深化“接訴即辦”機制推進超大城市基層治理

2023-11-29 09:48:35柳長青

求知 2023年10期

柳長青

超大城市基層治理現代化是中國式現代化的堅實根基，北京市委、市政府根據超大城市和首都功能定位，創新提出“接訴即辦”的中國式治理機制。“接訴即辦”是黨建引領“吹哨報到”改革，以12345 政務服務便民熱線為主渠道的群眾訴求快速響應機制，實現了以小切口推動大治理。黨的二十大提出：“加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力。”“接訴即辦”重塑了城市治理的架構和體制，直面基層治理頑疾，將訴求、信息、決策、行動和價值聚合于治理界面上，賦予了基層善治新內涵。“接訴即辦”機制經過政策的醞釀、試點、推廣、評估和反饋而成為治理機制創新的富礦，要進一步深化完善，以便“未訴先辦、主動治理”，實現基層治理精細化和現代化。

一、黨建引領，多主體參與治理

在治理過程中要進一步優化“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理格局，推動各領域黨建互聯互通互動，引導多元主體合作共治，使互動治理與機制創新結合起來，實現政府治理、社會調節與居民自治的良性互動。

1.黨建引領協調四方。“接訴即辦”是黨領導基層治理現代化的生動體現，也是“不忘初心、牢記使命”的行動宣言，更是引導廣大黨員、干部講政治、敢擔當、善作為的時代之路。這一機制聯結體制內市區黨委、街道工委、社區黨委和各黨支部，形成一貫到底、組織有力的黨建領導主軸，并在權力配置、目標凝聚、結構搭配、行為展開等方面延伸。協調體制外各組織黨支部，通過區域化黨建、單位黨建、行業黨建等協同推進，形成全方位全過程的黨建協調網絡。如此，縱向完善各層次黨組織架構，橫向形成黨政群團共建共治共享，最大限度地匯聚資源、凝聚力量、協調行動，把黨的政治、組織和思想優勢轉化為治理優勢，并將之延伸到基層。

2.多元主體參與配合。“接訴即辦”的基礎是全治理主體參與。在街道層面成立平臺指揮部，由街道黨工委書記牽頭，吸收工委和街道辦事處主要負責人，同時吸收社區黨支部書記、居民代表、駐區企事業單位和社會組織等進入指揮部，多方參與、集思廣益、統籌聯動、凝聚合力。在市區層面成立相應指揮中心，強化“書記抓、抓書記”主體責任，由黨政主要領導同志親自領導、指揮、協調、推動，各級主體上下貫通，職能部門齊抓共管，黨政群團協同互通。此外，還要建立街鄉向群眾通報情況制度，設立“一把手”直聯群眾熱線。政府職能部門和社會多元主體在街道聚合，在市區和街道黨組織的有力領導下，彌合條塊分割和政出多門所導致的碎片化治理之觴。

3.創新黨組織的設置。超大城市基層治理復雜多變，黨支部必須延伸擴展，使黨建融入城市治理各方面。在公共項目上，針對街鄉胡同、工程項目、聚集活動等設立臨時黨支部，加強與改善黨的領導；在社區服務上，根據情況在物業企業、文娛團體、自治組織、居民協會等內部設立黨支部，增強各種組織凝聚力和向心力；在社區治理上，強化社區黨委統領作用，扭轉基層黨組織弱化、虛化、邊緣化趨勢。在“多層次整合”的基層治理中，向內整合政府、向外整合組織、向下整合群眾是屬地化空間內黨建引領基層治理的行動邏輯。黨的組織體系向基層延伸，就是向群眾貼近，實現群眾對黨組織的工作認同、干部認同、政治認同和思想認同，也是對群眾訴求話語回應、行動回應和制度回應的更好呈現。

二、條塊整合，新機制保障治理

條與塊的垂直管理與屬地管理是目前政府公共管理的基本機制特征，構建上下順接、左右互通的條塊矩陣網絡體系是基層治理走向現代化的必然選擇。通過縱向同軸、橫向同心理順條塊關系，使街鄉社區樓棟這樣的“塊”與工商、稅務、城管等職能部門那樣的“條”形成合力。

1.在縱線鏈條上。一是向下延伸。從街鄉層面向社區、樓棟、單元、網格延伸，聯結社區黨委、居委會、綜合服務中心及其他自治組織，動員網格員、街巷員、樓門長、志愿者，通過網格聯管、服務聯辦、文明聯創、綜治聯防等實現部門報到與聞訴即辦。二是向上伸展。從街鄉層面向區級和市級伸展，強化市、區、街道、社區四級職能聯動，同時在各級黨組織的領導下，推動資源共享、發展共建、協商共治。同時推行扁平化管理，探索項目制、模塊化、流程性和分組定崗等形式，減少管理傳導損失，提升聯動效能。

