量，從而減緩了全球氣候變化帶來(lái)的各種負(fù)面影響。有利于通過(guò)提高能源利用效率、改進(jìn)技術(shù)等措施降低城市建設(shè)對(duì)大氣中二氧化碳濃度升高的影響。

3.3 有助于能源轉(zhuǎn)型

由于城市中各種能源的生產(chǎn)和消費(fèi)具有其各自的特點(diǎn)，因此，合理規(guī)劃和建設(shè)城市能源供應(yīng)體系，對(duì)于保證城市能源供應(yīng)安全和保障能源高效利用具有重要意義。目前，我國(guó)城市能源供應(yīng)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)不合理，其中電力資源結(jié)構(gòu)以火電為主，煤電比例較高。隨著我國(guó)可再生能源利用規(guī)模的擴(kuò)大以及特高壓電網(wǎng)的建設(shè)，電力資源結(jié)構(gòu)中煤電比例有所下降。在城市規(guī)劃建設(shè)中引入清潔能源和可再生能源已經(jīng)成為我國(guó)能源轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)。在此背景下，低碳城市規(guī)劃建設(shè)將有助于改變目前我國(guó)城市能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理的局面，有助于解決我國(guó)當(dāng)前面臨的環(huán)境污染、生態(tài)破壞、氣候變暖等一系列問(wèn)題。

4 我國(guó)低碳城市建設(shè)存在的主要問(wèn)題

從我國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)的實(shí)踐來(lái)看，低碳城市建設(shè)與低碳經(jīng)濟(jì)、低碳生活以及低碳生態(tài)等方面的目標(biāo)是一致的，低碳城市建設(shè)在我國(guó)已經(jīng)得到了很多地方政府的重視,但是由于我國(guó)各地區(qū)發(fā)展不均衡，各地在進(jìn)行低碳城市規(guī)劃建設(shè)時(shí)仍然存在許多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

4.1 城市能源結(jié)構(gòu)不合理

在當(dāng)前的能源結(jié)構(gòu)中，煤炭仍占據(jù)著主體地位。煤炭的大量使用不僅增加了能源消耗，也造成了碳排放，對(duì)城市生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響。我國(guó)許多城市對(duì)可再生能源的開(kāi)發(fā)和利用還比較落后，這不僅影響了城市的生態(tài)環(huán)境，也不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 缺乏完善的低碳城市規(guī)劃體系

目前我國(guó)低碳城市規(guī)劃尚處于起步階段，低碳城市規(guī)劃體系尚未形成。如果沒(méi)有一套完整的低碳城市規(guī)劃體系作指導(dǎo)，僅依靠各地區(qū)因地制宜地制定政策、出臺(tái)措施來(lái)推動(dòng)低碳城市建設(shè)是十分困難的，也不能確定低碳城市規(guī)劃的技術(shù)方法和實(shí)施措施。這就導(dǎo)致各地在對(duì)當(dāng)?shù)爻鞘羞M(jìn)行低碳發(fā)展規(guī)劃時(shí)存在很大分歧。而且由于各地對(duì)碳排放測(cè)算方法、標(biāo)準(zhǔn)、體系不統(tǒng)一，也會(huì)影響到各地區(qū)編制低碳城市規(guī)劃的質(zhì)量[5]。

4.3 城市居民低碳意識(shí)欠缺

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前約有50%的城市人口生活在城市，這些城市人口的人均能源消費(fèi)量約為世界平均水平的2倍。因此，在城市發(fā)展中，如何實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展成為當(dāng)前亟待解決的重要問(wèn)題。我國(guó)大部分城市居民對(duì)低碳生活方式缺乏認(rèn)識(shí)，對(duì)低碳發(fā)展的理念認(rèn)識(shí)不清，對(duì)低碳生活方式缺乏了解。造成這一現(xiàn)象的主要原因有以下幾個(gè)方面：首先，居民收入相對(duì)較低，社會(huì)保障制度不完善，居民消費(fèi)能力不足，而且也難以承擔(dān)高碳生活方式所帶來(lái)的額外成本；其次，我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為明顯，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市就業(yè)或居住生活；第三，政府對(duì)節(jié)能減排重視程度不夠。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和分析發(fā)現(xiàn)：我國(guó)大多數(shù)居民對(duì)低碳發(fā)展理念缺乏了解；大部分人認(rèn)為“低碳生活”就是“少用點(diǎn)”“少開(kāi)空調(diào)”等一些與節(jié)能減排相關(guān)的詞匯；在日常生活中有近50%的人在使用空調(diào)時(shí)會(huì)選擇“少開(kāi)”或“不開(kāi)”；約30%的居民會(huì)選擇“步行或騎自行車(chē)”來(lái)代替開(kāi)車(chē)出行；約25%的人會(huì)選擇“坐公交、地鐵等公共交通工具”來(lái)代替開(kāi)車(chē)出行。

5 促進(jìn)我國(guó)低碳城市建設(shè)的相關(guān)對(duì)策建議

5.1 改善城市能源結(jié)構(gòu)

