論《農村集體經濟組織法(草案)》中治理結構制度的完善

宋天騏

一、問題的提出

探究農村集體經濟組織法人的治理結構,應當首先明確其法律地位,即特別法人地位的具體內涵。自《民法總則》的立法者提出特別法人的法人類型起,特別法人便承受著無法與結構主義的法人類型劃分銜接、法定類型缺乏一定開放性、制度構造缺乏法理基礎、特別法人內部諸類型的邏輯不恰等詰難。(1)譚啟平、應建均:《“特別法人”問題追問——以〈民法總則(草案)〉(三次審議稿)為研究對象》,《社會科學》2017年第3期。即便在《民法典》繼續肯認特別法人制度的背景下,上述詰難也并未完全消失。在一定程度上,上述基于傳統民法理論的詰難立場與理由具有一定道理,但當視角聚焦到某一類特別法人類型之下,如農村集體經濟組織法人,上述詰難的立場與理由便存在一定瑕疵,其忽視了我國法人制度生成的公有制經濟基礎,無法合理闡釋非基于傳統法人生成邏輯的農村集體經濟組織法人的生成與演進。換言之,以私有制經濟基礎下的法人理論與個體主義方法論為基本遵循,意圖塑造具有中國特色的法人制度,其立論依據自始不存,更遑論以此為據展開對農村集體經濟組織法人制度的論述。(2)李國強:《論公有制經濟基礎上土地權利體系的構造邏輯——〈民法典〉背景下的解釋基礎》,《社會科學研究》2021年第6期,第67頁。誠然,在我國混合繼受的立法傳統之下,法人類型定位問題難逃窠臼,但立基于打造中國特色的民法學術體系的理論自信,經由我國農村改革實踐檢驗的、具有經驗事實基礎的農村集體經濟組織法人制度的本土性塑造,可以嘗試構建出特別法人制度的理論本源與制度基礎。(3)管洪彥:《農村集體經濟組織法人類型定位之證成與價值展開》,《法學論壇》2021年第5期,第37頁。何為我國農村改革實踐的基本經驗,現有農村改革經驗可否成為“經驗事實”?首先,需要在理論上堅定農村集體經濟組織的特別法人地位;其次,經由我國農村改革實踐的自發性與誘致性的客觀事實,明確特定地區、特定條件的農村集體經濟組織法人的改革經驗尚不具備普適性,需要采取類型化思維,分類規范農村集體經濟組織法人的治理結構。

農村集體經濟組織法人作為特別法人,由于迥異于傳統民法結構主義法人類型的特殊定位,其與營利法人、非營利法人的關系若即若離,時而表現出營利法人的特征,如從事經營活動且將收益分配給成員,似乎表征著其“營利性”;時而展現著非營利法人的構造,如法人目的范圍包括供給農村公共產品、維系村級組織運轉等非營利性活動。正因如此,有學者主張,農村集體經濟組織法人具有“中間法人”屬性,其既不是純粹的營利法人,也不是純粹的非營利法人,而是兼具兩者的特征。(4)王洪平:《農民集體與集體經濟組織的法律地位和主體性關系》,《法學論壇》2021年第5期,第23頁;曹相見:《農村集體經濟組織特別法人的特別效果》,《法學論壇》2023年第2期,第60頁。同時,有學者轉換研究視角,將集體經營性資產股份合作“外置”,設立獨立的股份合作企業法人,從而保留農村集體經濟組織的特別法人地位。(5)宋志紅:《集體經營性資產股份合作與農村集體經濟組織之關系重構》,《法學研究》2022年第3期。上述認識固然具有一定道理,但是仍存在兩方面不足:一是“中間法人”屬性的意旨無端引入新的概念歧義。在功能主義視野下,特別法人的類型本就與營利法人、非營利法人并列,探討特別法人與營利法人、非營利法人的關系不能脫離這一基本前提;二是兩種認識的邏輯起點相似卻導向了不同的結論,二者將農村集體經濟組織作為集體資產管理平臺,而“平臺”的治理結構卻大相徑庭,存在公司化與非公司化、政經分離與政經合一的觀點對峙。易言之,在理論上不能明確農村集體經濟組織特別法人的獨立法人地位,而是堅持解構或者重構的理念將農村集體經濟組織打造為集體資產管理平臺,增添“平臺”屬性的新爭議,就容易將治理結構的討論引向混亂。此外,學界對農村集體經濟組織特別法人地位的兩種觀點較為典型:其一,主張農村集體經濟組織特別法人應屬于營利法人,其特別性規則可以通過法定例外的制度設計予以實現,如專門性立法主要規制股份合作制企業、構造農村集體經濟組織的特殊義務等;(6)郭潔:《論農村集體經濟組織的營利法人地位及立法路徑》,《當代法學》2019年第5期。其二,主張根據集體經濟發展情況與集體經營性資產的價值,將農村集體經濟組織分類定性為營利法人與非營利法人。(7)姜紅利、宋宗宇:《集體土地所有權歸屬主體的實踐樣態與規范解釋》,《中國農村觀察》2017年第6期,第12頁。第一種認識仍然具有一定局限性,其無法解釋專門性立法的獨立價值,僅個別、零散且難成體系的特殊規則是否有必要單獨立法固存疑問,而將農民專業合作社作為農村集體經濟組織的類型之一的觀點混淆了基于農民自愿設立的合作社與基于改制優化設立的農村集體經濟組織的關系。(8)宋天騏、房紹坤:《農村集體經濟組織法人的理論邏輯:個體主義抑或整體主義?》,《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2022年第3期。第二種認識直接否定了功能主義對法人類型的劃分,滑向結構主義法人類型的二元推演,會導致特別法人的立法價值虛化、規范意旨虛無等問題,不值提倡。