2.在橫塊平臺上。一是完善聯合調度平臺。首先是硬件配置要和職責定位同步，保證接訴、轉辦、回訪的效率；其次是補齊系統智能短板，從“人、事、地”三個維度做好訴求分類研判，增強針對性；最后是匯聚城管、司法、工商、交通等職能部門，實施執法聯動。二是構建綜合服務中心。在街鄉層面，按照“便民高效、同類合并、精簡統一”的原則，推進與民生相關的公共服務、管理、協商等部門的匯聚，實現咨詢、建議、監督、投訴一站式辦理。三是探索特色議事空間。北京作為首都、古都和超大城市，基層治理必須共建共治，實現全員參與。協商共治“五民”工作法、黨員干部包社區、黨代表接待日、民情記錄本、樓棟議事廳、網格開放空間、院落自治和小巷管家等都有利于開拓議事空間。

3.在條塊協同上。一是對街鄉職責進行重新劃分。按照清單式、列表式形態明晰街鄉在區域黨建、發展經濟、綜合執法、統籌管理和服務社會等方面的權責，除特別需要街鄉協助和共管的工作外，其他部門不得隨意向街鄉下放工作。二是構建基層治理大部制方案。打破條塊分割兩張皮，重點圍繞上下貫通、左右銜接構建大部制，在街鄉層面強化工作流程和組織架構一體響應與一體管理，避免政出多門、責任不明，彌合治理碎片化和治理惰性。“接訴即辦”通過重塑條塊關系，在政府與社會互動中建構回應民眾訴求的新機制，合力推進公共服務供給側結構性改革，實現人民對美好生活的向往。

三、賦權增能，資源庫支撐治理

從“吹哨報到”引領基層治理創新到“接訴即辦”快速響應居民關切，北京實踐勾勒出工作重點放在基層、工作力量沉到基層、有關經費用到基層、注意力聚焦到基層的賦權增能治理思路。

1.依法向街道和鄉鎮賦權增能。研判劃定“權責清單”“需求清單”“項目清單”，在明確權責的基礎上，一方面為街鄉和社區紓解不必要的行政負擔和工作，另一方面賦予街鄉建議召集、指揮統籌、監督考核等權力，在綜合執法、應急處置、重點工程等方面由街道指揮市、區職能部門聯動共治，防止上報回轉和指揮空轉。發揮街鄉在基層政權鞏固、政策方針落實、居民群眾服務、社會力量協同中的基礎中軸作用，閉合治理流程，解決“單個部門難執法、多個部門難協調”的無力困境，推動人財物在基層“微循環”，由分散管理轉向抱團治理。

2.治理資源與力量下沉基層。治理重點在哪里，治理資源就要流向哪里。“接訴即辦”真正動起來，提高區級平臺分類派送效率，意味著要權隨事走、人隨事動、費隨事轉，做到重心下移、人員下行、資源下沉、政策下調、權力下放，實現治理資源在基層的“微循環”。在實踐中，北京市探索四種力量下沉方式：按照“區屬、街管、街用”的原則推動職能部門下沉到綜合服務中心；以“街巷長制”推動街道干部直面基層；推動駐區黨組織和在職黨員雙報到參與社區黨建和治理。社區和街鄉是資源所到達的基本面，下沉要因地制宜、因時而動，探索符合自身實際的下沉方式和層級。

3.建立以街鄉為主要單元的考評體系。在賦權增能的同時，還要考評監督以促改。探索建立以“三率”“七有”“五性”以及“訴求比”為主要標準的考核體系，根據統一標準對市、區級部門和街鄉進行考核、排名、通報，以激勵先進、鞭策后進。同時幫扶后進單位和責任人，以先進帶后進。另外對工作中存在的不想為、不敢為、亂作為等予以通報曝光和執紀問責，做到“前有約談、中有調度、后有跟進”環環緊扣，整飭官僚主義和形式主義等群眾深惡痛絕的作風。總之，市民訴求、上級點評和同級競賽構成了街鄉和有關職能部門的基本動力，這種動力在考評及其結果運用中被進一步激發。

四、問題導向，目標靶聚焦治理

市民的訴求和身邊的問題就是“發令哨”和“目標靶”，實質回應而非象征回應居民關切是推進現代化治理的基本要義，目的是提升群眾幸福感、獲得感和安全感，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。解決問題是公共治理的本質之一，要以問題牽引機制來彌合科層制的條塊分割，指向問題解決的多重方法和多元目的。

