強化文物行政執法 筑牢文物保護防線

◎宋丹丹

文物是一個民族魂之所系、根之所在，文物行政執法工作對文物保護起著至關重要的作用。近年來，在黨中央、國務院的正確領導下，在各級黨委、政府的重視、支持下，在人民群眾和新聞媒體的關注、監督下，經過全國文物系統和有關部門的努力，我國文物行政執法工作成效顯著。但是也應該看到，文物執法的現狀依然不容樂觀。部分案件涉及在文物保護單位“兩線”范圍內非法建設；不少文物保護單位不依法管理，不落實安全工作，存在重大安全隱患，以致文物被盜、火災、損毀等事件經常發生。

筆者以《中華人民共和國文物保護法》為基礎，對文物行政執法的法理進行了深刻的思考，結合在文物執法一線的工作經歷，概括我國文物行政執法工作的職責、現狀和執法過程中面臨的困境，進一步提出強化文物行政執法的見解和辦法，以完善文物行政執法工作，從而保護文物安全。

■文物行政執法工作職責

2019年5月8日，文化和旅游部、國家文物局兩部門下發的《關于加強地方文物行政執法工作的通知》（文旅文物發〔2019〕52號）中明確了文物行政執法的責任及職責分工，詳細內容為“文化市場綜合執法隊伍統一行使文物市場領域的行政執法職責，由相關文化和旅游行政部門負責管理。文物行政部門在職責范圍內指導、監督文化市場綜合執法隊伍開展執法工作。市、縣兩級有文物執法隊伍的，文物市場以外的文物行政執法職責由文物執法隊伍行使；市、縣兩級沒有文物執法隊伍的，由相關文物行政部門委托文化市場綜合執法隊伍行使文物市場以外的文物行政執法職責，并指導、監督文化市場綜合執法隊伍開展相關執法工作。文物行政執法工作按照《文物行政處罰程序暫行規定》施行”。

由此可見，文物行政部門和綜合執法隊伍在文物執法工作方面是有明確任務分工的。文物行政部門負責通報行政許可、追究文物違法案件責任、對涉嫌刑事犯罪的案件進行移送、鑒定及認定涉案文物等；而執法隊伍負責開展文物行政執法檢查和行政處罰，推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度和重大執法決定法制審核制度，接收轉辦交辦及數據監測發現的文物違法違規線索，推動違法行為的整改等。

■文物行政執法工作現狀

文物保護任務重

目前，全國范圍內有不可移動文物76萬多處，國有可移動文物1.08億件/套，全國重點文物保護單位5058處。由此可見，我國文物資源豐富，文物保護任務艱巨，這也給各地文物行政執法工作帶來了一些困難。

文物保護單位分布零散

從文物保護單位空間分布特征來看，黃河中下游地區的文物保護單位最為密集。山西是文物資源大省，以山西的文物保護單位為例，其多數坐落于郊區、城鄉接合部或者鄉村，基本上村村都有古建筑，但是分布零散。此外，這些文物保護單位普遍地處偏僻，遠離市區，交通不便，有的甚至需要步行前往。文物保護單位分布零散的特點使得文物執法日常行政檢查需要配備執法車輛等，但是相關的軟硬件設備卻沒有跟上。

文物保護基礎工作薄弱

按照《中華人民共和國文物保護法》第十五條的規定，各級文物保護單位應該有保護范圍、保護標志、記錄檔案，有專門的機構或專人負責管理。但是目前“四有”工作基礎薄弱，有的缺乏記錄檔案，有的保護標志缺失等。對于文物保護單位來說，其還面臨維護難度大、經費不足等問題。除此之外，有關部門雖然已經加強了機構隊伍建設，增加了文物行政編制，但是文物執法方面的專業人才仍然短缺。

涉及政府部門多

針對我國文物資源特點、安全風險狀況、文物流通利用情況等，文物保護與執法工作往往涉及多個部門，需要各部門合力開展聯合執法。各種建設項目的審批、立項等由發改、規劃、自然資源、環保、住建等部門負責；文物違法犯罪行為的查處由公安、海關部門負責；行政執法檢查、行政處罰等行政行為的實施又需要市場部門及文物保護單位所在地鄉鎮人民政府、村民委員會、居民的配合。

■文物行政執法面臨的困境

當事人文物保護意識有待提高

一方面，文物違法行為多發生在工程項目建設領域，絕大部分屬于政府重大工程、民生項目。有的是政府主要負責領導主抓的“一把手工程”，還有的是政府主要部門負責的重點工程。這些工程和項目既與經濟發展相關，又與改善民生相息。當文物保護和城鄉建設之間產生矛盾時，部分當事人往往以犧牲文物為代價，片面追求經濟增長和眼前效益，此類法人違法案件越來越多。另一方面，大型企業或者房地產開發商的文物相關法律意識淡薄，文物保護方面的知識不足，建設過程中發現文物隱匿不報，愿意以行政處罰換取項目建設的“合法性”，對文物造成了破壞。