應當說,理論上比較特別法人與營利法人、非營利法人的異同,其目的并不在于將某一類特別法人歸屬于營利法人或者非營利法人的類型定位之下,而在于簡化制度成本,為特別法人的規則適用提供規范指引,并在異同的歸納與總結中,演繹出特別法人自身的獨立性價值及其特別性體系。換言之,在功能主義視野下明確特別法人與營利法人、非營利法人的并列地位,進而肯認農村集體經濟組織作為獨立法人類型的積極意義(9)張保紅:《農村集體經濟組織立法四論》,《晉陽學刊》2020年第3期,第117頁。,有利于推動功能主義與結構主義的認識銜接,減少因討論前見不同而產生的認識爭論。誠如學者所言,《民法典》的頒布即意味著論域范圍的限定,今后的探討應當在特別法人的前提下展開構造設想與論證體系。(10)陳甦:《農村集體經濟組織法構眾說窺略——有關農村集體經濟組織法律形式變革的稿件編后感》,《法學研究》2022年第3期,第57頁。據此,理論上應當著力關注農村集體經濟組織法人的特別性及其論證體系,即通過探尋基于本土法治實踐基礎上的理論資源,提煉出特別性及其體系,以服務于農村集體經濟組織特別法人的制度建構。雖然法治實踐中的經驗事實不易歸納和總結,且歸納和總結的農村集體經濟組織法人的特別性之間欠缺一定體系性,但零散的特別性仍可以為提煉和演繹農村集體經濟組織法人的特別性體系提供助力,并指明農村集體經濟組織法人制度構造的特別之處,為建構符合中國特色的農村集體經濟組織法人制度供給養料。

在農村集體經濟組織法人的特別性體系中,治理結構方面的特別性關系到其與其他法人的區分,而作為法人的農村集體經濟組織無法完全脫離既有的法人理論語境,需要協調特別性規則與一般性規則的關系,避免片面強調特別性規則導致的規則體系混亂。如果在觀念基礎上出現認識偏差,必然導致制度設計的偏頗,影響既有法人制度體系的系統性。舉例而言,如果治理機構的類型設計簡單模仿公司法人,那么農村集體經濟組織法人的公益目的、維系組織長期存續的價值將很難實現,特別法人制度構造的特別性也難以凸顯。