1.以人民為中心為治理遵循。“接訴即辦”是黨的初心使命的表現，有利于打通基層治理“最后一公里”，補上服務群眾“最后一米”，發展全過程人民民主，順民意、解民憂、贏民心。因此，要抓住群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，落小落實落細群眾家門口的操心事、煩心事、揪心事。基層治理的問題繁雜、數量眾多、事項瑣碎、原因交錯、影響廣泛，要通過調研訪談、訴求追溯、輿情歸類等科學方法，探索政府要做該做能做與群眾想做要做支持的不同組合模式，創新工作方法。例如，大興區的“三包三轉三上門”，從具體事項入手，形成問題清單，加強破解研判，為后續治理奠定了基礎。

2.以拓寬民意渠道為治理輔助。一是完善傳統反饋渠道。開辟群眾直通街道、社區黨組織書記和街巷長的定期反映機制，區、街道相關科站所等職能部門和社會組織等所設的熱線要接入12345 全市熱線，一口受理、及時響應、密切追蹤。強化縱向傳導、橫向協同，實現民意訴求“全天候、全方位、全過程”的“全響應”。二是發揮新媒體新技術作用。借助于大數據、云計算、物聯網等現代信息技術，關聯智能手機等硬件和搭載相關應用APP，及時有效完整反映民眾訴求和基層問題。三是“微治理”贏得民意。圍繞便利、惠民、共治、宜居等切口小、見效快、推廣易的事項進行微治理、微改革、微創新，以“小切口”推動“大變局”，照顧到居民細致細微的需求，將堵點痛點難點消滅在居民家門口，從根本上減輕民意輸出與傳導壓力。

3.以問題有效化解為治理導向。針對群眾的問題訴求，應分類指導、妥善安排。對群眾所需的“日常哨”，能解決的，及時就地辦理；對需要部門協同的，“吹哨報到”有人辦、馬上辦、辦得好；對應急處置的“應急哨”，接訴即辦減少中間環節，直插基層，解決痛點堵點難點；對情況復雜或不合理訴求的“攻堅哨”，做好宣傳解釋與安撫疏導工作，規劃好解決路線圖。例如超過街鄉權限的，可以請求上級或協同相關單位推動解決，同時因法規政策、歷史遺留、屬地管轄等無法短期解決的，做好政策入心和理解支持工作，還要列入清單系統，長期跟蹤督辦。最后謀劃長久、立足當前。群眾事無小事，應從接訴辦理到未訴先辦轉變，梳理高頻問題，探求共性、綜合施策、務見實效。既要辦小事化小案以解群眾“燃眉之急”，又要推動常規事務制度化、非常規事務常規化，建立同類、高頻問題“一攬子”解決方案。

五、技術支撐，智慧化輔助治理

智慧應用、技術治理是未來治理模式重塑的大勢，必須積極應用新一代信息技術推動多網融合、數據挖掘、資源共享，在黨務、政務、城市管理和社會運轉等方面提升以“感知、研判、施策、評估”為代表的治理能力和服務品質，推進基層治理智能化、立體化、便捷化。

1.建設綜合管理網絡體系。制定與實施綜合網絡建設方案，在區、街道、社區三級管理信息系統集成上再融合城市管理網、社會服務網、基層治安網、綜合執法網等“多網”，將政務留言板、投訴與建議熱線、微博微信公眾號、網站和手機APP 等統一起來，整合信息系統、指揮鏈條、數據資源等，實現一口受理、統一辦理、協同管理，致力于從耳畔到指尖的全方位服務。創新網絡管理模式，統一推進街道、社區等分中心建設，實現受理、分類、交轉、反饋、監督等線上線下模塊化、集成化、系統化，讓數據多跑路、群眾少跑腿。

2.提高指揮平臺智能化水平。依據智慧治理在頂層設計上加強“類人腦”等AI 技術運用，建設“城市大腦”，完善多維城市圖層和應用場景。以硬件設備為基礎、以大數據為核心資源、以“物聯網+云計算+人工智能等融合”為手段，提高捕捉、識別、分析能力，圍繞數據完善、實時分析和深度運用，實現視頻、人工、物聯、業務等固定端和高清攝像、人流預警、人臉識別等移動端深度融合。智能重塑感知、管理與服務，改變人盯、人治模式，將城市管理推向動態監測、精準感知、高效處置與智慧運行的新高度，提高高頻性、周期性、突發性問題的預警、分析和解決能力。數據與網絡系統“記錄”接訴、主體、過程等要件，驅動權力與權利、主體與職責、管理與服務的互動。