政府投資建設工程管理模式創新路徑的探析

陸斌彥

深圳市寶安區建筑工務署 廣東 深圳 518000

政府投資建設工程（簡稱“政府工程”）是指由政府出資或籌集資金，進行基礎設施、公共設施或其他各類項目的規劃、設計、建設和運營管理的活動。這些工程可能包括道路、橋梁、水利設施、公共建筑、能源設施等領域。政府投資建設工程旨在促進社會經濟發展，提升公共服務水平，改善基礎設施，增強城市和地區的競爭力由于政府投資建設工程的特殊性質，所以這類工程大部分都是由政府自行管理，少部分由政府通過其它多種渠道，尋找社會企業管理，而伴隨著新一輪基建的到來，政府工程的管理模式也需要進一步創新，以適應社會經濟發展和政府工作模式改革的新要求。

1 政府工程主流管理模式及優缺點

在以往的政府工程的管理中，主要采用的管理模式包括政府自行設立機構進行直接管理、政府委托專業房地產企業或者施工企業進行代建管理，采用工程總承包模式，以及采用政府和社會資本合作模式這四種管理模式。

1.1 政府自行設立機構進行管理

政府自行管理指的是政府設立事業單位性質的管理機構自己進行建設管理，這是政府工程一直以來的主流管理模式。在以往的政府工程中，往往在工程規劃階段就會涉及到相應的管理機構設立，通常這類事業單位是歸屬于住房和建設管理部門，也有的管理機構會根據工程的實際運營主體單位歸屬于不同的行政主體。政府自行管理模式的優點和缺點都很明顯。

優點主要包括：（1）工程能夠獲得更直接的政府控制，政府設立的事業單位通常受政府直接監管，接受政府的督查、審計，使政府能夠更直接地參與項目的決策和管理，政府設定的工程建設工期、投資等控制目標能夠有效落實，工程建設報批保建流程能夠規范執行。工程建設全過程都在政府的嚴密監督掌控中，確保了項目的執行符合政府的政策目標和要求。（2）能夠實現更好的資源整合，政府可以將多個相關領域的建設項目整合到同一個事業單位下進行管理，事業單位可以跨領域整合資源，將人力、資金、技術等資源進行共享，避免重復建設和浪費，提高資源利用率。（3）有利于政策協調，政府成立的事業單位可以更好地協調各個行政主管部門之間的政策沖突，減少項目執行和審批過程中的阻礙和矛盾。（4）便于政府的長期規劃，政府成立的事業單位通常會統籌進行所負責行政區域長遠的建設規劃，能夠更好地滿足當地社會發展的長期需求，而不僅僅關注短期建設成果。

缺點主要包括：（1）人員配備、技術支持問題。由政府成立的事業單位受機構編制影響，普遍存在專業技術人員配備不足的問題，一位專業技術人員負責多個工程是常見現象，更難以為每個工程配備齊全的專業工程師，工程管理團隊無法提供專業技術支持，導致工程管理低效，工程建設質量差。（2）廉政風險問題。政府自行管理的事業單位直接管理工程，項目負責人員需管控工程全過程參建單位，責任重大，也存在一定的廉政風險，加強內部廉政管理及外部監督非常重要，目前我國大部分地區政府通過建章立制已有效的控制了工程建設過程中的廉政風險，但仍少數地區政府管理粗曠，廉政風險問題需要注意。（3）創新技術舉措不足。由于政府自行成立的事業單位運作資金屬于政府財政劃撥，缺乏市場競爭的壓力，對工程建設周期不會隨意壓縮，對節省建設資金也無考核任務，工程建設完成情況不會影響事業單位的市場地位，導致對工程管理工作追求穩定性，對風險一貫持保守態度，不愿意嘗試具有一定風險的創新技術舉措，工程建設“墨守成規”，無法產生技術專利或創新的管理思路。此外，政府成立的事業單位自主推動的創新技術研究工作受政府劃撥的部門預算影響，若財政資金不足將限制創新活動[1]。

1.2 引進全過程工程咨詢機構，參與全過程管控

全過程工程咨詢機構主要是由工程監理企業轉型而來，由負責工程建設過程中的監督工作延伸至對建設項目的投資決策、工程建設和項目運營的全生命周期提供組織、管理、技術支持等服務。2019年3月，國家住房和城鄉建設部、發展和改革委員會聯合印發《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》，體現了國家對發展全過程工程咨詢企業的重視。在政府投資的建設工程中引入專業咨詢機構，實現全過程的監管和控制，可彌補事業單位專業技術人員配備不足的問題。全過程咨詢機構需配備專業齊全的技術團隊，在各階段提供專業的意見，監督參建單位落實業主工作指令，以確保工程項目按照計劃高質量地完成。目前全過程工程咨詢在我國的政府工程及部分房地產開發項目中有所應用，取得的效果表現較為不錯，但是問題也相對明顯。