承上所言,農村集體經濟組織特別法人具有獨特的制度價值,探討其基于新時代中國特色社會主義的時代背景與鄉村振興改革實踐而新生的制度邏輯,需要回歸《民法典》中功能主義對特別法人的功能塑造,以及農村集體經濟組織法人自身的特別性。(11)有學者提出,理解中國農村主體制度需要考量特定的制度目的與價值。吳昭軍:《論農村集體經濟組織的經營管理權——基于信托理論的闡釋》,《當代法學》2023年第1期。然而,《農村集體經濟組織法(草案)》(以下簡稱《草案》)因受到理論認識的影響,采用宜粗不宜細、急用先立的原則(12)張天培:《首次審議農村集體經濟組織法草案,鞏固完善農村基本經營制度》,《人民日報》2022年12月28日,第2版。,使得相關治理結構條款呈現出單一的營利法人傾向,個別體現法人特別性的制度設計也只是淺嘗輒止,未能充分體現治理結構的特別性及其對治理機制的動態影響。舉例而言,《草案》第35條對管理人員交叉任職的規定,雖能體現出黨領導治理的特點,但未能說明黨領導治理的目標、方式、范圍等問題,頗值遺憾。由此可見,農村集體經濟組織特別法人的獨立性不顯、法人屬性不明等問題,干擾了《草案》起草者的立法思路與規則設計導向,直接影響了具體的制度設計,有必要予以澄清,以期為完善《草案》提供理論方向與制度設計參考。

二、《草案》中治理結構制度的現存問題

當前改革的方向是將農村集體經濟組織改造為市場主體,而作為典型市場主體的公司具有制度體系規范化、治理結構體系化、市場導向明晰化等市場性特征。那么,農村集體經濟組織法人的改革思路必然是:以公司為改革模型構建農村集體經濟組織法人制度,形成“權力機構—執行機構—監督機構”的治理結構。但這種改革思路幾乎無視了我國農村經濟社會的基本情況,其抹平了地區間差異巨大的經濟基礎,漠視了不同農村集體經濟組織發展的階段性特征,否定了仍然具有熟人特征的農村社會與村民自治基礎的鄉村治理體系。在此思路下,《草案》單一化地統合農村集體經濟組織法人的治理結構,難以涵攝實踐的不同需求。

立基于中國改革實踐的農村集體經濟組織法人應當充分體現中國特色、實踐特色與時代特色,但囿于多方面因素的影響,《草案》中治理結構制度的設計思路存在明顯的路徑依賴傾向,即過分依賴于既有的公司法人理論對治理結構模式的探討,很大程度上忽視了基于中國法治現代化土壤而生成的農村集體經濟組織法人的特別性。

概言之,其一,治理結構條款設計的基本理念呈現明顯的公司化特征,未能充分考量農村集體經濟組織法人的特別性及其與公司等營利法人的差異。(13)管洪彥:《新型農村集體經濟組織的法律地位:法理爭辯與規范表達》,《理論學刊》2023年第3期。如何設計科學、合理的治理結構,關涉到農村集體經濟組織法人能否適應市場經濟、發揮法人治理機制效能。據此,《草案》因應市場對資源配置的決定性影響,堅持市場化的基本理念,設計了“權力機構—執行機構—監督機構”的治理結構模式。但是,在這種治理結構模式下,每個治理機構的定位都存在一定問題:1.作為權力機構的成員大會與成員代表大會的關系不清晰。首先,成員代表大會的設立條件或者設立標準相對模糊,容易導致成員代表大會遮蔽成員大會的情況發生。《草案》第二十九條對“成員較多”的范圍界定存在模糊。結合成員代表由戶推選的設計思路,每五戶推選一名成員代表,且成員代表最少為二十人,假設存在極端情況,每戶成員為一人,那么“成員較多”是指成員人數在一百人以上,而實際情況是一百人的成員數量難稱“較多”。2.成員代表與理事會成員的關系存疑。《草案》并未明確成員代表能否成為理事會成員,但根據《草案》第三十條對理事會人員組成的規定,理事會組成人員要求“成員”身份,非成員無法成為理事會成員。基于農村管理人員交叉任職的基本現實,成員代表兼任理事會成員的情況必然較為常見,從而容易發生內部人控制的不利情況。

其二,理事會的定位不明導致其作為執行機構的職權虛置,呈現決策咨詢機構的傾向,而非融合決策與執行的實體機構。《草案》第三十條規定了理事會的職權,但相關規定沒有賦予理事會一定的自主權,主要表現在:1.理事會沒有一般經營計劃的決定權,只能起草經營計劃交由成員大會決定,這就限制了理事會應對日常經營管理事務的能力。2.理事會沒有聘任與解聘主要經營管理人員的決定權,只能提請成員大會決定,若主要經營管理人員被理事會限制權利卻仍然保留職位,則容易造成日常經營管理的混亂,不利于順暢法人治理機制的高效運轉。

