西部民族地區(qū)生態(tài)治理共同體研究

楊柳薏

（桂林電子科技大學(xué) 南寧研究院，廣西 南寧 530031）

生態(tài)文明是人類生態(tài)治理實踐遵循的理論指南。黨的十九屆五中全會從構(gòu)建生態(tài)文明體系維度，強調(diào)了社會經(jīng)濟發(fā)展的全面綠色轉(zhuǎn)型以及建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。西部民族地區(qū)存在著資源約束趨緊、投入品過度消耗、環(huán)境污染等挑戰(zhàn)，必須樹立生態(tài)文明理念，構(gòu)建以共同生態(tài)利益為基礎(chǔ)、以共同生態(tài)理念為紐帶、以共同生態(tài)行動為內(nèi)容的生態(tài)治理共同體，[1]踐行“理念統(tǒng)一、凝聚共識、多元共治、求同存異、統(tǒng)籌推進”的行動準(zhǔn)則，探索生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的“三生融合”發(fā)展模式，推進生態(tài)治理現(xiàn)代化進程。

一、西部民族地區(qū)生態(tài)治理共同體的內(nèi)涵

（一）生命共同體維度

生態(tài)哲學(xué)倡導(dǎo)的是綜合考量生態(tài)系統(tǒng)的承載力，人與自然構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)是一個“相互依賴、相互作用”的生命共同體。在這個生命共同體中，生態(tài)共同利益是人與自然共同受益、社會大眾普遍認(rèn)可的利益，是馬克思共同體思想在理性約束“特殊利益”，逐步實現(xiàn)人與自然互惠共生的利益共同體，是建立人與自然和諧生態(tài)型社會的重要載體。西部民族地區(qū)遵循生態(tài)理性，最大限度地降低人的生產(chǎn)生活對生態(tài)環(huán)境的侵?jǐn)_，為涵養(yǎng)生態(tài)提供良好生態(tài)公共產(chǎn)品，形成“資源－產(chǎn)品－再生資源－再生產(chǎn)品”生態(tài)發(fā)展的增長點，實現(xiàn)自然生態(tài)權(quán)益、社會整體生態(tài)權(quán)益與個人生態(tài)權(quán)益和諧發(fā)展。

2021 年，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利。西部民族地區(qū)是我國重要的生態(tài)屏障區(qū)，也是環(huán)境脆弱區(qū)，在“后脫貧時代”，其應(yīng)以史為鑒，擯棄主客二元對立的近代哲學(xué)二元論價值觀，堅持新發(fā)展理念，樹立人與自然和諧共生的生態(tài)哲學(xué)價值觀，以整體性思維和系統(tǒng)性思維構(gòu)建新發(fā)展格局，持續(xù)改善人與自然關(guān)系，發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢，促進經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)改善實現(xiàn)良性互動。

（二）環(huán)境正義維度

生態(tài)文明建設(shè)成為當(dāng)代社會發(fā)展的重要共識。環(huán)境正義以人的生態(tài)權(quán)益、自然的生態(tài)權(quán)益、社會的整體生態(tài)權(quán)益和諧與發(fā)展為價值取向，生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)是人－自然－社會有機運轉(zhuǎn)的根本保障，協(xié)調(diào)人與自然、人與人之間的關(guān)系，保證人－自然－社會可持續(xù)發(fā)展是環(huán)境正義的根本目標(biāo)，不同地區(qū)、不同族群的民眾有對干凈的土地、空氣、水和其他自然環(huán)境平等享用的權(quán)利，有免遭環(huán)境破壞阻礙其生存發(fā)展的權(quán)利，強化嚴(yán)格、健全而有力的保障和約束機制建設(shè)，糾正因自然資源稟賦差異導(dǎo)致的利益分配差異、風(fēng)險承擔(dān)分配差異，規(guī)范和引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一，提升民眾的福祉。