這種模式的優點主要包括：（1）咨詢機構具備專業知識和經驗。全過程咨詢機構通常由經驗豐富的專業人員組成，在工程管理、技術規范、法律法規等方面擁有豐富經驗，可以提供專業的指導和建議，有效避免項目中的技術和管理風險。（2）提高質量和效率。全過程咨詢機構對工程設計、施工和運營階段各階段統籌編排工作計劃、提出工作標準和質量要求，并督促落實，可保證工程建設質量，提高建設效率。（3）獨立監督和審查。咨詢機構作為第三方，可對各參建單位進行獨立的監督和審查，審查各階段工作成果，確保建設質量，防止施工企業不當獲利行為的發生。（4）專注政府核心職能，減輕政府負擔。通過全過程工程咨詢企業提供的管理意見及人員支持，政府設立的事業單位可以將精力集中在制定政策、規劃發展、資源整合等核心職能上[2]。

缺點主要包括：（1）無法免除建設單位主體責任。在政府工程中引進全過工程程咨詢機構，本質仍是由政府設立的事業單位負責工程建設管理工作，責任主體沒有變化。咨詢單位僅可提供管理意見，無法代表政府履行管理職責，政府仍要深度介入工程建設，避免管理失控。（2）對各參建單位管理力不足。部分工程參建單位認為全過程工程咨詢機構僅能提出咨詢建議，對咨詢意見不執行、落實不徹底的情況，管理能力不足，需業主單位建章立制，明確全過程工程咨詢機構權責。（3）側重工程監理業務。目前我國多數全過程工程咨詢機構是由工程監理企業轉型而來，導致其業務優勢側重與工程監理，對工程全過程規劃把控、前期設計管理能力不足，無法充分發揮全過程咨詢的工作價值，無法達到預期效果。

1.3 委托專業房地產開發企業或施工企業進行代建管理

政府工程的另一種重要管理模式就是政府委托專業房地產開發企業或者施工企業進行代建管理，這些企業并不直接參與到工程施工建設中，而是利用自身房地產開發優勢全權代表業主進行代建管理，目前市場上主要有全過程代建、施工代建兩種模式。代建管理對企業綜合實力和業績要求較高，政府工程通常會委托規模較大的國有企業開展代建工作。

這種模式的優點主要包括：（1）全面履行建設單位職責。有別于全過程工程咨詢，代建單位不僅可提出技術意見，還需全面履行建設單位職責，工程各參建單位由其委托，直接接受其管理，工程部分報批報建手續可以代建單位名義辦理，對工程建設管控力強。（2）分擔投資控制風險。政府在委托代建單位時通常會在招標文件及合同中載明工程的投資控制目標，并明確工程出現決算超概算批復時代建單位的相關責任。此舉能讓代建單位共同分擔工程投資控制風險，同時倒逼代建單位加強工程管理。（3）充分利用企業優勢。承接政府工程代建業務的企業主要為大型房地產企業或施工企業，可以充分利用企業房地產開發積累的人才隊伍、技術經驗；引入創新的建設理念和技術工藝，提升政府工程設計品味、工程質量；利用企業規模效應，通過戰略合作、集中采購等方式，在采購工程材料、設備和服務時獲得更好的價格和條件，從而降低項目的建設成本。

缺點主要包括：（1）相關配套政策不完善。雖然近年來越來越多的地方政府推行代建管理模式，但相關政策、管理辦法仍不完善，對于代建單位的權限仍缺乏明確定義，部分行政審批部門不接受以代建單位名義辦理報批報建手續，反而造成代建項目審批溝通過程復雜。（2）對參建單位控制力過大。由于工程各參建單位由代建單位招標產生，存在代建單位控制力強于業主的情況，對政府的決策、指令的貫徹存在影響。

1.4 采用工程總承包（EPC）建設模式

工程總承包建設模式是一種在政府工程中常用的管理方式。在這種模式下，政府或業主將整個工程項目的設計、施工、設備采購、材料供應等全部或大部分工作委托給一個承包商，稱為總承包商。總承包商負責協調和管理整個項目的各個方面，從設計階段到最終交付使用階段的所有工作。

這種模式的優點，除了上述的專業企業代管的技術優勢以外，工程總承包模式的另一個突出優點在于一站式管理，總承包單位負責項目從開始到結束的所有階段，簡化了業主的管理工作，提高了項目的協調性。一站式管理將項目從設計、采購、施工到驗收等各個階段的工作整合在一個團隊或公司中，政府無需與工程眾多參建單位協調溝通，從而降低了管理復雜性。并且工程總承包單位需對工程質量、總投資負責，減輕了政府的投資控制風險。再加上，工程總承包單位有著統一質量標準，所有工作都在同一個團隊的監督下進行，質量標準和規范更容易統一，有助于提高項目的質量。

