“三治融合”背景下村莊規(guī)劃編制的應(yīng)對研究

孔波

江西省城鄉(xiāng)規(guī)劃市政設(shè)計(jì)研究總院有限公司 江西 南昌 330000

在鄉(xiāng)村振興的國家戰(zhàn)略背景下，“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[1]，既是一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯，更是我國實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的必由之路，需要在實(shí)踐中探索的新路徑。村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村地區(qū)為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興而編制的綱領(lǐng)性空間管控政策工具，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)[2]。從鄉(xiāng)村治理的制度背景上看，如何在村莊規(guī)劃編制中貫徹好“三治融合”的治理理念，將對促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，提升鄉(xiāng)村地區(qū)的治理效能有著巨大的助益。然而現(xiàn)有的村莊規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程多強(qiáng)調(diào)宅基地布局、人居環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村規(guī)民約等內(nèi)容，而對鄉(xiāng)村地區(qū)的系統(tǒng)化治理關(guān)注有限，特別是“三治融合”的理念考慮不足。因此，將村莊規(guī)劃的編制理念與“三治融合”的治理模式進(jìn)行耦合分析，有助于促進(jìn)村莊規(guī)劃編制成果的實(shí)用性，理順村莊規(guī)劃助力鄉(xiāng)村振興的底層邏輯，提升通過村莊規(guī)劃實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的效能。

1 鄉(xiāng)村“三治”的內(nèi)涵與目標(biāo)

近年來，中央關(guān)于鄉(xiāng)村地區(qū)基層社會治理的政策逐漸明朗和確定。2017年6月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出，要“充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約、居民公約在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的積極作用，弘揚(yáng)公序良俗，促進(jìn)法治、德治、自治的有機(jī)融合”。2017年10月，黨的十九大報(bào)告指出，要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，對“三治”的表述順序做了微調(diào)，將自治放在首要位置。2020年3月，中央全面依法治國委員會印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》，提出要“以自治增活力、法治強(qiáng)保障、德治揚(yáng)正氣，促進(jìn)法治與自治、德治相輔相成、相得益彰”。自此，“三治融合”作為一種全新的治理模式，成為我國鄉(xiāng)村治理體系的重要組成部分，其相互關(guān)系總體來說就是“以自治為基礎(chǔ)，法治為保障、德治為先導(dǎo)”。

圖1 鄉(xiāng)村“三治”的相互關(guān)系及主要內(nèi)涵

1.1 鄉(xiāng)村自治的內(nèi)涵與目標(biāo)

鄉(xiāng)村自治是指村莊共同體的成員依據(jù)法律法規(guī)和村規(guī)民約等治理規(guī)則，進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督[2]，它是村民行使民主權(quán)力，依法對村莊建設(shè)、村民行為等進(jìn)行管理的一項(xiàng)基本社會政治制度。村莊自治的實(shí)質(zhì)是構(gòu)建具備高度自治性質(zhì)的“村莊共同體”[3]。目前在鄉(xiāng)村治理的過程中，許多鄉(xiāng)村地區(qū)都在不斷的通過制度探索，激發(fā)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生活力。如部分鄉(xiāng)村摸索出“眾廳說理”的自治模式，將以往的舊祠堂或新時代文明實(shí)踐站改造成為村民“說理”的好去處、“矛盾”的化解地、“監(jiān)督”的新平臺[4]；部分鄉(xiāng)村探索創(chuàng)新協(xié)商機(jī)制，推行創(chuàng)意工作坊、協(xié)商長廊、協(xié)商議事亭、協(xié)商小院、議事茶吧[5]等特色活動，建立了群眾協(xié)商議事會制度，讓群眾更好地參與鄉(xiāng)村治理行動中。

鄉(xiāng)村自治的目標(biāo)是使村莊具備相當(dāng)程度獨(dú)立管理內(nèi)部事務(wù)的能力，能夠做到有法可依、有據(jù)可循，有完善的保障自治活動的空間場所，有可參考的建設(shè)發(fā)展行動指引。

