重慶市文物保護單位“兩線”劃定

◎孫立唯

重慶山環水繞、江峽相擁，是中國西南地區重要的中心城市、長江上游經濟中心城市、國家歷史文化名城，其歷史悠久，人文精神積淀豐厚。重慶市文化和旅游發展委員會（重慶市文物局）在推進全市文物保護事業高質量發展實踐中，提綱挈領，抓住關鍵，高效完成全市64處全國重點文物保護單位、345處市級文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶劃定工作，并經重慶市人民政府批準，由重慶市文化和旅游發展委員會、重慶市規劃和自然資源局聯合公布實施，為推進“多規合一”改革進程奠定了堅實的基礎，提前實現了《國務院辦公廳關于印發“十四五”文物保護和科技創新規劃的通知》中制定的“至2025年全國重點文物保護單位、省級文物保護單位‘兩線’納入各級國土空間規劃百分之百完成”的預期目標。

■保障文物安全的法律底線

文物“兩線”是指在文物保護單位周圍劃定“保護范圍”線和“建設控制地帶”線。保護范圍是指對文物保護單位本體及周圍一定范圍實施重點保護的區域；建設控制地帶是指在文物保護單位的保護范圍外，為保護文物保護單位的安全、環境、歷史風貌對建設項目加以限制的區域。

1961年，我國第一部文物保護行政法規《文物保護管理暫行條例》首次明確規定，應當對已經公布的文物保護單位劃出必要的保護范圍。1982年11月19日起施行的《中華人民共和國文物保護法》第一次提出，應在文物保護單位的周圍劃出一定的建設控制地帶。《中華人民共和國文物保護法實施細則》規定，全國重點文物保護單位和省級文物保護單位自核定公布之日起1年內，由省、自治區、直轄市人民政府劃定必要的保護范圍，作出標志說明，建立記錄檔案，設置專門機構或者指定專人負責管理。

文物“兩線”作為全社會正確處理經濟建設與文物保護關系的重要法律依據，在文物保護利用中發揮著重要作用。進入中國特色社會主義新時代后，文物保護空間管理納入國土空間規劃實施需求日益迫切，劃定公布各級文物保護單位“兩線”成為保障文物安全存續、確保執法監督有據可依的關鍵，是保障文物工作全面依法行政、落實文物保護主體責任、推進文物行政執法改革的重要措施。

■重慶市文物保護單位“兩線”既往問題反思

近年來，重慶市各級文物保護單位“兩線”劃定工作取得了一些經驗，也面臨許多挑戰。

一是基礎薄弱，時效性差。在工作啟動前，重慶全市64處全國重點文物保護單位中僅有15處完成“兩線”劃定公布實施，345處市級文物保護單位中“兩線”公布率不足1%，“兩線”劃定工作嚴重滯后于文物事業發展需要。城口縣全國重點文物保護單位“紅三十三軍指揮部舊址”、石柱土家族自治縣市級文物保護單位“秦良玉陵園”等個別文保單位甚至還在沿用重慶直轄前由四川省政府公布的“兩線”文件，時效性較差。

二是表述籠統，精準度不足。重慶市在編制城鄉發展總體規劃的過程中對如何正確處理城市發展與文物保護的關系進行了積極的探索。國務院公布的《重慶市城鄉總體規劃（2007—2020）》（國函〔2007〕90號）第四章第十一節規定，市級以上單體文物建筑的保護范圍外緣線的最小范圍分別為主體構筑物外墻線以外30米，或主體構筑物外圍墻外圍線以外9米；各類遺址、古城墻的外圍線以外80米，或主體部分外圍線以外30米；不可移動文物的主體外圍線以外30米。建設控制地帶外緣線的最小范圍，原則上不得小于上述各項規定值的2倍。這一規定在相當長一段時間內都是重慶文物保護單位“兩線”管理的主要依據，也是尚未完成保護規劃、未明確保護區劃的文物保護單位保護管理的主要參照。但是該原則表述籠統，難以反映重慶復雜的山地環境中文物本體保護與環境控制的具體要求。

三是重劃定輕公布，執法追責難尋依據。隨著中央和地方財政對文物保護投入力度的加大和系列重點文物保護項目的實施，大量文物保護單位有機會進行多輪規劃編制和勘察設計，逐漸出現保護單位規劃編制重劃定輕公布的現象，多數規劃通過專家評審后即完成結項，缺少必要的政府公布保護區劃內容的環節。未經政府公布的“兩線”內容未及時有效納入城規、土規“一張圖管理”，難以發揮其在基本建設項目和重大民生項目中的文物資源管理效用，文物單位環境、安全空間在城市建設中屢受侵占。