其三,監事會(監事)的規定過于簡單,難以發揮監督職能,形成對理事會、日常經營管理事務、集體資產的有效監督。《草案》僅用一條規定了監事會(監事)的設置、職權范圍與報告義務,且相關內容較為粗糙,主要表現在:1.監事設置的“成員較少”條件難以界定,結合《草案》對成員代表大會設置的“成員較多”標準的規定,“成員較少”意味著本集體經濟組織成員的數量不多于一百人,而一百人的成員規模意味著“熟人社會”的特征明顯,設置獨立監事的必要性和可行性較低。(14)有學者指出,考慮到農村社區的成員封閉性、熟人特征,監事會非必設機關,由股東監督代替即可。管洪彥:《農村集體經濟組織法人治理機制立法建構的基本思路》,《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2019年第1期,第57頁;有學者認為,一般不設置監事會,由村務公開制度保障成員的監督權。高飛:《論集體土地所有權主體之民法構造》,《法商研究》2009年第4期,第21頁;許中緣、崔雪煒:《“三權分置”視域下的農村集體集體經濟組織法人》,《當代法學》2018年第1期,第89頁。2.監事會職權范圍過于概括,且僅有監督權利的行使而沒有監督效力的內容,即便《草案》授權法人章程規定監事會的具體職權,但其忽視實踐中章程形式化的問題,必然導致授權行為被虛置而監事會的具體職權難以落實,從而導致監事會地位虛無、監督效果難顯的不利后果。(15)關于治理機構被虛置、章程形式化的論述,房紹坤、宋天騏:《“化外為內”與“以特為基”:農村集體經濟組織治理機制的方法論建構》,《探索與爭鳴》2022年第1期。3.監事會(監事)的報告義務是其作為監督機構向權力機構負責的必然要求,《草案》對報告義務的規定更多地具有宣示意義,而缺乏監督具體經營管理事務的規范效力。

在很大程度上,《草案》中治理結構制度的設計思路與規范內容混淆了農村集體經濟組織法人與營利法人之間、不同農村集體經濟組織法人之間的關系。前者的混淆導致了農村集體經濟組織法人治理結構的過度公司化改造,后者的混淆導致了農村集體經濟組織法人治理結構模式與制度設計的單一化、簡單化。據此,有必要進一步檢討《草案》中治理結構制度的設計理念與相關規范內容,分析上述偏頗的成因,并探討《草案》中治理結構制度的完善路徑。

三、《草案》中治理結構制度的問題解析

《草案》中治理結構制度的問題根源主要在于路徑依賴的僵化,具體表現在三個方面:一是制度設計的基本理念不清,二是政策規定與試點經驗的執行不力,三是方法論基礎的導向偏差。