1.2 鄉(xiāng)村法治的內(nèi)涵與目標(biāo)

鄉(xiāng)村法治是指通過法治鄉(xiāng)村建設(shè)，強(qiáng)化法律法規(guī)在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、化解農(nóng)村社會矛盾等方面的權(quán)威地位。比如通過基層普法宣傳，使得廣大村民對《憲法》《民法典》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等涉農(nóng)重點(diǎn)法律法規(guī)具備初步的認(rèn)識，增強(qiáng)了村民的法治意識和觀念。

鄉(xiāng)村法治的目標(biāo)是建立法治可信賴、權(quán)利有保障、行為有底線的法治鄉(xiāng)村。一方面，對于村民，要做到普法懂法，在法治的籠子里規(guī)范行為，合理申訴居民的空間發(fā)展權(quán)；另一方面，要為村民的日常生產(chǎn)生活中的建設(shè)行為劃定紅線，明確行為的底線。

1.3 鄉(xiāng)村德治的內(nèi)涵與目標(biāo)

鄉(xiāng)村德治是指在鄉(xiāng)村社區(qū)中,通過弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化、加強(qiáng)道德教育、建立健全法律制度等手段,促進(jìn)社會公德、職業(yè)道德和家庭美德的形成和發(fā)展，從而構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會秩序。德治是“軟治理”[6]，鄉(xiāng)村德治是村莊發(fā)展的文化內(nèi)核，是鄉(xiāng)村文化魅力的靈魂所在，也是彰顯村莊特色與差異定位的重要因素。當(dāng)前，社會主義核心價值觀是鄉(xiāng)村德治的重要價值取向。

鄉(xiāng)村德治的目標(biāo)是構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會秩序，發(fā)揮道德作用來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。當(dāng)前社會提倡的德治是要立足中華優(yōu)秀傳統(tǒng)德治思想，以德潤人心，用社會主義核心價值作為引導(dǎo)，把激發(fā)人民向好的行為作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，通過社會輿論，榜樣示范，家教家風(fēng)、公序良俗、內(nèi)心信念引領(lǐng)良好的社會風(fēng)氣。

2 鄉(xiāng)村“三治”與村莊規(guī)劃的關(guān)聯(lián)分析

村莊規(guī)劃與鄉(xiāng)村“三治”是手段與理念的關(guān)系，其本質(zhì)上是一種鄉(xiāng)村地區(qū)空間性的法治載體，同時也是應(yīng)對鄉(xiāng)村自治與德治需求的技術(shù)表達(dá)，村莊規(guī)劃的編制內(nèi)容與鄉(xiāng)村“三治”有著密切的聯(lián)系。

2.1 村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村法治的重要載體

實(shí)用性村莊規(guī)劃從規(guī)劃編制體系上看，屬于“五級三類”中的詳細(xì)規(guī)劃，是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。因此村莊規(guī)劃確定的村域控制線與規(guī)劃用途分區(qū)等強(qiáng)制性內(nèi)容、耕地與永久基本農(nóng)田等約束性指標(biāo)等具有法律的強(qiáng)制性，對空間生態(tài)資源開發(fā)、空間發(fā)展權(quán)起到法定的保障作用，同時也對各項(xiàng)生態(tài)、自然要素的保護(hù)義務(wù)進(jìn)行強(qiáng)約束。

2.2 規(guī)劃定位與理念貫徹是鄉(xiāng)村德治的重要環(huán)節(jié)

當(dāng)前，許多鄉(xiāng)村道德失范現(xiàn)象時有發(fā)生，其中比較顯著的是不贍養(yǎng)父母、不講誠信等，一些年輕人把中華孝道拋之腦后，置道德法律于不顧，逃避贍養(yǎng)父母的責(zé)任，使村莊逐步喪失鄉(xiāng)土文化的本真。造成這一現(xiàn)象的根本原因是德治的空間載體缺失，且沒有形成傳播中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的氛圍與機(jī)制。