■新時代“兩線”工作開創新局面

2018年底，重慶市文物局委托重慶市文物考古研究院（原重慶市文化遺產研究院），啟動了重慶市各級文物保護單位“兩線”劃定工作。

2019年底，重慶64處全國重點文物保護單位“兩線”劃定工作全部完成，并經重慶市人民政府批準，由重慶市文化和旅游發展委員會、重慶市規劃和自然資源局聯合公布實施。

2021年，全市345處市級文物保護單位“兩線”劃定工作全部完成，并核準公布實施。市級以上文物保護單位全面納入重慶市國土空間規劃，實施嚴格保護。

2022年，全市1999處區（縣）級文物保護單位“兩線”劃定作為文物事業工作重點賡即開展，并納入市政府對區縣政府考核的內容，目前已完成80%，年內有望全部完成并公布實施。到2023年底重慶市“兩線”劃定公布工作進入全國前列。

通過夯實重慶市文物保護單位“兩線”劃定工作，實現“筑牢保護文物安全防線”目標，大幅提升重慶市文物管理水平。重慶市政府高度重視，市文物局主動作為，攻堅克難、后來居上，突破了“兩線”劃定公布完成率較低的困境，率先實現各級文物保護單位“兩線”劃定公布全面完成的新局面。

“文運同國運相牽，文脈同國脈相連。”通過“兩線”劃定工作，重慶市各級文物保護單位基本已明確了文物保護和管理空間，形成了古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺及石刻、近現代重要史跡及代表性建筑等五類各具特色的保護管理空間體系，為推進全市不可移動文物全面納入國土空間實現“一張圖管理”，實現歷史文化遺產全域全要素規劃管控起到了重要的推進作用。通過全面劃定公布全市各級文物保護單位“兩線”，為全市不可移動文物行政管理工作的開展明確了管理邊界，為文物安全劃定了紅線，為基本建設指明了程序，為加強文物執法的行政能力提供了有效的法律依據。

促進落實“先考古，后出讓”機制。依照《國家文物局關于在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理的指導意見》要求：“經批復的文物保護類專項規劃、歷史文化名城、名鎮、名村街區保護規劃主要內容要納入詳細規劃，并疊加到國土空間規劃“一張圖”監督實施。”本次“兩線”劃定成果由重慶市文物主管部門與自然資源主管部門共同公布，有利于加強自然資源主管部門對涉及文物保護單位“兩線”區域在入庫或出讓前精準落實“先考古、后出讓”制度，對已明確“兩線”管理范圍的區域原則上無需再進行事先考古；對“兩線”之外其他區域則應及時告知文物主管部門，并盡快組織開展考古工作。

在新征程上，重慶市蓄勢整裝再出發，將繼續加強對“兩線”實施的監督管理和動態監測，鞏固“兩線”工作成果，將文物保護與城鄉發展相結合，扎實推進三峽庫區歷史文化遺產保護、革命文物保護利用、石窟寺和大遺址保護專項、長江國家文化公園建設等工作，促進文旅深度融合，發揮社會主義先進文化、革命文化、中華優秀傳統文化的強大生命力、感召力和影響力，服務當代社會，彰顯重慶歷史文化的獨特魅力。

■“兩線”劃定經驗思考

重慶市文物保護單位“兩線”劃定工作得以順利完成有賴于以下五方面經驗。

一是頂層決策，保障投入。重慶市政府高度重視本輪文物保護單位“兩線”劃定工作，規定任務限期完成并納入績效考核目標，極大促進了各級區縣行政部門主動作用的發揮。重慶市文物局頂層決策，結合全市國土空間規劃統一調整契機，并聯合重慶市規劃與自然資源局組建工作領導小組；重慶市文物考古研究院指導區縣各級文物保護單位屬地管理部門同步展開工作，這種自上而下的項目組織機構解決了以往“兩線”劃定工作僅由文物主管部門指導存在的難溝通、難協調、難公布的問題，確保了“兩線”劃定與城市規劃發展融合促進，克服了各區縣文物行政主管職責難以發揮的弊端。

二是融合既有成果，提高劃定效率。全面梳理第三次全國文物普查、地下文物控制帶劃定、川渝石窟保護專項、市級以上文物保護單位定點定位、重慶歷史文化資源信息庫建設、石窟及石刻專項調查、183處抗戰遺址掛牌保護等重要工作成果，為本輪“兩線”劃定奠定良好的基礎。相關部門全面收集了自重慶直轄以來歷次公布保護單位、公布保護范圍的相關文件，搜集整理了經由國家文物局評審通過的文物保護規劃中的保護區劃內容，結合現狀對以上既有成果進行了校核微調，極大地提高了“兩線”劃定工作效率。

三是統一原則、精準施策。在“兩線”劃定過程中，重慶市始終堅持“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”方針，堅持文物保護真實性、完整性原則，明晰文物本體的構成要素，剔除后期添加的不當內容，及時補充遺漏本體，分析文物環境的空間特點，分級分類制定“兩線”劃定方法。

