高等學校教育懲戒權的運行范圍研究

王靜 李生德

摘 要：高校教育懲戒權是高校維護教育教學秩序的重要手段，它的權力來源于法律法規的授予和大學自治理論，高校教育懲戒權的運行范圍也依此劃定。高校教育懲戒權范圍的模糊性也是導致高校教懲戒糾紛頻發的重要原因之一，為了維護高校教育教學秩序和學生的合法權益對其運行范圍進行研究。

關鍵詞：法律法規授權；大學自治；運行范圍

中圖分類號：Ｄ９２２．１６ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０23）08 — ０135 — ０4

一、高校教育懲戒權概念的澄清

“懲戒”一詞長久以來都不是我國現行教育立法中的正式用語，《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）這三部法律中使用的是“處分”①而不是“懲戒”，《普通高等學校學生管理規定》（以下簡稱《規定》）中僅是規定了高校教育懲戒如何運行卻沒有明確“懲戒”的概念。“懲戒”第一次出現是在青島市政府出臺的一部規章中，②這部規章指出學校對學生有行使懲戒的權力。目前我國相關的教育立法只是對中小學教育懲戒進行了規定，如在2020年12月頒布的《中小學教育懲戒規則（試行）》。高校教育懲戒權行使的依據《規定》也僅是規定了懲戒的運行機制對，但“高校教育懲戒”概念并沒有界定。學界對高校教育懲戒權概念形成了幾種說法，但就如有些學者所說一味的追求其完整確切的概念是不利于為其找尋司法對策的，大致的了解其內涵反而更有利。③

盡管高校教育懲戒還沒有被法律規定，但是教育懲戒已經在《中小學教育懲戒規則（試行）》中被界定。其中規定教育懲戒就是學校或者教師對違紀學生進行管理從而達到警示作用的教育行為。④由此可見教育懲戒的目的是以懲罰的方式來達到教育的目的。在這部規章中將教育懲戒的主體定為學校和教師，但有學者從法理層面解釋認為教師是教育懲戒權的行使主體，而不是擁有主體。教育懲戒主體一直都是學界爭議較多的問題，筆者認為教育懲戒的主體

不應過寬，教師應該是教育懲戒的行使者。懲戒方式在不同教育階段的表現也是不同的，在義務教育階段，由于學生是未成年人，對學生的懲戒大多采取勞動方式，例如讓不講衛生的學生負責打掃衛生等。高等教育階段與義務教育階段不同，學生大多為心智發育成熟的，所以更多的是采用紀律性懲戒措施。因此筆者認為直接將《規定》中界定的“教育懲戒”概念用以解釋高校教育懲戒是不完善的，盡管目前“高校教育懲戒”還沒有出現在我國高等教育立法中，對高校教育懲戒權概念的界定也存在爭議。但是沈巋教授認為高校出于教育的目的依照相關規定對違紀學生作出的一種書面性懲罰措施。①對此概念被學界所認可，筆者在此也沿用此觀點。

二、高校教育懲戒權的理論來源

（一）特別權力關系理論的發展與修正

1．特別權力關系理論

特別權力關系是在19世紀后半葉由拉班德提出用來說明官吏對國家服勤義務的關系。而讓特別權力關系理論真正發揮作用是經由奧托·邁耶將其完善推廣，把特別權力關系用于說明行政法律關系的其他領域，建立起包括在教育領域之內的高等學校和學生的特別權力關系理論，該理論對我國產生非常大的影響尤其是在我國臺灣地區。它的主旨為行政主體在特別權力關系的支配下對相對人所做的命令具有強制性和單方性，而相對人須具有服從性。②在這種關系之下，公民個人權利將會受到限制“其一是排除法律保留原則的適用，就是在沒有法律的授權下，個人基本權利就可以被限制；其二就是缺乏司法救濟通道，處在特別權力關系下的相對人不可以提起司法救濟。”有學者對特別權力關系是這樣描述的，特別權力關系理論否定了處于這種關系之下的公民享有的基本權利。

2．基礎關系與管理關系理論

二戰以后隨著人權觀念的興起，特別權力關系理論的缺點越來越明顯，尤其是在1949年的德國基本法頒布以后。德國基本法十九條中規定了任何人的個人權利在受到來自國家公權力的侵害時都可向法院提起訴訟來進行救濟③。在此背景下學者們對特別權力關系理論紛紛發起聲討，其中最具影響力的是1956

年烏勒教授提出的將特別權力關系劃分為基礎關系與管理關系的二分法理論。基礎關系是指與設定、變

更及終止特別權力關系有關聯的的一切法律關系，而管理關系則指為了達成一定的行政目的而被權力人所采取的管理措施。④前者如公立學校的學生入學、退學、畢業等涉及到學生身份的情形；后者如公立學校學生的考試等。烏勒認為涉及到基礎關系的行為發生了外部行政行為的效果，應該納入司法審查的范圍，而對于涉及到管理關系的行為則是行政職權范圍內的管理活動，不應該納入司法審查的范圍。