從村莊規(guī)劃的編制內(nèi)容上看，村莊發(fā)展定位與目標(biāo)對后續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村德治具有至關(guān)重要的作用，只有深度提煉鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化、特色文化或高屋建瓴的植入社會主義核心價值觀，村莊規(guī)劃的目標(biāo)和定位才有了靈魂，村莊人居環(huán)境品質(zhì)及村莊風(fēng)貌指引才有了方向，才能夠驅(qū)動各項(xiàng)要素共同發(fā)力，促進(jìn)鄉(xiāng)村特色化差異化發(fā)展。如浙江安吉縣孝源街道以“孝文化”為特色理念融入村莊建設(shè)；湖南瀏陽市沿溪鎮(zhèn)建設(shè)村大力推進(jìn)清廉鄉(xiāng)村建設(shè)等，都為鄉(xiāng)村的發(fā)展注入了源源不斷的動力。

2.3 村莊規(guī)劃為鄉(xiāng)村自治提供基礎(chǔ)的技術(shù)支撐

首先，村莊規(guī)劃中的村規(guī)民約所確定的治理規(guī)則是鄉(xiāng)村自治的重要依據(jù)，是村民達(dá)成共識并貫徹執(zhí)行的地方管理?xiàng)l文。村規(guī)民約中對于居住用地范圍與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施配置、功能區(qū)劃、產(chǎn)業(yè)布局等涉及建設(shè)的內(nèi)容，以及村民組織建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，是推動鄉(xiāng)村治理的重要抓手。

其次，鄉(xiāng)村自治過程中所需的“眾廳說理”“議事亭”“協(xié)商小院”等空間載體，需要在村莊規(guī)劃予以明確，并通過空間設(shè)計(jì)的技術(shù)供給，滿足鄉(xiāng)村自治的空間需求。

再次，村莊規(guī)劃編制過程中的公眾參與將極大地助推鄉(xiāng)村自治的實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村地區(qū)在日常管理過程中，面臨的主要問題包括宅基地的安排與農(nóng)房建設(shè)、“七改三網(wǎng)”、溝渠水系、公共服務(wù)設(shè)施、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等項(xiàng)目的建設(shè)與鄉(xiāng)村自治中的利益分配息息相關(guān)，村莊規(guī)劃在編制過程中相關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容及采取的措施，都將極大地影響鄉(xiāng)村在未來的發(fā)展過程中的利益分配與鄰里關(guān)系。

另外，從更宏觀的層面來看，當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)面臨的普遍問題就是，各地農(nóng)村出現(xiàn)不同程度的“空心化”和“老齡化”現(xiàn)象，鄉(xiāng)村自治也因此受到較為嚴(yán)重的影響[6]。根本原因是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境品質(zhì)等留不住人，因此需要村莊規(guī)劃通過在地化的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營設(shè)計(jì)，盤活資源，通過產(chǎn)業(yè)凝心聚力，并加強(qiáng)人居環(huán)境治理，改善農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量夯實(shí)村莊自治的基礎(chǔ)。

最后，村莊規(guī)劃實(shí)施的制度保障為鄉(xiāng)村自治提供技術(shù)支撐。比如為了激發(fā)村民改造庭院的積極性而實(shí)行的“最美庭院”制度，需要村莊規(guī)劃對庭院設(shè)計(jì)提供多樣化的指引；為了提高本土化施工的質(zhì)量，保障材料、工藝的在地性而實(shí)行的“農(nóng)村工匠培訓(xùn)制度”制度，需要村莊中明確村莊建設(shè)的正負(fù)面清單，及本地建筑元素的提取。