為了實(shí)現(xiàn)低碳城市規(guī)劃建設(shè)的目標(biāo)，應(yīng)逐步減少煤炭等化石燃料的使用。在城市規(guī)劃中應(yīng)將節(jié)約能源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為重要內(nèi)容之一，對(duì)各種能源進(jìn)行合理配置。同時(shí)，在城市建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中應(yīng)重視可再生能源的開(kāi)發(fā)和利用，通過(guò)開(kāi)發(fā)利用太陽(yáng)能、風(fēng)能、潮汐能、地?zé)崮艿惹鍧嵞茉磥?lái)彌補(bǔ)傳統(tǒng)化石燃料在某些領(lǐng)域存在的缺陷。政府應(yīng)加大對(duì)可再生能源技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用的支持力度[6]。此外，為實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展目標(biāo)，在規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中應(yīng)注意對(duì)交通工具能耗的控制，例如要鼓勵(lì)城市居民選擇電動(dòng)汽車(chē)、自行車(chē)等低碳出行工具。

5.2 完善的低碳城市規(guī)劃體系

國(guó)家應(yīng)統(tǒng)籌考慮各方面因素，加強(qiáng)政策體系建設(shè)，形成推進(jìn)低碳城市建設(shè)的合力。應(yīng)充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境等因素，建立促進(jìn)低碳城市發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。建議國(guó)家應(yīng)盡快制定《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《國(guó)家生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)管理辦法》，設(shè)立國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，將其作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的重要舉措，探索具有中國(guó)特色的低碳城市發(fā)展模式。

5.3 制訂有效的低碳城市規(guī)劃建設(shè)法律保障機(jī)制

按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)為主、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的原則，在充分論證的基礎(chǔ)上，盡快編制出國(guó)家和省級(jí)層面的低碳城市法律保障機(jī)制。地方各級(jí)政府應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際情況，組織編制低碳城市建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。同時(shí)要完善城市總體規(guī)劃編制體系，明確城市總體規(guī)劃與相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃間的關(guān)系，完善和優(yōu)化城市總體規(guī)劃與土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、交通系統(tǒng)、公共服務(wù)設(shè)施和綠地系統(tǒng)等方面的銜接，使城市總體規(guī)劃與各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。應(yīng)加快建立碳排放統(tǒng)計(jì)規(guī)范，準(zhǔn)確把握碳排放總量及變化趨勢(shì)。建立碳排放交易制度，加強(qiáng)碳排放權(quán)市場(chǎng)監(jiān)管，形成有效激勵(lì)約束機(jī)制。

5.4 大力推廣節(jié)能減排技術(shù)，倡導(dǎo)低碳生活方式

觀念決定行動(dòng)，觀念轉(zhuǎn)變是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵。我們要在全社會(huì)牢固樹(shù)立低碳經(jīng)濟(jì)、低碳城市建設(shè)的理念，切實(shí)把建設(shè)低碳城市作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。應(yīng)加大節(jié)能環(huán)保技術(shù)的推廣力度，建立完善的節(jié)能環(huán)保技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用、服務(wù)和支持體系。大力推進(jìn)低碳技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化，不斷提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平。完善財(cái)稅政策和價(jià)格機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)積極研發(fā)節(jié)能減排新技術(shù)，對(duì)符合條件的重大低碳技術(shù)給予專(zhuān)項(xiàng)資金支持。同時(shí)應(yīng)逐步建立和完善低碳產(chǎn)品的認(rèn)證、標(biāo)識(shí)制度，逐步淘汰落后工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，鼓勵(lì)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)[7]。在城市生活中，應(yīng)大力推廣節(jié)能環(huán)保新產(chǎn)品、新技術(shù)的應(yīng)用。提倡綠色消費(fèi)、綠色居住、綠色出行等理念，倡導(dǎo)低碳生活方式。提倡低碳餐飲、低碳交通、低碳辦公和低碳居住等行為，使人們養(yǎng)成健康向上的生活習(xí)慣。

6 結(jié)語(yǔ)

低碳城市規(guī)劃建設(shè)的主要目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)低能耗、低污染、低排放的生態(tài)環(huán)境，并通過(guò)提高生活品質(zhì)和生活質(zhì)量來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。在我國(guó)，低碳城市建設(shè)還處于探索階段，在規(guī)劃、建設(shè)和管理過(guò)程中還存在許多問(wèn)題。我們必須深刻認(rèn)識(shí)到當(dāng)前低碳城市建設(shè)所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，積極借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，大膽創(chuàng)新。同時(shí)，在規(guī)劃、建設(shè)和管理過(guò)程中應(yīng)充分考慮我國(guó)國(guó)情，在此基礎(chǔ)上形成具有中國(guó)特色的低碳城市建設(shè)模式。在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，我們要將低碳理念融入到我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，以更加開(kāi)放、更加科學(xué)、更加務(wù)實(shí)的態(tài)度來(lái)指導(dǎo)我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃和管理工作。只有這樣，才能使我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)朝著符合低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的方向前進(jìn)。