加強西部民族地區(qū)生態(tài)治理必須堅持環(huán)境正義原則，樹立人與自然和諧共生的生態(tài)文化和生態(tài)價值觀，基于生態(tài)系統(tǒng)的整體性以及生態(tài)治理的公共性，只有通過廣泛的基于公共利益和整體合作意愿的生態(tài)治理才能最大限度地謀求西部民族地區(qū)與自然和諧相處的生態(tài)環(huán)境利益，[2]基于公平享有良好生態(tài)公共產(chǎn)品，協(xié)調(diào)西部民族地區(qū)地方政府、企業(yè)、社會團體及公眾權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和利益的公平合理分配以及矯正不合理的利益分配，基于發(fā)展權(quán)益保障，堅持“生態(tài)富民，綠色發(fā)展”，繼續(xù)實施生態(tài)移民、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)補償、生態(tài)教育等“環(huán)境民生工程”，切實保障西部民族地區(qū)民眾享有更多的“綠色福利”和“生態(tài)文明福祉”。

二、民族地區(qū)生態(tài)治理共同體的現(xiàn)實困境

（一）生態(tài)治理失衡

環(huán)境保護督察是黨中央、國務(wù)院推進生態(tài)文明建設(shè)的有力措施。第一輪督察推動各地解決了2100 多個較大的生態(tài)環(huán)境問題。[3]地方政府同時面臨著發(fā)展經(jīng)濟和生態(tài)治理的雙重壓力，生態(tài)治理需要投入大量資源，在經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱的西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題仍然比較突出。

生態(tài)利益產(chǎn)生于良好生態(tài)系統(tǒng)功能的發(fā)揮。西部民族地區(qū)資源環(huán)境承載力、經(jīng)濟發(fā)展水平、發(fā)展定位與需求不盡相同，水土流失、土地荒漠化、沙漠化是西部民族地區(qū)共同存在的生態(tài)環(huán)境問題，需要跨區(qū)域的生態(tài)治理合作，需要對區(qū)域進行分門別類的治理，比如生態(tài)紅線禁止區(qū)、重點修復(fù)區(qū)、適度開發(fā)區(qū)等需要區(qū)域之間平衡和協(xié)調(diào)區(qū)域利益與整體利益，持續(xù)化、規(guī)模化、最優(yōu)化整合有限的自然資源和跨區(qū)域治理群體利益，增強區(qū)域生態(tài)的內(nèi)循環(huán)張力，保障生態(tài)整體利益。

（二）協(xié)同機制聚力不足

生態(tài)治理共同體的實現(xiàn)最終要落實到政府、社會環(huán)保組織、企業(yè)和公眾行之有效的共同治理行動中去。然而，西部民族地區(qū)存在各生態(tài)治理主體步調(diào)不一，政府成為絕對主導(dǎo)，社會組織、企業(yè)和群眾參與度不足，能動性未能充分調(diào)動，被動等待等情況。

構(gòu)建以共同生態(tài)行動為主導(dǎo)的協(xié)同機制，推進生態(tài)治理共同體建設(shè)，必須平衡多元主體間的權(quán)責(zé)分配。西部民族地區(qū)生態(tài)治理多元共治已逐步納入其政府規(guī)劃綱要中，但由于參與體制機制等因素，多元共治仍存在缺位問題。首先，公眾參與渠道供給不足。當(dāng)出現(xiàn)生態(tài)問題亟待解決時，公眾參與程序是否啟動、怎樣啟動等公眾參與配套制度相對欠缺，導(dǎo)致行之有效的參與渠道嚴(yán)重不足。其次，環(huán)保社會組織力所不及。大多數(shù)環(huán)保社會組織管理機制不夠順暢，難以形成高效合理的生態(tài)治理參與模式。加之西部民族地區(qū)相較于東部地區(qū)發(fā)展相對緩慢，形成良性循環(huán)的運作機制較為滯后。最后，公眾在一定程度上形成路徑依賴的管理慣性。