對于分布于長江干流及重要支流兩岸、三峽庫區消落帶沿線的保護單位，“兩線”劃定突出文化生態景觀保護理念。例如，對三峽庫區的石寶寨、瞿塘峽石刻、白鶴梁題刻等國家文物保護單位建設控制地帶的劃定，不僅確保了文物本體及賦存環境安全延續，更踐行了“兩山”理論，融入保護長江文化理念，將適當江面、水域、對岸風貌和周邊歷史文化遺跡納入管理范圍內，以文物保護促進生態景觀修復，彰顯了重慶山水之城的獨特文化魅力。

針對主城核心區、都市圈內的保護單位，“兩線”劃定工作則重在結合歷史文化名城控制線及城市紫線管理要求，根據保護單位的區位特點，核定文物本體的構成要素，厘清產權關系和利益相關因素，結合城市的用地現狀，合理劃定保護范圍，劃定責任邊界和有效管理空間。例如，法國水師兵營舊址、法國領事館舊址、長江索道、胡子昂故居等保護單位，周邊建設條件復雜，建設密度較大，文物保護用地與城市建設用地交錯重疊，“兩線”劃定難度大。本次劃定工作協同市規劃部門，將保護單位現狀、周邊城市規劃用地以及歷史文化名城保護規劃合并成“一張圖”，梳理點、線、面“三層”空間管理需求，協調解決了上述保護單位的建設控制范圍與城市規劃對接中的矛盾。

對于散布于鄉村或郊野的文物保護兩線劃定，則突出“與鄉村振興相結合、落實責任制、跨界融合技術團隊”的工作特點，結合歷史文化名鎮名村和其他鄉村歷史建筑和傳統勞作方式，分析視線通廊，適度擴大保護空間范圍，營建“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的美麗鄉村景觀。在市級文物保護單位“兩線”劃定工作中，市文物局向各區縣下達“兩線劃定”專項資金，重慶市文物考古研究院積極向各區縣分享“兩線”劃定技術要點和工作經驗，賦予區縣文物主管部門技術主導權限，鼓勵區縣組織多方技術力量參與完成“兩線”工作，過程中為區縣積累了文物保護管理經驗，培育了文物保護技術人才。

四是動態公布，保障實施。重慶市現存文物保護單位管理現狀差異大，難以同步完成“兩線”劃定工作，重慶市文物局靈活制定了“劃定一批，公布一批”的工作方法，對于管理基礎條件好、保護規劃已獲得國家文物局或重慶市文物局審批通過的，集中繪制“兩線”說明及圖則，優先完成政府公布程序。首批“兩線”公布工作顯示出重慶市政府完成此項工作的力度和決心，帶動后續工作順利展開。對于個別矛盾突出、情況復雜的保護單位，例如南岸區法國水師兵營舊址，重慶市文物局主動聯系實際使用者及各利益相關方，宣傳文物保護政策理念，展示保護工作決心，協調各方利益，為文物保護爭取最大空間，最終順利完成“兩線”公布實施，解決了文物保護單位法定保護文件缺項問題。

五是積極探索，多規合一。為貫徹落實黨中央、國務院關于加強歷史文化遺產保護工作，把文物保護管理納入國土空間規劃編制和實施的指示要求，本次國保“兩線”劃定工作籌劃之初，相關部門就積極協調重慶市規劃和自然資源局，參照國土空間基礎信息平臺數據標準，制定了“保護范圍與建設控制地帶劃定標準”。在現有各級文物保護保護規劃、四有檔案、近年測繪成果、文物資源定點定位信息及第三次全國文物普查的基礎上，統一規范技術標準，補充更新歷史文化資源，明確地理分布、空間定位，建立重慶市歷史文化資源信息庫，并與地理空間信息數據庫有效對接，實現共同建設、共同管理。在“兩線”成果公布后及時將重慶市各級文物資源的空間信息納入國土空間同級平臺，建立多部門數據共享與動態維護機制。本次“兩線”劃定工作針對湖廣會館等涉及重慶市歷史文化名城或其他各級名城、名鎮且分布于城市建設密集區的文物保護單位，統籌現存文物歷史環境、周邊其他各級文物分布及地下文物埋藏區等要素，結合城市紫線管理要求等歷史文化保護線劃定，既有利于文物保護管理，又有利于展現歷史文化名城整體風貌的保護管理空間，實施嚴格保護；對于白帝城遺址、瞿塘峽石刻、白鶴梁題刻等涉及長江自然保護區的文物保護單位，需要水下文物保護區、地下文物埋藏區等探索“破圈”工作模式，結合其所在市、縣、鄉鎮的國土空間總體規劃要求，統籌現存文物的歷史環境、水下文物的分布特點等要素，結合長江自然保護區紅線，理順文物保護與長江流域各類保護區管理要求，劃定既有利于文物保護管理，又有利于保護恢復長江流域重要典型生態系統的保護管理空間，加強監督管理。