3．重要性理論

重要性理論是繼“基礎關系與管理關系”之后對特別權力關系理論的又一次突破，盡管烏勒教授已經突破了特別權力關系對法律保留原則的的排除，但是在法律保留原則的適用上還存在一定的局限性。重要性理論是由德國聯邦憲法法院提出來的一種學說，它認為學校為了更有效地實施教育管理職責，在學校目的限制范圍內即使沒有法律的特別規定或者法律的授權，學校依然有權根據自己內部的管理規定來行使管理權并且不受司法審查。但是在涉及到學生基本權利的重要性事項時須接受司法審查。重要性理論與烏勒教授的二分法理論相比于特別權力關系理論都有其進步之處，處于特別權力關系之下的公民在基本權利受到侵害或限制時也可向法院提起訴訟，打破了特別權利關系之下公民無司法救濟的狀況。

（二）我國高校教育懲戒權來源學說介紹

1．法律法規授權說

《教育法》規定了學校及其他教育機構有權對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分；《高等教育法》規定了高校依法進行民主管理，為達到學業成績合格的學生發放學歷學位證書，對學生實施學籍管理、獎勵或處分的權力。“法律法規授權說”這一理論被認為是隨著高校訴訟案件而產生的，最高人民法院指導案例田永訴北京科技大學案為此理論奠定了實踐基礎。在此案之前，高校對學生的管理不受司法的監督。“法律法規授權說”在司法實踐中也發揮了巨大的作用，但是它還存在許多不足之處。依據這一理論將高校教育懲戒權的性質定義為“公權力”，但是它與一般行政機關的權力又有何區別沒有進行說明，不可否認的是高校與學生之間的關系是存在一定“特殊性”的，僅將“法律法規授權說”作為高校教育懲戒權的理論依據是不能說明問題的。

2．大學自治理論

大學設立的目的在于發展科學研究、傳遞知識，培養人才，為了保證這些知識的權威性就應讓大學擁有獨立自主的教育環境。大學作為高等教育的承載者應該享有一定的自治權，尤其是在開展科學研究和日常的教學管理上。有學者指出高校的懲戒權來源于大學自治，原因在于大學自治在保護高等學校的科研和教學自由，不受外力的干擾；其次就是保障大學階段學生的學習自由不受外力的干預，使得學校在遵循學習規律的前提下自主決定對與學生學習有關事務的管理，因此，大學自治在一般學術自由的意義上也具有了對在校學生的管理權和懲戒權。這一理論指出了高校與行政機關的不同，它擁有自身的特性，而大學對學生的懲戒就屬于大學自治的一部分。

（三）高校教育懲戒理論的再認識

我國對于高校教育懲戒權的研究起步較晚，并且受德國特別權力關系理論影響，對于學生的受教育權保護力度不夠。隨著人權理念的發展，大學生的維權意識越來越強，出現了學生因不滿學校對自己的懲戒行為而將學校告上法庭的現象。這些現象的背后折射出我國在高校教育懲戒領域出現的諸多問題。學界對于高校教育懲戒權的理論來源比較認可的說法是“法律法規授權說”和“大學自治理論”，也有學者認為修正后的特別權力關系理論也可以來解釋高校教育懲戒權的權源。研究高校教育懲戒權的運行范圍就必須追本尋源明確它的理論來源，筆者認為無論是“法律法規授權理論”還是“大學自治理論”都無法單獨成為它的理論基礎去，兩種理論互相補充則可以更完整的解釋它的權力來源問題。

二、高校教育懲戒權的法律邊界

（一）以北京大學校紀校規為例考察

高校與學生之間因懲戒行為的訴訟案件的發生，其背后的原因非常復雜，除了學校忽視學生權利之外還有一個原因就是高校自身不清楚其懲戒權的范圍。筆者選取了北京大學的《北京大學學生違紀處分辦法》和《北京大學本科生學籍管理辦法》為參考整理制作了表1，從實證的角度探究高校教育懲戒權的范圍。

從圖表來看北京大學制訂的校規涉及到五種破壞學校紀律的不當行為，懲戒種類也是有警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學籍五種類型；還有涉及到本科生學術事項的不端行為，懲戒種類為退學。盡管我國已經制訂了《規定》，但是高校在實施教育懲戒時的直接依據為高校自身制訂的校紀校規，其合法性來自于法律法規的授權，由圖表可知北京大學規定的懲戒是由比《規定》之中的更為細致明確。圖表中記載的北京大學對學生的懲戒事項是較為廣泛的，筆者認為其中存在“越位”的問題，就涉及到高校規章與國家法律法規的關系。