在西部民族地區(qū)生態(tài)治理共同體建設(shè)進程中，生態(tài)保護補償?shù)谋Ｗo者和受益者良性互動的體制機制尚不完善，跨區(qū)域橫向生態(tài)保護補償機制還處于探索之中，生態(tài)與經(jīng)濟緊密聯(lián)系的區(qū)域綠色利益分享機制尚不健全。[4]廣義的西部民族地區(qū)生態(tài)治理共同體的主體不僅包含西部民族地區(qū)內(nèi)部政府、企業(yè)和公眾，還包括同西部民族地區(qū)生態(tài)治理息息相關(guān)的生態(tài)受益區(qū)生態(tài)主體，即中部、東部地區(qū)的政府、企業(yè)和社會組織等。就西部民族地區(qū)內(nèi)部生態(tài)補償而言，主要依靠政府驅(qū)動，依賴國家財政轉(zhuǎn)移支付和相關(guān)生態(tài)專項基金的支持，排污費、環(huán)境稅等市場補償機制運用較少。跨區(qū)域橫向生態(tài)補償力度不足導(dǎo)致西部地區(qū)供給良好的生態(tài)環(huán)境（產(chǎn)品），但中、東部地區(qū)對西部地區(qū)的生態(tài)補償資金等較于西部生態(tài)治理及其發(fā)展的成本遠遠不成比例。

（三）法治供給不足掣肘生態(tài)環(huán)境保護

“法應(yīng)該與國家的自然狀態(tài)有關(guān)系……和農(nóng)、獵、牧各種人民的生活方式有關(guān)系”。[5]民族生態(tài)保護的傳統(tǒng)文化來源于長期的生活勞作，得到當(dāng)?shù)孛癖姷钠毡檎J(rèn)可，是民族地區(qū)共同遵守的準(zhǔn)則，保障了民族地區(qū)當(dāng)?shù)孛癖姷恼w利益。西部民族地區(qū)民眾的法律觀念、法律認(rèn)同和法律行為受國家制定法和各自民族地區(qū)的生活習(xí)俗、宗教信仰、價值觀念等民族文化的多重影響。生態(tài)治理不是純粹的生態(tài)管控，更需要民眾的理解和支持。縱觀西部民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護立法，地方立法在堅持與憲法和法律不相抵觸原則的基礎(chǔ)上，民族生態(tài)保護文化與地方立法的契合度不夠，缺乏民族特色的生態(tài)環(huán)境保護立法，難以維護民族地區(qū)生態(tài)秩序的穩(wěn)定。比如生活在普洱地區(qū)的彝族不準(zhǔn)食用熊、馬、蛇、龜?shù)龋壳吧鷳B(tài)保護紅線制度并未禁止食用蛇、龜?shù)刃袨椤6]生態(tài)保護紅線劃定的區(qū)域往往生產(chǎn)力發(fā)展相對緩慢，剛性制度的推行必然會對西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式和當(dāng)?shù)孛癖姷纳a(chǎn)生活有所限制，生態(tài)保護紅線制度必須堅持自上而下和自下而上相結(jié)合，融入民族地區(qū)文化推進制度的落地。

西部民族地區(qū)生態(tài)治理形勢仍然有待強化，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督力度不夠。“十四五”開局以來，第二輪第三批、第四批、第五批中央生態(tài)環(huán)保督察陸續(xù)啟動，截至2022 年3 月，已集中曝光廣西、云南、四川等17 個省（自治區(qū)）和中國有色礦業(yè)集團、中國黃金集團兩家央企共91 個典型案例。其中，西部民族地區(qū)案例共計33例，占比1/3，包括西部民族地區(qū)的廣西、云南、四川、貴州、寧夏案例達30 例，中國有色礦業(yè)集團、中國黃金集團的3 個典型案例涉及寧夏、云南、廣西、貴州、內(nèi)蒙古幾個省區(qū)。[7]傳統(tǒng)的行政區(qū)域治理、九龍治水的權(quán)責(zé)分工不明、經(jīng)濟發(fā)展先行的保護主義、生態(tài)環(huán)保意識薄弱等加大了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的難度，跨區(qū)域的執(zhí)法涉及的部門眾多，環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境綜合治理等部門之間信息共享不暢、協(xié)同合作力度不夠，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過程中源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、重點嚴(yán)控仍然存有“真空地帶”，生態(tài)治理以及生態(tài)環(huán)境損害糾紛的及時制止和環(huán)境修復(fù)相對滯后。

