國家數據局正式揭牌

解雪薇

10月25日，國家數據局正式揭牌。這是自今年３月《黨和國家機構改革方案》（下稱機構改革方案）公布以來，繼國家金融監督管理總局后又一個揭牌的國務院機構。

根據機構改革方案，國家數據局負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等，由國家發展改革委管理。

對于數據，國際已有共識，它是驅動經濟發展的關鍵生產要素，是“新黃金”和“信息時代的石油”。我國是數據大國。根據網信辦發布的《數字中國發展報告（2022年）》顯示，2022年，我國數據產量達8.1ZB，位居世界第二位。數字經濟規模達50.2萬億元，總量穩居世界第二，占GDP比重41.5％。

因此，從機構改革方案發布之初，國家數據局就備受關注。近幾個月來，國家數據局動作頻頻。今年7月，劉烈宏履新國家數據局首任局長，此前，他歷任中央網信辦副主任、工信部副部長、中國聯通董事長等職。9月，沈竹林被任命為國家數據局副局長，他此前歷任國家發改委高技術產業司副司長、創新和高技術發展司司長等職。

復旦大學中國研究院副研究員劉典對數字經濟治理領域深有研究，兼任工信部工業和信息化法治戰略與管理重點實驗室研究員的他告訴《中國新聞周刊》，近幾年里，國家在數據方面的規劃、安排、統籌和機構設置，逐步將大寫意的藍圖轉向具體的工筆畫，而國家數據局的成立將成為其中非常關鍵的一環。

對于數據要素的重要性和戰略價值，我國早已有認識。2014年，“大數據”首次出現在當年的《政府工作報告》中。2020年，《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》首次明確將數據要素列為土地、技術、勞動力、資本之后的第五大生產要素。次年1月，國務院印發了《“十四五”數字經濟發展規劃》，從頂層設計上明確了數字經濟及其重點領域發展的總體思路、發展目標、重點任務和重大舉措。

各個地方也陸續成立了數據管理的機構。2014年，廣東成立大數據管理局，這是我國首個大數據管理機構。截至2022年底，全國已有26個省（自治區、直轄市）設置省級大數據管理服務機構。

不過，在這個過程中，因為缺少國家層面統一管理的機構，我國的數據管理出現了“九龍治水”的局面。數據孤島現象普遍，數據共享開放和治理成為難題，制約了數據產業的進一步發展。

劉典解釋稱，隨著5G時代的到來，數據量呈指數級增長，基于某一地區設立的數據局越來越顯得“力不從心”，亟待一個國家層面的機構對全國進行統一領導。

經濟合作與發展組織（OECD）在2020年發表的一篇基于挪威數字政府建設的報告也提出，如果國家中央部門缺乏強有力的數據統籌與協同治理能力，那么政府公共部門的數據治理效果也不會理想。因此，必須設置一個統一的機構，統籌協調數據治理。如澳大利亞、瑞典政府等均設立專門的數據工作領導小組，負責協調跨部門之間的數據流動與共享，并為地方政府數據治理制定相應的規劃及時間表。

去年上半年，國務院圍繞數字經濟成立了一個數字經濟發展部際聯席會議制度，職責包括推進實施數字經濟發展戰略，協調推進數字經濟領域重大政策實施，推進數字經濟領域制度、機制、標準規范等建設等。

劉典認為，國家數據局是部際聯席會議制度的“升級版”，其最大的一個特點是，圍繞數據基礎制度、數字基建和數字中國建設，在國家各部門中，國家數據局對數據事務的管理位階最高，“相當于形成了一個中樞性部門去綜合統籌”。

除此之外，劉典還提到，隨著社會經濟的發展，數字鴻溝也已出現，國家數據局的組建恰逢其時。一方面，其能促進數據交易體制機制建設，作為專業化部門推動數據產業發展，有效縮小數字鴻溝；另一方面，它能打通數據鏈路，實現數據整合，依靠數據來進行科學決策，促使政府管理水平更加科學化、精細化。

10月25日，國家數據局在北京正式揭牌。圖/視覺中國

雖然是新組建的機構，國家數據局在今年國家公務員招錄中并沒有缺席。根據公開信息，國家數據局今年計劃招錄12人，覆蓋5個司局、7個崗位，要求基層最低工作年限為3年，專業涵蓋電子科學與技術、信息與通信工程、計算機科學與技術等，崗位工作內容關鍵詞包括數據治理和發展、數字經濟國際合作、數據資源管理和開發利用、數字產業化和產業數字化等。

劉烈宏在接受媒體采訪時說，結合國家數據局的職能定位，重點招錄既懂專業又懂行業的融合型人才，“這次我們圍繞數字中國建設、圍繞數字經濟的發展，招一些熟悉這方面工作、具有良好的專業背景、善于做規劃、有很強的統籌協調能力、有工作經歷的公務員”。

“善于做規劃、有很強的統籌協調能力”，這些能力也恰恰對應了機構改革方案提及的國家數據局的具體職能。中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部副教授張克分析指出，國家數據局承擔的九項職責中，六項屬于頂層設計和統籌協調類宏觀管理職責。由此可見，國家數據局職責履行的重點并非數據安全監管等微觀管理事項，而是強化對數字中國建設的戰略規劃和統籌協調。

在中國電子信息產業發展研究院院長張立看來，國家數據局應該從“明規則”的角度著重發力，健全數據產權制度，形成完善的授權使用和權益保護機制，構建數據流通交易制度，圍繞公共數據授權運營、數據交易過程監督、數據跨境流動監管等細化規則體系，促進數據合規流通。

不過，從實踐來看，我國數據流通面臨諸多困難，他認為，當前背景下，國家數據局成立的首要任務應是建立數據基礎制度，構建數字經濟時代的規則體系，找到數據合規可信與數據價值實現之間的平衡點。