首先,制度設計的基本理念不清,導致《草案》起草者與市場主體產生了認識偏差,從而混淆了農村集體經濟組織的特別法人地位與營利法人的關系。其一,公司治理的模范經驗與典型市場主體的導向意義,在觀念上形塑了《草案》起草者對法人治理結構的一般認識,即只有進行公司化改造或者建構公司化的治理結構,才能有機地對接市場經濟。作為典型的市場主體,公司的誕生與演進一定程度上體現了市場經濟的發展過程,而公司治理的豐富經驗與典型模式已經成為營利法人的規范模板,農村集體經濟組織法人具有營利性特征,可以適用公司化的治理結構模式。顯然,《草案》起草者沒有準確理解《民法典》的功能主義法人分類及其方法論意義,誤將農村集體經濟組織特別法人當成營利法人,消解了功能主義附加在特別法人之上的制度價值。雖然在理論上很難統一構建特別法人的治理結構,但并不妨礙農村集體經濟組織法人的治理結構區別于營利法人。其二,一般市場主體對具有相同或者相似治理結構的法人主體、非法人主體等組織的認同感更強,而對享有政策優惠、責任范圍受限的農村集體經濟組織法人的認同感較弱,從而間接引導著農村集體經濟組織法人模仿公司的治理結構,以求得市場認同與平等交易的市場機會。(16)宋天騏、房紹坤:《農村集體經濟組織法人治理結構的理論重構及立法建議》,《中州學刊》2022年第2期。農村集體經濟組織法人并未因特別法人地位的享有而獲得平等參與市場經濟的機會,其治理結構中的交叉任職、集體資產股份的限制性流轉(17)房紹坤、任怡多:《農村集體資產股權糾紛的司法實證研究——基于129份裁判文書的整理分析》,《河北法學》2022年第4期,第17頁。等特點區別于一般市場主體,經營活動的保守性、經營項目的低風險性、經營收益的均等分配影響一般市場主體與其開展經營活動的判斷,從而使其原有的獨立法人地位變為一種不完全的市場主體地位。(18)有學者認為,農村集體經濟組織法人難以取得完整的市場主體地位,原因在于相關配套制度的缺失。高強、鞠可心:《農村集體產權制度的改革阻點與破解路徑》,《南京農業大學學報(社會科學版)》2021年第2期,第2頁。有學者指出,農村集體經濟組織法人的特別性即在于其具備有限的市場主體地位,且這種有限的市場主體地位不影響其參與市場經濟活動。(19)王洪平:《農民集體與集體經濟組織的法律地位和主體性關系》,《法學論壇》2021年第5期。據此,為減少一般市場主體的隱憂而刻意建構的公司化治理結構,其理據天然地存在不足。特別法人作為法人類型的一種,仍然遵循《民法典》對法人制度的基本規則,承認特別法人的市場主體地位是貫徹功能主義法人分類的必然要求。固有觀念的偏執不應當成為改變上述認識的理由,農村集體經濟組織法人的有限市場主體地位與有限的市場選擇行為更多地關涉集體所有制的功能附加,而不涉及一般市場主體對責任無法承擔、收益無法合理分配的擔憂。簡言之,一般市場主體的傳統觀念是一種僵化認識,不能為了迎合一般市場主體的僵化認識而改變農村集體經濟組織法人的應然治理結構。其三,《草案》中治理結構制度的設計存在明顯的路徑依賴特征,但因混合吸收公司法人與農民專業合作社的制度特點,導致相關內容較為混亂。借鑒公司法人三權分立的治理結構,《草案》設計了農村集體經濟組織法人的權力機構、執行機構與監督機構,但是《草案》同時借鑒農民專業合作社對權力機構的設計方案,一方面承認成員代表大會的法律地位,另一方面卻沒有界定成員代表大會與成員大會的關系、沒能說明成員代表的權利義務,從而造成法律關系不清的后果。

其次,《草案》中治理結構制度的設計具有典型的實踐性特征,而這種實踐性特征很大程度上源于政策的指導性規定與地方立法的先行探索。在改革實踐中,農村集體經濟組織法人采取何種治理結構,取決于當地政策的指導性規定,而政策的指導性規定則是一種不完整的實踐理性的體現,其很難完整兼顧地區差異、發展階段、經濟特征的個性特點。簡言之,上述政策規定可能只適合部分農村集體經濟組織法人,而多數經濟基礎較弱、集體資產不多、發展速度不快的農村集體經濟組織法人并不適合公司化的治理結構。以農村集體經濟組織管理人員與村干部的交叉任職情況為例,在筆者參與的實地調研中,湖北省、湖南省和黑龍江省參與問卷調查的村民認可交叉任職的比例分別為83.45%、94.42%和66.7%。(20)筆者曾于2019年和2020年赴湖北省、湖南省和黑龍江省參加調研,并分別于各省獲取有效問卷145份、251份和105份。由此可見,完全遵循政策規定而忽略個性差異的做法,容易產生認識誤區。同時,從農村集體經濟組織立法的總體思路來看,地方先行、中央統籌的進路較為清晰。新一輪農村集體產權制度改革實施后的地方立法采取兩種方式規范新型農村集體經濟組織(21)所謂新型農村集體經濟組織,是指經由改革的清產核資、清人分類、集體資產折股量化等程序,在原農村集體經濟組織的基礎上優化而成的農村集體經濟組織,包括股份經濟合作社與經濟合作社。,一是制定農村集體資產管理條例,設立專章規定農村集體經濟組織的設立、組織機構、議事規則等事項,如《江蘇省農村集體資產管理條例》《上海市農村集體資產監督管理條例》等;二是制定專門的農村集體經濟組織條例,全面、系統規范農村集體經濟組織的設立、變更、終止、成員資格的變更、組織機構設置與職權配置、會議制度、表決機制、利益分配機制、扶助措施等事項,如《黑龍江省農村集體經濟組織條例》《四川省農村集體經濟組織條例》等。地方立法所采取的治理機構類型設置的公司化選擇未能順應當前公司法改革的基本經驗與共識,對權力機構、執行機構與監督機構的定位仍沿用舊式的公司法理論(22)在本輪公司法改革中,公司治理權力與治理機構的配置問題引發廣泛討論。以監督機構的設置為例,理論上傾向于切實發揮監事會作用,具體方法包括監督機構外部化,或者將監事會設置作為任意性規范等,蔣大興:《公司法改革的文化拘束》,《中國法學》2021年第2期;趙旭東:《公司法修訂中的公司治理制度革新》,《中國法律評論》2020年第3期,第121頁。,從而忽視了農村集體經濟組織法人自身的性質定位、經濟基礎、治理目標等因素對治理結構模式選擇的影響,造成權力機構中成員大會與成員代表大會的關系混亂、成員代表大會的職權范圍成疑、理事會被虛置為單一的執行機器等問題。