我國環(huán)境民事公益訴訟預(yù)防性司法救濟價值功能較為模糊。預(yù)防環(huán)境風(fēng)險是生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)之一，對風(fēng)險預(yù)防和管控是法律的重要職責(zé)，環(huán)境公益訴訟制度理應(yīng)遵循預(yù)防原則的要求。環(huán)境民事公益訴訟規(guī)定“具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟”，重大風(fēng)險是在損害尚未發(fā)生之前，重大風(fēng)險的判斷成為環(huán)境民事公益訴訟的一個難題，只有確信發(fā)生的可能，法院才予以立案。法院受理的依據(jù)來源于原告提交材料和專業(yè)知識的判斷，而專業(yè)知識的判斷是多年累積的專業(yè)實踐知識和科技手段相互支撐獲得的評價，同時判斷者還需權(quán)衡環(huán)境損害、經(jīng)濟發(fā)展、社會效益等多重因素，利益博弈的公平才能給出相對客觀科學(xué)的評判，因此，重大風(fēng)險評判本身的難度難以避免不確定性的重大風(fēng)險事件或者重大突發(fā)事件游離于受案之外。《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》要求“辦理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)先查明生態(tài)環(huán)境遭受破壞的情形”，“國家利益或社會公共利益受到侵害的事實，即環(huán)境遭受污染的過程、事實和程度”，也未能提供對“重大風(fēng)險”情形起訴的依據(jù)。[8]

三、民族地區(qū)生態(tài)治理共同體的路徑選擇

（一）共同生態(tài)利益的理念機制建設(shè)

1.樹立綠色共榮的生態(tài)價值理念

短期利益的誘惑性導(dǎo)致利益主體傾向于自利性，而生態(tài)治理復(fù)雜性、長期性需要利益主體的自利性與利他性相統(tǒng)一，需要利益認(rèn)同、價值認(rèn)同。西部民族地區(qū)以人與自然綠色共同發(fā)展的價值認(rèn)同為導(dǎo)向，強化區(qū)域發(fā)展的整體性、協(xié)調(diào)性、綠色性、共榮性，以“有序合作、協(xié)調(diào)并進、動態(tài)平衡”為原則，基于西部民族地區(qū)的資源稟賦、發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展?jié)摿υO(shè)計、分解、細(xì)化階段性任務(wù)和階段性目標(biāo)，推進利益主體的合作博弈，逐步擺脫區(qū)域本位主義和資源換效益的利益束縛，實現(xiàn)綜合性、整體性、規(guī)模性的生態(tài)共同利益。

2.制定生態(tài)公共利益的生態(tài)文明政策

生態(tài)文明是反思和重構(gòu)人與自然、人與人之間的關(guān)系，達成人－自然－社會共生共榮，在經(jīng)濟－社會－環(huán)境多重效益共贏基礎(chǔ)上的有機統(tǒng)一體。西部民族地區(qū)必須以綠色發(fā)展為核心動力，強化政策的公共性、系統(tǒng)性、動態(tài)性和可持續(xù)性，政策主要涉及以下內(nèi)容：一是統(tǒng)籌西部民族地區(qū)國土空間開發(fā)保護格局，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)部、區(qū)域之間責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系；二是自然生態(tài)環(huán)境的綜合普查及協(xié)同治理方案，著重加強重點生態(tài)功能區(qū)、自然保護地等重點區(qū)域生態(tài)保護和環(huán)境保護督查的整改實施方案；三是統(tǒng)籌規(guī)劃生態(tài)治理相關(guān)主體的利益分配方案（如“綠色GDP”的地方政府、企業(yè)、社會團體及公眾的分配方案、區(qū)域生態(tài)公共利益及城鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)益的分配方案等）；四是建立健全綠色低碳循環(huán)的生態(tài)經(jīng)濟體系，制定生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)文旅產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的中長期規(guī)劃和方案，推進資源型產(chǎn)業(yè)生態(tài)化改造和綠色產(chǎn)業(yè)技術(shù)推廣示范。