質量、共享開放和安全是三大關鍵詞。質量是前提，高質量的數據流通才有價值，劣質的數據甚至可能誘發錯誤的決策，造成治理失誤。值得注意的是，部分數據質量不高成為制約共享開放的“卡脖子”問題。中國社會科學院大學公共政策研究中心副主任蔣敏娟告訴《中國新聞周刊》，雖然一些省份的數據中心已經完成數百億條的數據匯集，但基本上是為履行“應匯盡匯”的政策要求，原始數據普遍質量不高，可讀性、可用性不強，數據冗余、重復存儲的問題突出。不僅不能滿足業務需求，而且占用了系統的存儲與算力空間。

而從共享開放角度來說，數據供給不充分是突出問題。國家工業信息安全發展研究中心信息政策所數字經濟研究室主任殷利梅曾指出，由于公共數據分類分級授權使用規范及管理標準仍未完善，精細化管理缺失，相當一部分可開放利用的數據資源仍處于“休眠”狀態；企業則存在為保持自身競爭力“不愿”共享、擔心商業數據泄露而“不敢”共享以及數據標準不同而“不能”共享的問題；個人數據入市流通難度大導致大量個人數據淪為“化石”。

以政務數據來說，其共享需求集中度非常高。清華大學公共管理學院與中國電子信息行業聯合會聯合發布的《中國政務數據治理發展報告（2021年）》顯示，2020年1～11月，公安部、教育部、市場監管總局、國務院辦公廳、民政部5個部門提供的數據查詢/核驗服務次數總計超過10.3億次，在國家數據共享交換平臺的所有查詢/核驗服務中占比超過95％。

但由于我國數字政府建設中，跨網的數據資源共享與開放有一定的阻礙。此外，各部門建設的專網或建立的數據體系標準不同，部門孤島現象仍未解決。

浙江省大數據局在成立之初，相關負責人曾接受《浙江日報》采訪，當時這位負責人指出，政府部門手里掌握著大量數據，但很多數據“深藏閨中”。各地各部門數據收集、加工、存儲、利用的標準不一、缺乏統一管理，很大程度上制約著政府數據開放的范圍和水平，

蔣敏娟進一步指出，數據通常分散在不同的公共部門，一些部門會本能地選擇數據保護主義，主觀上為數據治理設置顯性或隱性障礙。

劉典認為，實踐中，尚未有一套明確的關于公共數據資源維護、運營和進一步發展的方案，“這些是需要國家數據局跨越國家機構和企業主體，統籌協調和推進的重點”。

安全同樣重要。浙江省大數據局相關負責人在上述采訪中還指出，“現在數據共享和開放難以推進的主要問題在于‘剎車系統’尚未建好。數據開放有個很重要的前提，那就是絕對要保證安全”。

近年來，數據泄露和隱私侵犯事件激增。在信息大爆炸時代，人們對個人數據安全的擔憂也日益增長。

清華大學人工智能國際治理研究院副院長梁正在《跨境數據流動中的信息安全問題探究》一文中指出，數據安全事件會對個人隱私、經濟發展、政治穩定和國家利益造成不同程度的損害。在數字全球化的背景下，數據大規模的跨境流動，可能導致境外主體不按授權使用、出境數據不受控制流轉、遭受網絡攻擊或黑客入侵乃至間諜刺探情報等安全風險。當前，跨境數據流動的全球安全治理并未形成體系，只是由單邊、雙邊、多邊框架和貿易規則拼湊而成。

不過，蔣敏娟注意到，數據安全沒有被納入國家數據局的職能表述中。未來其統籌數據資源整合共享和開發利用時，安全治理的邊界究竟如何？還有待進一步觀察。

10月18日，由國家發展改革委、國家數據局主辦的第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇數字經濟高級別論壇舉行。劉烈宏在論壇上表示，《“一帶一路”數字經濟國際合作北京倡議》的發布，為數字經濟國際交流合作搭建了新平臺，有力增強互信互惠，更好促進共贏發展。他指出，“促進融合發展”將是下一步數字經濟國際合作的重點之一。

“我們現在談國家數據局是指中國的國家數據局，”劉典指出，但是很多問題光看國內是無解的。經營數據的主體有國界之分，但數據和數據空間是沒有國界的。

以上文提及的數據質量問題來說，蔣敏娟認為，國家數據局的當務之急是考慮在數據標準設計上與國際接軌。國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所副所長、研究員張亮和副研究員黃金在共同署名文章《加強數字政府數據標準建設》中同樣提出，政務系統的數據標準不統一，國內國際政務數據標準銜接不夠的問題亟待解決。

文章除了給出我國政務數據標準建設的建議之外，還進一步提出，應積極與國際標準機構開展合作交流，加強與國際標準化組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）、國際電信聯盟（ITU）三大國際權威標準機構及其他組織的合作，積極參與政務數據共享開放、數據跨境流動等方面國際標準與規則的研究和制定工作。

劉典也認為，國家數據局的組建，是通過制定高標準的規則體系，匯集各種各樣的數據要素資源，從而擁有對數據要素的配置權和定價權。他進一步指出，從本質上來說，未來，全球數據管理機可能扮演類似國際金融中心的角色，將數據資源進行全球匯聚、全球配置和全球定價。

目前，國際社會尚未針對數據形成成熟的治理機制。復旦大學美國研究中心教授蔡翠紅曾指出，未來全球數據治理機制的形成，一定程度上取決于對全球數據治理路徑和主張的選擇。

對國家數據局而言，劉典提出，其最重要的職能之一，是面向全球進行數據治理，推動中國成為全球數據創造和管理的中心，屆時，“數字經濟和數字中國建設的整體步伐將進入一個跨越式發展的新階段”。