最后,條款設計理念的個體主義內核,即遵循傳統民法中個體主義的方法論,將已經成型的法人治理結構理論套用至農村集體經濟組織法人。公司治理的豐富經驗與豐碩成果,經由市場機制的不斷檢驗和證明而不斷被市場主體所認可,而農村集體經濟組織的市場主體定位即意味著其難以擺脫傳統法人理論的影響,如設立法人時尊重成員的意愿、成員有權通過決議形式決定法人的終止等。《草案》對成員大會決議形成的要求過高,成員大會召開的出席人數和決議做成的表決人數都要求2/3以上,這種人數要求不符合我國農村實際、不利于決議形成與治理效能的發揮。在公司治理中,公司股東會的決議內容涉及章程、注冊資本、公司形式變更或者合并、分立、解散等事項時,必須經2/3以上的表決權通過,因其具有資本多數決的特點而表決人數可能難以達到全體股東的2/3;在農民專業合作社治理中,社員大會的決議形成也僅對涉及章程、解散、合并、分立或者設立、加入聯合社等事項要求2/3以上的表決人數。顯然,2/3以上的人數要求通常不是法人治理的一般規律,而是協調治理效率與治理公平的產物。在農民大量缺席、會議召開與表決較為困難的前提下,成員大會決議形成的出席人數和表決人數要求的過高要求會進一步限制法人治理機制的實現,這種追求個體獨立意思自治的規則不利于整體及時應對市場環境的變化。

實際上,集體所有制的實現方式具有多樣性,而農村集體經濟組織的組織形式也具有多樣性。在多樣性的前提下,單一化的治理結構模式就限定了農村集體經濟組織法人探索新型治理機制的可能性,如根據實際需要設置新型治理機構、選擇治理成本較低的治理結構、采取政經合一的治理結構等。無論是理論上,還是制度設計上,都應當貫徹功能主義,尤其在公司法改革的背景下,公司治理結構自治化的改革態勢愈發明顯,而模仿、參考公司治理結構的農村集體經濟組織法人不可因循守舊,應當緊追法律變革的時代潮流,基于現實情境與多樣需求類型化設計治理結構模式。

四、《草案》中治理結構制度的完善路徑

如上所述,《草案》中治理結構制度的問題主要源于路徑依賴的僵化實現,包括制度設計的基本理念應對改革問題的不足,實踐邏輯回應新生主體治理的不足,方法論基礎偏差導致的條款設計思路不足。而破解問題之道在于,其一,中國式法治現代化道路供給的理論資源服務于農村集體經濟組織法人治理結構的特色設計。其二,通過經驗事實的提煉與表達,肯認合理的經驗事實,明晰經驗事實的適用范圍。其三,方法論基礎則需明確整體主義與兼容性思維對農村集體經濟組織法人制度塑造的規范內涵。