3.建立圓桌協(xié)商平臺

治理理論著重強調(diào)多元性、協(xié)商性、透明性以及公正性，是國家與公民社會互動合作與協(xié)商共治的最佳選擇，善治是其終極目標(biāo)。[9]以往的單兵作戰(zhàn)已無法有效應(yīng)對西部民族地區(qū)林木毀壞、水土流失、草地退化、重金屬污染等層出不窮的生態(tài)環(huán)境問題，必須就生態(tài)權(quán)益矛盾沖突拓寬合作通道，建立地方政府之間、政府與企業(yè)、社會團體、公眾間的常態(tài)化圓桌協(xié)商平臺，形成橫縱相連的聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)動機制，合力打造高水平的區(qū)域協(xié)作，應(yīng)對環(huán)境問題的共生性、外溢性和流動性。該平臺主要針對生態(tài)自然環(huán)境及其周邊基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)完善，市場經(jīng)濟宏觀調(diào)控強化資源的有效利用和綠色生態(tài)技術(shù)的示范應(yīng)用、生態(tài)數(shù)據(jù)庫建立與共享、項目聯(lián)合審批和監(jiān)管以及生態(tài)環(huán)保項目的共同投入與利益風(fēng)險共擔(dān)，嚴(yán)格落實區(qū)域生態(tài)綜合治理生態(tài)主體責(zé)任制度、監(jiān)管制度，綜合運用碳匯交易、排污許可、生態(tài)銀行等有效市場機制和河湖長制、林長制、優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付等有為政府機制，逐步推進西部民族區(qū)域生態(tài)保護補償機制建設(shè)。

（二）共同生態(tài)行動的多元生態(tài)主體協(xié)同機制建設(shè)

西部民族地區(qū)生態(tài)治理是一項龐大且復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要強化生態(tài)治理共同體意識，構(gòu)建明確均衡的權(quán)責(zé)分配機制、高效完善的社會參與機制，建立科學(xué)合理的生態(tài)補償機制，凝聚治理合力，構(gòu)建共建共治共享的生態(tài)環(huán)境治理新格局（如圖1 所示）。

圖1 西部民族地區(qū)多元主體協(xié)同機制

1.明確均衡的權(quán)責(zé)分配機制

增強多元主體間的協(xié)同性必須明確政府與社會參與主體間的權(quán)責(zé)，賦予社會參與主體適當(dāng)權(quán)利以激發(fā)參與積極性，并確保有權(quán)必有責(zé)從而限制其權(quán)利的濫用，形成多元治理主體間的互動關(guān)系。首先，突出政府生態(tài)治理主導(dǎo)地位，完善環(huán)境問責(zé)制。我國現(xiàn)行的政府與企業(yè)環(huán)境責(zé)任制度是基于管理者與被管理者思維衍生而來的，制度設(shè)計中的價值預(yù)設(shè)導(dǎo)致雙方的責(zé)任對立和責(zé)任失衡。[10]西部民族地區(qū)生態(tài)治理中存在重企業(yè)環(huán)境責(zé)任而輕政府責(zé)任的現(xiàn)象，政府責(zé)任不僅應(yīng)明確，且內(nèi)部建立起責(zé)任對等、層級明確的責(zé)任體系，外部發(fā)揮社會公眾對其職責(zé)的監(jiān)督。其次，激發(fā)企業(yè)生態(tài)治理的主體作用，強化企業(yè)環(huán)境守法的內(nèi)在動力。在企業(yè)管理中增設(shè)環(huán)境責(zé)任體系建設(shè)，設(shè)立專門環(huán)保部門，將生態(tài)保護具體措施寫入企業(yè)管理制度，以自我規(guī)制的方式進行自我管理和自我約束。企業(yè)內(nèi)部管理制度應(yīng)明確將環(huán)境風(fēng)險的考量提前至計劃及決策階段，強化事前預(yù)防。建立企業(yè)環(huán)境信用制度，將拒不履行生態(tài)治理政策且拒絕配合生態(tài)治理活動的企業(yè)納入信用黑名單，以外部壓力促進企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)在約束。最后，完善公民環(huán)境責(zé)任法律體系。政府以規(guī)范性文件的方式確保公眾參與，賦予公眾適當(dāng)?shù)臎Q策權(quán)和廣泛的參與權(quán)。公眾在行使治理權(quán)利的同時，應(yīng)主動承擔(dān)治理責(zé)任，將“綠水青山就是金山銀山”的理念扎根于日常行為中，從而實現(xiàn)多元生態(tài)治理權(quán)責(zé)重組，增強生態(tài)治理的多元協(xié)同。

