增發萬億國債有何深意？

羅志恒

伴隨外部逆全球化和內部經濟增速換擋，財政政策在經濟運行中發揮出越發重要的作用，在擴大總需求、激發市場活力和防范化解重大風險中愈發凸顯其重要性，赤字規模與結構、專項債限額與余額直接關系到市場預期與實體經濟增長。

10月24日全國人大常委會批準增發1萬億元國債和上調赤字規模、授權國務院提前下達新增地方債務限額引發了各方關注，釋放出的積極信號促進資本市場止跌回升，也將推動中國經濟在今年第四季度和明年持續恢復。總體上看，增發國債、授權提前下達地方債限額是中央根據當前的形勢做出的重大決策，是審時度勢、因時因勢的務實之舉，不是所謂的強刺激，仍然是在高質量發展、統籌發展和安全的大框架下的宏觀調控。

中央審時度勢，實事求是根據經濟社會發展形勢做出預算調整，赤字率將上升到3.8％左右，是近年繼疫情時期的2020年、2021年預算赤字率突破3％（兩年分別為3.6％、3.2％左右）之后，再次“破3”。當下，充分利用中國較大的中央財政空間是必要的，事實上，在1998年面臨東南亞金融危機以及暴雨災害時，中國也做出過預算調整。3％赤字率的警戒線源自歐元區《馬斯特里赫特條約》，中國有一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四本預算，赤字僅覆蓋一般公共預算，實際上，狹義的3％赤字率早已不能反映財政政策真實的積極程度。預算赤字率突破3％并不意味著放棄財政紀律，財政紀律依賴的是完善的財政管理制度和獎懲體系。

此次增發國債用于特定的減災防災建設等八大方面，有利于強弱項、補短板、惠民生。隨著近年來中國基建投資快速發展，一系列大國工程先后發揮重大作用，關于基建投資空間和潛力的討論較多。在減災防災比如城市排水防澇、防洪建設等方面，中國的基建投資仍具有較大空間，同時也呈現出區域之間不均衡的特點。此次資金用途針對性強，目標明確，選擇了補短板、惠民生的領域，這也是財政保障國家重大戰略和重點工作的應有之義。

除此之外，增發1萬億元國債還有四方面作用：一是有利于擴大總需求，推動經濟持續向好。當前宏觀經濟形勢總體持續恢復，但總需求不足、微觀主體信心不振的問題依然存在，增發國債有利于加強基礎設施建設，擴大總需求，為四季度和明年的經濟運行打下好的基礎。

二是有利于提振信心與預期，阻斷實體經濟下行、金融市場低迷和信心不足的負向循環。一段時間以來，信心不足制約了微觀主體經濟活動的擴張，影響了投資和消費，當前增發國債超出市場預期，釋放了政府穩定經濟增長的信號。

三是有利于增加可支配財政資金，有利于更好地落實積極的財政政策。今年以來受制于房地產市場總體低迷等，土地出讓收入繼續大幅下行，政府性基金預算收入持續負增長，制約了財政支出的力度。今年1月～9月一般公共預算收入與政府性基金預算收入和支出低于年初的預算目標，其中，一般公共預算收入與政府性基金預算收入之和兩年平均增速為-4.5％，兩本預算支出之和的兩年平均增速僅為2.7％。

四是有利于優化債務結構，防范化解地方債務風險。從債務管理看，增發國債后赤字增加并轉移支付給地方政府，緩解了地方財政壓力的同時優化了債務結構。當前地方債務占比高，地方政府債務風險總體可控但部分區域存在風險，增發國債有利于從總體上優化債務結構，降低地方債務風險。

當然，財政政策并不是孤立的，必須與其他政策結合才能發揮出更好的效果。其一，財政政策要與貨幣政策協同聯動，未來要匹配降準的行動。增發的1萬億國債可能對市場流動性產生一定影響，貨幣政策有必要從數量和價格上支持財政政策，避免市場流動性緊張以及產生擠出效應。其二，增發國債固然重要，但支出效率和效果更加重要，對于項目的篩選和儲備尤其重要，真正將財政資金用在刀刃上。從相關部門發布的信息看，國債轉移支付給地方仍將通過直達機制進行，以及按照項目管理。其三，地方政府收支壓力有所緩解，但是防范化解債務風險仍是不可忽視的重點工作，與土地出讓收入大幅下降相比，1萬億增量資金之外仍需盤活存量資產資源，持續推動財政化債、金融化債，提高債務限額為再融資債券騰出空間、與金融機構協商展期與降低利率、政策性金融機構發放中長期貸款等。其四，增強財政政策不同方式的系統集成性，系統推進財稅改革、統籌推進財政政策實施，推動財政政策從“數量規模型”轉向“效率效果型”；尤其要重視走在市場預期前面引導預期，加強與市場的溝通。