執法隊伍建設有待加強

省級層面一般沒有專門的行政執法隊伍，文物行政執法工作由市、縣（區）文化市場綜合行政執法隊伍承擔。盡管近年來文物保護的行政和事業編制有一定的增加，但是與繁重的文物保護任務和文物高質量發展的要求相比，文物保護工作力量仍顯不足。大部分執法隊伍沒有相對固定的文物執法人員，執法力量薄弱，相對于繁重的文物保護任務，“小馬拉大車”的情況比較普遍。此外，執法人員缺乏文物方面的專業知識。不可移動文物行政執法是一項政策性、專業性極強的工作，涉及方方面面，任務艱巨繁重，工作千頭萬緒，矛盾錯綜復雜。從宏觀上說，執法人員要學習文物管理、規劃管理、工程建設、教育園林等領域的知識；從微觀上說，執法人員要擁有古建、美學、力學、消防等方面的知識，方能對違法行為現場進行初步研判。

法律監管有待完善

在文物執法過程中，除了人為因素的干擾和影響外，相關法律法規規定模糊、實際操作性不強也導致文物行政執法存在困難。例如，《中華人民共和國文物保護法》第二章第七條規定，將革命遺址等不可移動文物核定公布為國、省、市(縣)三級文物保護單位，這三級文物保護單位都有《中華人民共和國文物保護法》劃定保護范圍和建設控制地帶的法條規定。但是還有大量尚未核定公布為國、省、市(縣)文物保護單位的不可移動文物，而這些文物保護點缺乏相應的管理規定和處罰依據，在行政執法過程中，只能將其列入不可移動文物的廣義范疇來進行保護。

■文物行政執法工作實務中有“三難”

取證難

調查取證是確定行政違法行為，正確實施行政處罰的關鍵環節。在行政執法過程中，對施工方和建設方的調查取證困難重重。一方面，施工方往往是大型企業甚至是央企、國企，他們往往不積極配合調查，文書送達困難，可能出現下發的停工通知不簽收、現場調查不開門、詢問筆錄不到場等現象，導致案件辦理陷于困境。另一方面，調查取證具有時效性。因工程建設導致古建筑、古遺址被破壞的案件占有較大的比例，這類案件一般事發突然，破壞力強，相關證據（如被毀墓葬、殘留遺跡等）也會隨著工程建設的進一步推進而遭到破壞，甚至滅失。調查此類案件時，執法人員能否第一時間趕赴案發現場，直接影響著能否有效取證。

處置難

首先，文物案件的性質具有復雜性。文物行政違法行為通常是復雜而多變的，有單一的行政違法行為，也有從行政違法行為轉變為刑事犯罪行為的，還有行政違法行為和刑事犯罪行為共同發生的。如建設過程中挖毀相關遺址就涉及發現文物隱匿不報的行政責任與盜竊、哄搶、私分或者非法侵占國有文物的刑事責任。同時，行政執法與刑事司法銜接程序有待完善，還需要進一步建立文物案件行刑銜接裁量基準、文物案件會商辦理制度等。其次，文物的產權人或國有或私有。文物執法人員在檢查某些私人所有的古民居時，因居民在內生活，存在居民未經審批擅自維修等情況，鑒于當事人的經濟狀況以及法律規定模糊，文物管理部門也束手無策。

整改難

文物行政執法的最終目的是保護文物安全。對于文物違法行為，尤其是嚴重破壞文物本體的違法案件，如果僅僅一罰了事或以罰代建，導致文物徹底損毀、消失，就違背了文物執法的初衷，也是文物執法者最不愿看到的結局。但如果讓施工方或建設方改變規劃，調整施工方案，讓出空間單獨把遺址或文物保護起來，也是非常困難的事。如果再讓已受到行政處罰的違法者主動花錢修復被破壞的文物，完全整改到位，或者出資把修好的文物再利用起來，那更是難上加難。

■創新執法手段，提高辦案技巧，保護文物安全

創新執法理念

1.從會辦能辦到想辦敢辦

各省文物局要發揮好執法指導、法律咨詢、案件督辦的作用。比如，如果執法干部缺乏文物執法知識，就應積極組織培訓，送法到一線基層；當一線執法遇到困惑時，就應立即召開案情分析會，指明辦案思路；當基層辦案遇到阻力時，就應及時下發督查令。