2.高效完善的社會參與機制

享有良好的生態(tài)環(huán)境是國之所需、民之所盼。因此，西部民族地區(qū)政府在生態(tài)治理過程中，需引導(dǎo)全民參與，包含社會公眾、企業(yè)、環(huán)保組織，推動西部民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護，形成高效完善的社會參與機制。第一，拓展公眾參與渠道，完善公眾參與程序，適當(dāng)賦予公民決策權(quán)。在西部民族地區(qū)生態(tài)治理中，提升公眾參與順位，破除過往的末端參與格局。通過參與程序、利益訴求權(quán)、知情權(quán)、建議權(quán)等制度化，使其更多地參與決策，發(fā)揮服務(wù)管理監(jiān)督職能。例如：成立由公眾為主要組成成員的生態(tài)治理機構(gòu)，參與到西部民族地區(qū)生態(tài)治理的日常管理，對政府的治理行為進行監(jiān)督和評價。第二，加大對環(huán)保組織的扶持力度，設(shè)立生態(tài)教育基金。西部民族地區(qū)環(huán)保組織大多依附于政府而產(chǎn)生，與政府聯(lián)系更為直接緊密。政府應(yīng)當(dāng)為其更高效、更深入地參與生態(tài)治理提供必要的制度保障和資金支持，從而確保其有條件和能力作為多元治理主體之一參與生態(tài)治理。例如：適當(dāng)放權(quán)，探索專業(yè)環(huán)保組織試點工程審核渠道，以其審核通過為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，防止高污染的項目進入到生態(tài)保護地區(qū)，發(fā)揮環(huán)保組織在生態(tài)保護和治理中的作用；以生態(tài)教育基金為基礎(chǔ)開展生態(tài)教育活動，促進環(huán)保組織同政府的治理目標(biāo)更為集中，達成共識。第三，創(chuàng)新社會參與管理機制體制，打破政府“單一治理主體”格局。擴寬企業(yè)、環(huán)保組織和公眾的參與空間，變原來政府“自上而下”的政策活動和公眾被動接受、被動安排、被動服從的傳統(tǒng)管理體制為新型的政府“自上而下”與公眾“自下而上”相互協(xié)同，廣泛動員社會公眾和社會組織參與的新管理體制。[11]以規(guī)范性文件的形式建立和完善社會參與，保證社會參與的有效性、合法性和獨立性。

3.科學(xué)合理的生態(tài)補償機制

黨的十九大報告強調(diào)“建立市場化、多元化”的生態(tài)補償機制。因此，要將傳統(tǒng)的以政府為治理主體的主導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變?yōu)檎斦c市場經(jīng)濟相互作用的補償機制，由當(dāng)?shù)卣膯我恢黧w補償機制轉(zhuǎn)變?yōu)榭鐓^(qū)域的橫向多元主體補償機制。第一，要促進生態(tài)治理和經(jīng)濟社會發(fā)展的良性循環(huán)，發(fā)揮市場主體在生態(tài)補償中的重要作用。嚴(yán)格遵循“誰污染，誰繳稅”的生態(tài)稅收原則，以調(diào)整生態(tài)稅收辦法調(diào)動市場資源，激發(fā)市場主體生態(tài)治理主動性，并制定科學(xué)的生態(tài)價值評估體系，明確生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的價值，以市場供需反應(yīng)生態(tài)價值。通過科學(xué)合理的機制設(shè)計使生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)得到科學(xué)合理的補償，從根本上解決經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境、發(fā)展與保護的矛盾[2]。以上文中四川西部地區(qū)畜牧業(yè)生態(tài)補償實踐為例，在補償過程中應(yīng)更加重視競爭機制的作用，加大補償政策對牧民的激勵作用，以此激發(fā)牧民對生態(tài)保護的主動參與性。第二，要推動橫向生態(tài)補償機制的發(fā)展，體現(xiàn)受益地區(qū)治理主體所帶來的積極效果。生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付是指為了推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階，更好地遵循“誰開發(fā)誰保護，誰受益誰補償”的制度。[12]西部民族地區(qū)生態(tài)補償機制要按照“誰受益，誰補償”的原則，以法律形式固定生態(tài)建設(shè)區(qū)和生態(tài)受益區(qū)之間的對口銜接，生態(tài)補償基金實施辦法，生態(tài)補償評估辦法和補償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，整合區(qū)域合作發(fā)展資金，為跨界多元主體協(xié)同治理提供不竭動力。同時，橫向生態(tài)補償應(yīng)不局限于資金補償，應(yīng)加大發(fā)達地區(qū)對西部欠發(fā)達地區(qū)的技術(shù)、市場和信息扶持，從而提升西部地區(qū)管理能力和生產(chǎn)水平，以綠色科技促生態(tài)經(jīng)濟，從根本上擺脫生態(tài)治理困境。第三，要確保生態(tài)補償質(zhì)量。生態(tài)補償質(zhì)量體現(xiàn)在范圍廣度、補償力度和市場參與程度之中。西部民族地區(qū)政府要組織專家團隊篩選生態(tài)補償項目，量化評估各生態(tài)補償項目對資源的使用和生態(tài)環(huán)境治理的效果，確保產(chǎn)生實質(zhì)性的生態(tài)效益。