（二）影響高校教育懲戒權運行范圍的內在因素

受教育權是規定在憲法中的公民的基本權利，從它的性質來說它既有社會權的性質又有自由權的性質，但是由于受教育權在每個階段的表現是不同的，所以對它應該從義務教育和非義務教育作區分理解。高等教育屬于非義務教育階段，它不像義務教育階段對國家給付義務的需求那么強烈，更多的體現在為受教育者提供一個平等競爭的機會，至于結果如何不做保證。公民要接受高等教育必須是通過“高考、錄取、報道”這樣一個過程才可以滿足，并且在讀書期間需要繳納學費。所以高等教育對于公民來說，具有給付分享請求權的性質。①盡管高校承擔著公共教育的功能，但是高等教育本身是一種稀缺資源。可以理解為高等教育是國家給予公民的一種機會，想要得到這種機會就要求公民必須達到一定的學業要求和一定的道德素質，滿足這些要求才可以進入高校接受教育。一旦進入高校以后公民的受教育權就有了防御功能，如我國臺灣學者所說的“對于基本權利之防御功能，人民對于國家不法侵害基本權利之任何行為，均得透過法律途徑排除之。”②公民受教育權可以對抗來自國家權力的侵害，沒有法律的規定大學不可以任意侵害或剝奪。但是基于受教育權的特點來說，它既是一種權利也是一種義務，盡管學生已經進入高等教育階段得到了憲法的保護，但是受教育階段也需要完成學校規定的學業要求，保持一定的道德水準，否則學校就可以對其進行懲戒。

（三）高校教育懲戒權的運行范圍

1．法律法規授權之下高校教育懲戒權的運行范圍

依據前文的理解，高校教育懲戒權來源于法律法規的授權和大學自治理論，那么對高校教育懲戒權的運行范圍也應在劃定在此之內。“法律法規授權說”在《高等教育法》和《規定》中就可以找到依據，在司法判例中被例證。如在《高等教育法》《規定》之中就規定學校對違規違紀的學生有權力按照相關規定進行處分。而具體授權給學校的情形散見于整部規章，在《規定》的第三十條第一款規定了對于學業成績達不到學校要求的可做退學處理；第六款還做了兜底式規定允許學校對不能完成學業的其他情形做退學處理。還有五十二條中列舉了如“違反憲法、構成刑事犯罪、受到治安處罰的等”七種可以做紀律性懲戒的不當行為。就如有些學者所述認為高校對學生的懲戒權來源于法律法規的授權，那么高校就具有了行政主體的資格，按照行政法所規定的的行政主體“法無授權即禁止”的要求就限制了高校制訂校紀校規懲戒事項的權力，由此不利于高校對學生的管理。

2．大學自治理論之下高校教育懲戒權的運行范圍

有學者認為高校教育懲戒權來源于大學自治，高校對學生懲戒的權力就屬于大學自治權的一部分。如果按照這樣解釋，高校完全將對學生的懲戒視為自治權，那么在對懲戒事項的設定上是否可以無視上位法的限制自己創設新的懲戒事項，學校的懲戒是不是也可以排除司法審查，那么學生對懲戒行為不服的也不可以通過司法救濟，侵害到學生諸如受教育權這樣的基本權利時學生也無法維權。按照如此推論將懲戒權直接視為大學自治權的一部分是不合理的。大學自治理論的自治被理解為維護學術自由的“自治”，關于學術自由在我國教育立法中就可尋到依據，高校的目的在于培養高素質人才，為了培養人才高校應該大力發展科學文化技術，而國家應該依法保障高校的科研自由。①也有學者認為高校不僅是一個單純的科研機構，它還承擔著傳承知識、教書育人的功能。所以大學自治事項不單是學術事項，還有與學術事項相關的一些影響到學術紀律的非學術行為。由此推演出高校的懲戒權的運行范圍不僅僅是以學術自由為基礎的與學術相關的不當行為，還有對學術事項產生不利影響的非學術行為。

三、結語

高校教育懲戒權是維護高校科學研究和教育教學秩序的重要手段，但是它的目的絕不在于懲罰而是通過懲戒的方式進行教育和對其他學生起到警示作用，以求維護正常的教育教學秩序。由于我國對高校教育懲戒權的研究還不夠成熟，不管是其概念還是理論基礎又或是它的運行范圍都是比較模糊的，尤其是它的理論來源一直都是學術界討論的話題，從德國的“特別權力關系理論”到“基礎關系與管理關系二分法理論”再到“重要性理論”都不能直接作我國作為高校教育懲戒權的理論依據；其次在司法案例中衍生出的“法律法規授權說”對于解決高校懲戒糾紛發揮了非常重要的作用但其也存在著一定的缺陷，而“大學自治理論”就可以起到很好的補充作用。筆者認為高校教育懲戒權的運行范圍一直都是一個非常重要的問題，通過進一步明確這一問題可以更好地保障學生權利。

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〔責任編輯：丁 冬〕