圖2 鄉(xiāng)村“三治”與村莊規(guī)劃的關(guān)聯(lián)關(guān)系

3 村莊規(guī)劃編制中融入“三治融合”理念的路徑探索

村莊規(guī)劃的編制內(nèi)容與鄉(xiāng)村“三治”是密不可分的。從治理體系的角度看，依靠單一的自治、法治或德治，鄉(xiāng)村治理必將是一盤散沙，只有通過“三治融合”，才能逐步構(gòu)建現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系[7]。那么如何將“三治融合”理念融入村莊規(guī)劃編制工作？筆者認(rèn)為，應(yīng)將“三治融合”理念貫穿村莊規(guī)劃編制的全過程，并建立“策劃——規(guī)劃——設(shè)計(jì)——實(shí)施保障”的規(guī)劃編制工作路徑。

3.1 策劃先行

一方面，要在全面整合涉農(nóng)資源并進(jìn)行產(chǎn)業(yè)整體策劃運(yùn)維的基礎(chǔ)上，建立“三治融合”的制度架構(gòu)與組織架構(gòu)，因?yàn)猷l(xiāng)村振興離不開鄉(xiāng)村的組織化[8]。在規(guī)劃編制之始，要協(xié)助村委會謀劃鄉(xiāng)村自治的組織架構(gòu)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村的組織化水平，建立鄉(xiāng)賢組織、村民理事會、村莊老年協(xié)會、兒童讀書會、文化傳習(xí)所、村莊議事等組織機(jī)構(gòu)，為后續(xù)鄉(xiāng)村自治的組織機(jī)構(gòu)空間安排提供依據(jù)。

另一方面，充分挖掘鄉(xiāng)村特色，結(jié)合儒家五?！叭柿x禮智信、溫良恭儉讓、忠孝勇恭廉”及社會主義核心價值觀，確定村莊未來計(jì)劃彰顯的文化主題，使之成為統(tǒng)領(lǐng)村莊規(guī)劃編制的內(nèi)在邏輯與規(guī)劃理念，夯實(shí)鄉(xiāng)村德治的基礎(chǔ)。

3.2 規(guī)劃統(tǒng)籌

一是，在空間保障上，通過舊房改造或項(xiàng)目新建，為鄉(xiāng)村治理預(yù)留充分的空間。充分利用閑置的農(nóng)房，空置的學(xué)校、企業(yè)，村內(nèi)祠堂等空間資源，通過系統(tǒng)謀劃，打造鄉(xiāng)村自治、德治的空間載體。

二是，在公眾參與上，貫徹共同締造的編制理念。目的是改變政府作為決策和實(shí)施單一主體的建設(shè)模式，要求各級政府、村集體、全體村民、社會團(tuán)體等規(guī)劃相關(guān)利益主體共同參與、上下協(xié)同進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力委托和利益分配之間的平衡[9]。在這個過程中，對于涉及村民重大利益的事項(xiàng)，需要技術(shù)人員深度參與到村莊規(guī)劃的實(shí)踐過程中，將宅基地安排、農(nóng)房建設(shè)指引、“七改三網(wǎng)”、公共服務(wù)設(shè)施安排、產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目、生態(tài)修復(fù)與綜合整治等規(guī)劃內(nèi)容，充分與村民進(jìn)行銜接，盡可能的將涉及到利益分配、相鄰關(guān)系、項(xiàng)目準(zhǔn)入條件、行為活動要求等在規(guī)劃編制過程中予以溝通解決，為未來的鄉(xiāng)村自治打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[10-11]。

三是，在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)上，通過在地化的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營設(shè)計(jì)，全面梳理盤活鄉(xiāng)村資源，通過“兩山轉(zhuǎn)化”實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)空間資源的價值化變現(xiàn)，讓農(nóng)民可憑借生態(tài)優(yōu)勢開展生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、開發(fā)特色民宿、生態(tài)資產(chǎn)入股等活動，增加農(nóng)戶家庭及個人的經(jīng)營性收入、工資性收入以及財(cái)產(chǎn)性收入[12]。從而激活鄉(xiāng)村的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)動力，進(jìn)而為推進(jìn)鄉(xiāng)村自治創(chuàng)造堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