首先,厘清制度設計的基本理念,從中國式法治現代化道路中探尋理論資源。其一,中國式法治現代化道路的特色在于堅持黨的領導,據此充分挖掘黨領導集體經濟治理的規范方法,辯證看待民主決策的利弊,并發揮民主決策的正向功能,有利于發揮農村集體經濟組織法人治理結構的實效。作為《農村集體經濟組織法》的學習對象,我國公司治理的經驗與公司法改革的進程具有一定借鑒意義,即中國特色的文化傳統事實上影響著農村集體經濟組織法人及其治理機制的選擇。有學者指出:“公司治理應當考量集權文化的可接受性。”(23)蔣大興:《公司法改革的文化拘束》,《中國法學》2021年第2期,第91頁。誠如斯言,我國鄉村治理與集體經濟治理存在明顯的熟人文化底色、精英治理現象,這是中國的文化傳統,由此,寄希望于民主式治理結構模式制約權力濫用可能并不現實,而中國式法治現代化道路則探尋出一條具有中國特色的集體經濟治理模式,即黨組織領導的民主治理,一方面尊重農民的民主參與、民主意愿,另一方面通過黨的領導與自我革命約束權力濫用,引導民主決策的正向發展。(24)宋天騏:《論農村集體經濟組織法人治理機構的特別性》,《中國不動產法研究》2021年第1期。其二,應當充分挖掘我國鄉土社會的治理資源,利用農村熟人社會的傳統優勢與文化機制防止內部人的不當控制。(25)謝鴻飛:《論農村集體經濟組織法人的治理特性——兼論〈農村集體經濟組織法(草案)〉的完善》,《社會科學研究》2023年第3期,第20頁。《鄉村振興促進法》擘畫了我國鄉村振興的美麗藍圖,其對鄉村的文化傳承功能的定位,表明鄉村傳承我國優秀傳統文化的可行性與現實性。在農村集體經濟組織法人中,治理結構的設計實際上離不開鄉村傳承的傳統文化機制,即個人名譽、家族聲望在鄉土文化中具有特殊意義,可以成為制約治理機構領導人員的文化機制。換言之,在監督機構的設置方面,應當充分考量傳統鄉土文化機制的監督作用,設計與傳統文化機制匹配的監督機制,避免單一設置監事會或者實行財務公開制度而產生的監督不力局面。其三,應當區分不同農村集體經濟組織法人的實際情況設置可選擇性的治理結構模式條款。公司法為公眾公司、封閉公司設計了不同的、可選擇的治理結構模式,而股份經濟合作社與經濟法合作社之間也存在較大差異,如果立法只提供一種治理結構模式,既限制了農村集體經濟組織的選擇權,也不利于農村集體經濟組織法人治理機制的良好運行。據此,《草案》中治理結構制度的設計不可單一化,應當為不同組織形式、同一組織形式但實際情況不同的農村集體經濟組織提供差異化的治理結構模式,從而實現立法規范治理、促進治理的功能。其四,應當充分借鑒習近平法治思想中“堅持以人民為中心”的理念,借助現代化信息技術實現最廣泛的成員參與。《草案》設計成員代表大會的主要理由是成員人數較多不利于提高決策效率,但現代化信息技術為成員異地同時、異地限時參與表決提供了可能,據此《草案》可以進一步嚴格成員代表大會的設立條件,只在成員大會決策效率過低時允許設立成員代表大會。

其次,提煉具有中國特色的經驗事實,并區分經驗事實的可復制性、可推廣性及其適用條件。其一,經由改革實踐檢驗、推廣的經驗是否可稱為經驗研究的“經驗事實”,應當區分實際情況而定。從價值判斷的角度觀察,由試點到推廣的“成功經驗”容易限制理論研究的思考深度和開闊程度,據此,從一種價值中立的角度確定“經驗事實”更具有研究意義。(26)陳瑞華:《論法學研究方法》,北京:法律出版社,2017年,第297頁。在農村集體產權制度改革試點實踐中,各地對農村集體經濟組織法人治理結構的探索具有一定局限性,即發達地區探索的農村集體經濟組織法人治理結構經驗“先天不足”,寄希望不發達地區或者不具有相似發展前提的農村地區遵循相同的經驗,就陷入了前提不能的邏輯怪圈。據此,在發達地區檢驗、推廣的改革經驗很難適用于不發達地區,甚至發展情況具有顯著差異的其他農村地區。其二,“經驗事實”并非都具有普適性,即使是可復制、可推廣的“經驗事實”,也應當明確其相應的適用條件。以農村集體經濟組織法人治理結構的實踐為例,肇始于發達地區的農村集體經濟組織改革所依托的經濟基礎具有一定特殊性,即集體經營性資產規模大、市場化運作效率高,而依據這種經濟條件存在的“經驗事實”如果簡單推行于傳統農耕為主的農村或者集體經營性資產較少的農村,那么該“經驗事實”的可適性自然存疑。由此可知,因循不同經濟基礎或者經濟條件而生的“經驗事實”總有其適用條件,不可想當然地將所謂“經驗事實”作為普適真理,而應當采取類型化思維,區分農村集體經濟的實際情況,賦予農村集體經濟組織法人選擇相應治理結構模式的可行方案。其三,《草案》應當肯認實踐中理事會行使的經營管理權利,如對一般經營事務的決策權利、對經理層的聘任與解聘等,進一步明晰理事會并非機械的執行機構,而是有權根據市場情況作出及時應對的經營管理機構。