工程總承包模式的缺點也很明顯，那就是政府工程的設計、施工均由工程總承包單位負責管理，若業主無規范的管理制度，則存在工程總承包單位以企業利益為導向，在工程設計過程中傾向于利潤較高的設計方案，忽視經濟行、合理性，最終影響工程建設效果。

1.5 采用政府和社會資本合同（PPP）模式

政府和社會資本合同模式，也稱為政府與社會資本合作（PPP）模式，是一種公共基礎設施建設和運營管理的合作模式。在這種模式下，政府部門與社會資本（包括企業、投資機構等）合作，共同投資、建設、運營和維護公共基礎設施項目，如道路、橋梁、水處理廠、醫院、學校等。這種合同模式的基本思想是，政府將基礎設施項目的一部分或全部權益交由私人社會資本負責管理，從而分擔政府的財政壓力，提高項目的投資效率和管理水平。這種合作通常通過合同來規定雙方的權利、義務、責任和分配機制。目前這種模式在我國的政府投資建設工程中也應用得越來越普遍。

這種模式最主要的優點是分擔政府財政壓力。PPP模式能夠吸引社會資本的投資，減輕政府的財政負擔。政府不需要全部承擔工程建設資金需求，可以利用私人資本共同投資工程建設，從而多樣化了項目的資金來源，而參與開發的社會資本則通過后續項目運營，實現盈利目標，是一種雙贏的工程管理模式。

缺點則是不適用于所有項目，并非所有類型的政府工程都適合采用PPP模式。一些基礎設施項目因預期的收益率低，或者存在較高的建設風險，導致無法吸引足夠的社會資本參與投資建設，形成有效的合作模式。另外，工程建成后社會資本的運營模式會以盡快收回工程建設成本為目標，設立收費項目，與公共基礎設施不以盈利為目的形成反差，運營不當會損害公共利益，嚴重的可能引發公眾輿論危機。

2 政府工程管理模式的創新路徑

上述的政府工程管理模式中代建管理及工程總承包模式為近年來我國推行較多的新型工程管理模式，各有所長，但是也都有明顯的缺點。要繼續創新管理模式，本質還是要政府工程管理機構時刻保持創新管理理念，注重專業技術提升；健全管理制度，減少風險隱患。

2.1 創新管理理念，注重專業管理

政府工程管理模式需要在實踐中不斷創新，以達到提升建設質量、縮短建設周期、節約建設資金的目的。政府工程保持創新管理理念非常重要，無論代建管理模式的讓渡部分管理權限、分攤投資風險，還是工程總承包模式的將各階段工程服務整合打包，都需要在工作實踐的同時有意識的歸納總結經驗，并大膽的提出創新建議，同時做到及時了解和掌握新理念、新技術；另外應注重培養具備創新思維和綜合素質的專業技術人才隊伍，加強人員績效考核，對工程不僅要進行流程管理，還應做到技術管理，才能在實踐創新管理舉措時，對工程進行技術監督管理，避免受制于代建單位、工程承包單位或社會資本，導致創新舉措適得其反[3]。

2.2 健全管理制度，實行風險控制

健全的政府工程管理制度和有效的風險控制對于確保工程質量、提高投資效益以及避免不良后果至關重要。創新的建設模式必然伴隨著制度建設或管理規定的不完善，工程建設過程中必然會出現報批報建責任主體、安全生產責任主體不明晰，或工程參建各方權責交錯混亂等情況，因此在政府工程在嘗試創新管理模式之前，必須提前建章立制，確保每個環節都遵循明確的流程和標準，對建設過程中可能存在的風險進行評估預判，提出應對措施；同時工程建設過程中要強化監督與審查，及時識別潛在的風險因素，迅速采取糾正手段。政府工程創新管理模式，需要政府提供一定的容錯糾正機會，但作為執行者更應該健全管理機制，將風險發生概率降到最低。

3 結束語

綜上所述，政府工程管理要根據實際情況選擇合適的工程管理模式，而無論選擇何種管理模式，保持創新理念，健全管理制度，加強風險控制都是必不可少的。目前國內外都沒有一個完美的工程管理模式是通用于所有類型的政府工程，作為建設單位只有綜合分析工程類型、建設難度、工期要求、投資規模等要素，因地制宜選擇最合適的工程管理模式，并在管控過程中創新管理手段、加強監督管理，最大化減少工程建設風險，提高建設質量，從而保障政府投資的合理利用，保障人民群眾的切身利益。