3.3 設(shè)計(jì)賦能

村莊規(guī)劃通過特定空間的設(shè)計(jì)指導(dǎo)促進(jìn)鄉(xiāng)村自治。由于村莊規(guī)劃屬于詳細(xì)規(guī)劃，需要對建設(shè)內(nèi)容有著直接的設(shè)計(jì)引導(dǎo)，但村莊規(guī)劃覆蓋面廣，難以面面俱到，因此村莊規(guī)劃中的設(shè)計(jì)必須是“定制化”的，并按照“用戶思維”選取村民的關(guān)注點(diǎn)、痛點(diǎn)、興趣點(diǎn)等展開詳細(xì)設(shè)計(jì)。比如對于村莊內(nèi)的某個廣場活動空間、村容村貌展示空間、小游園、紀(jì)念堂、水系整治、景觀臺等內(nèi)容，從“小設(shè)計(jì)改變細(xì)節(jié)，細(xì)節(jié)點(diǎn)亮空間”的理念出發(fā)，提出設(shè)計(jì)指引。

對于公共德治空間的建設(shè)，可結(jié)合祠堂改造設(shè)計(jì)，通過聲、文、圖、雕等空間藝術(shù)載體的表達(dá)，潛移默化的傳播鄉(xiāng)村文化。同時對于配合相應(yīng)制度開展的“美麗庭院”、“清潔人居”等制度性內(nèi)容，需要在規(guī)劃中，重點(diǎn)針對庭院的景觀設(shè)計(jì)、人居環(huán)境整治進(jìn)行相應(yīng)的指引，并給出正負(fù)面設(shè)計(jì)清單，引導(dǎo)形成既符合“德治”目標(biāo)，又富有鄉(xiāng)土氣息的景觀設(shè)計(jì)，引導(dǎo)村民認(rèn)識“設(shè)計(jì)賦能”帶來的發(fā)展效益，從而自發(fā)自愿采用導(dǎo)引建設(shè)方式。

3.4 實(shí)施保障

豐富村規(guī)民約的表達(dá)形式，將村莊規(guī)劃的內(nèi)容銜接融入村規(guī)民約，以簡單易懂、重點(diǎn)突出為基本原則，突出鄉(xiāng)村建設(shè)與治理的重點(diǎn)內(nèi)容。如根據(jù)村莊規(guī)劃內(nèi)容，將村莊定位、村莊建設(shè)用地管控邊界、村民住宅建設(shè)程序、村民住宅建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)選址與建設(shè)、道路紅線與建筑退讓、村民建房的具體指標(biāo)等內(nèi)容，在村規(guī)民約中予以明確。并確定各方主體責(zé)權(quán)、激發(fā)村民積極性，減少后續(xù)管理中的矛盾摩擦，降低治理成本。

4 結(jié)語

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要政策、制度的創(chuàng)新供給，打破部門管理壁壘，目前仍處于探索推進(jìn)過程中。本文通過探索研究，認(rèn)為村莊規(guī)劃本質(zhì)上是一種鄉(xiāng)村地區(qū)空間性的法治載體，同時也是應(yīng)對鄉(xiāng)村自治與德治需求的技術(shù)表達(dá)。因此，將“三治融合”理念貫穿村莊規(guī)劃編制全過程，有利于規(guī)劃的實(shí)施與落地，有利于化解矛盾，夯實(shí)鄉(xiāng)村地區(qū)的自治、德治與法治基礎(chǔ)。然而，治理是連續(xù)性過程，而規(guī)劃往往是“一錘子買賣”，如何建立規(guī)劃的動態(tài)維護(hù)機(jī)制？如何在村莊規(guī)劃的編制細(xì)節(jié)中，深入貫徹“三治融合”理念，仍有待進(jìn)一步探究。