最后,更新制度設計的方法論基礎,明確方法論整體主義的嵌入與兼容性思維的運用。其一,《草案》的相關條款體現了方法論整體主義的理念,這為理順制度設計的方法論基礎提供了可行方案。《草案》的立法宗旨中強調“農村基本經營制度和社會主義基本經濟制度”,并指出農村集體經濟組織應當“促進共同富裕”,這一方面明確了農村集體經濟組織在雙層經營體制中“統”的地位,另一方面突出了農村集體經濟組織對共同富裕的積極影響。這進一步表明,《草案》起草者具有整體性思維,方法論整體主義作為立法的指導性方法論具有積極意義,但相關整體性思維并未完全貫徹于《草案》的治理結構條款中,如《草案》第二十九條未整體考慮成員代表大會與成員大會的關系、成員代表與理事會成員的關系等問題,第三十三條未整體考慮農村集體經濟組織法人在不同發展階段的監督機制。據此,《草案》應當明確規定成員代表大會的設立條件,尤其是避免使用“成員較多”等模糊性語言,并利用任意性規范的法律功能,賦予農村集體經濟組織法人以選擇權。其二,《草案》關于治理結構體條款的規范表達應當貫徹兼容性思維,不可受單一方法論的線性思維約束,影響相關制度設計的合理表達。單一方法論個人主義或者方法論整體主義都是一種線性思維,其無法妥適指導《草案》關于治理結構制度的設計,若秉持單一方法論個人主義,《草案》中治理結構制度的設計容易倒向公司法人;若秉持單一方法論整體主義,《草案》中治理結構制度的設計容易呈現僵化色彩,缺失應對市場的靈活性。據此,應當明確《草案》對公司法人、農民專業合作社的制度借鑒存在不足,而兼容性思維則意味著《草案》應當合理考量公司法人、農民專業合作社對農村集體經濟組織法人治理結構的借鑒因素。申言之,國有企業治理結構中黨組織的特殊地位、農民專業合作社對社員代表大會的設立條件等內容具有借鑒意義,農村集體經濟組織法人可以明確黨組織在治理結構中的法律地位,如將黨組織定位為監督機構,就無需另設監事會,則治理結構可以為“成員大會+理事會+黨組織”,或者將黨組織定位為特殊的決策機構,以把握集體經濟的發展方向和促進發展的穩定性;《草案》可以進一步明確成員代表大會的設立人數要求,如成員人數超過一百五十人,則可以設立成員代表大會,或者授權法人章程根據實際情況決定成員代表大會的設立,從而發揮成員代表大會對成員大會的功能補充與決策效率提升作用。

五、結論

農村集體經濟組織法人治理結構是法人治理機制得以順暢運行的基礎,而完善《草案》中治理結構制度的相關內容則需明確特別法人的制度框架與中國式法治現代化道路提供的經驗事實。《民法典》對我國法人制度的功能主義架構,形塑了我國法人制度的具體構造。農村集體產權制度改革與我國農村全面深化改革的經驗積累,供給了農村集體經濟組織法人制度的實踐資源。據此,《草案》應當因時而動,改變以往涉農立法中宜粗不宜細的傳統觀念。就《草案》關于治理結構制度的相關條款而言,三權分立的法人治理結構應當充分考量黨的領導、鄉土文化機制的監督效能等中國法治現代化道路提供的本土資源,成員大會與成員代表大會的關系厘定、成員代表大會的條款設計等內容需要合理借鑒既有制度的積極因素,理事會的執行機構定位需要輔以具體的經營管理權利,唯此才能破解制度設計的路徑依賴不適。