2.從依法查處到原址保護

在文物行政執法過程中，執法人員應該始終把文物安全放在第一位，優先考慮原址保護。在對受損文物進行修復時，應要求違法單位嚴格按方案施工，堅持最小干預、修舊如舊原則，盡可能確保文物的歷史信息不消失。這就要求文物行政執法隊伍主動與文物管理部門加強合作，形成文物保護合力，避免出現執法與管理相互推諉扯皮的情況。有時，為了能讓受損文物得到更好的修復，對違法單位的行政處罰會視其認錯態度和文物修復情況再作決定，這也符合文物保護法對違法行為先責令整改，后依據情節再作行政處罰的規定要求。

3.從實體執法到普法宣傳

文物行政執法工作應加大執法力度，尤其是加大對重點案件的查辦力度，該督辦的督辦，該曝光的曝光，該問責的問責。案件查處的高壓態勢應越發明顯，做到有案必查，有督必復。還應多次開展專項執法行動，如與公安機關聯合開展打擊文物犯罪專項行動，與消防部門聯合開展文物消防執法專項檢查，與宗教部門開展宗教活動場所文物安全執法督查等，充分發揮部門合作執法機制的作用。對問題突出的地區，由省文物局約談地方人民政府，違法問題不解決就不放過。同時，文物執法部門還應堅持文物安全宣傳教育工作不放松，把宣傳與文物保護相關的法律法規作為普法工作的重要內容，定期深入各級文物保護單位、遺址和文物密集區范圍內的社區，向當地群眾面對面進行文物法制宣傳，把宣傳工作延伸到基層，延伸到公眾；還可以利用網絡與新聞媒體宣傳文物保護志愿服務等活動，有效利用各項活動進行普法宣傳，讓全社會都參與到文物保護工作中，支持文物執法工作。

創新執法手段

1.加強合作，共同取證

針對調查取證難的問題，要聯合公安、市場等部門，發揮部門合力。文物執法隊伍和文物管理部門在基本判定案情的情況下，要及時下達停工通知，防止破壞行為進一步擴大；當制止無效，文物有可能受到更嚴重的破壞時，應及時撥打“110”報案，請公安機關到場維持秩序；當違法行為當事人不配合調查時，應及時與公安部門溝通，由其傳喚當事人，一起詢問作筆錄，共同調查取證。

2.問責案件，及時移交

在經過調查取證，責任單位和責任人違法行為性質基本確定的情況下，對于一般案件，按照執法程序經領導審批后，由文化市場綜合行政執法隊伍對違法者實施行政處罰。對于重大案件，文物行政管理部門要及時向當地政府提交專題報告，說明案情，分清責任，提出建議，態度要堅決，建議要明確；經地方人民政府或黨委主要領導審批后，文物部門積極協助，主動配合，加強協調，采取多種手段推動案件查處，保護文化遺產。

3.適度把控，營造氛圍

目前，文物行政案件已成為容易引發社會關注的熱點之一。正確引導和適度管控好輿論，營造有利于案件查處和文物保護的良好氛圍，是文物行政執法人員必備的素養。由于網絡傳播速度快，當媒體提出監管不到位等許多疑問時，文物行政管理部門和執法部門要迅速反應，內部要統一思想、協調行動，積極應對媒體等各方的壓力，避免工作被動。必要時，及時與媒體或舉報人溝通，主動發聲妥善應對，客觀還原事實真相。并把文物行政部門和執法隊伍所作的努力向公眾宣傳，爭取他們的理解和支持。

4.整改到位，方可復工

文物行政執法工作的根本目標不是行政處罰，而是保護文物。對于現實中存在的土地規劃階段不征求文物部門意見，在建設方案審批時不經文物部門審核的這類違法行為，文物行政管理部門要主動介入，加強執法巡查。發現用地超過5萬平方米的建設項目或未經考古，在文物埋藏區進行工程建設的行為以及未經審批，在文物保護單位“兩線”范圍內施工的行為，要及時加以制止并視情立案查處。對于施工有可能危及文物本體安全的建設行為，要提前告知。對已形成違法事實的行為，在行政處罰時要讓違法者明確文物保護、修復的責任和要求，并讓其作出書面承諾。一般要求建設單位修復文物或進行原址保護，不得隨意遷建或異地復建，若違法者整改不到位，工程就不得復工，一定要將處罰與保護有機結合起來，達到保護文物的目的。

保護文化遺產是每個中國人的義務。文物行政執法人員要堅持依法行政，更要永懷“敬誠”之心，恪盡“堅守”之責，秉承“求是”態度，讓歷史文化遺產得以永續傳承。傳承文明是文博行業精神的核心，也是從業人員神圣的職責。希望每一位文物執法人員都能為促進文化遺產傳承，實現中華民族的偉大復興貢獻自己的力量。