（三）豐富民族地區(qū)法治供給

1.推進民族地區(qū)特色化法治建設(shè)

社會經(jīng)濟的發(fā)展離不開其所處的土壤，西部民族地區(qū)在長期的生產(chǎn)生活實踐中，逐步形成了體現(xiàn)地域性和文化性的生態(tài)環(huán)境保護知識，普遍適用并支配民族地區(qū)的生產(chǎn)生活，成為民族地區(qū)“內(nèi)化于心，外化于行”的生態(tài)基本范式，此種生態(tài)智慧是西部民族地區(qū)人與自然和諧相處的可持續(xù)發(fā)展文化，是構(gòu)建民族地區(qū)生態(tài)治理共同體的聚力基石。因此，加強對西部民族地區(qū)特色生態(tài)文化的考量，充分運用民族區(qū)域自治地方的立法權(quán)優(yōu)勢，充分考慮民族地區(qū)生態(tài)治理的特殊性、差異性，將合乎生態(tài)文明理念和現(xiàn)代法治精神的民族地區(qū)民族信仰、傳統(tǒng)習(xí)俗以法律的形式延續(xù)，減少民族地區(qū)生態(tài)治理和環(huán)境保護的法治真空和傳統(tǒng)立法的滯后性和僵硬性約束，只有西部民族地區(qū)民眾思想觀念、價值尊崇和國家生態(tài)治理、環(huán)境保護意志有機融合，才能降低立法、執(zhí)法成本，型構(gòu)和諧共治、德法兼并的西部民族地區(qū)生態(tài)治理法治格局。“空間要素是區(qū)域法治發(fā)展現(xiàn)象的基本變量，是科學(xué)認(rèn)識和揭示區(qū)域法治發(fā)展的內(nèi)在機理的重要視角，也是打開區(qū)域法治發(fā)展進程的內(nèi)在奧秘的一把鎖匙”。[13]因此，在西部民族地區(qū)法治發(fā)展的進程中，應(yīng)將強化法治發(fā)展與民族地區(qū)特色統(tǒng)一起來，通過友好磋商，形成相對獨立的具有民族地區(qū)特點的跨區(qū)域生態(tài)治理協(xié)議或生態(tài)保護協(xié)議，調(diào)整區(qū)域關(guān)系并賦予各區(qū)域一定的權(quán)利義務(wù)，建構(gòu)和諧有序、特色化生態(tài)文明法治建設(shè)模式，加快西部民族地區(qū)共同治理、綠色發(fā)展進程。

2.提升執(zhí)法績效

新時代西部民族地區(qū)生態(tài)治理需遵循生態(tài)文明理念，強化生態(tài)共治，消除傳統(tǒng)行政屬地管轄的行政執(zhí)法分割、生態(tài)環(huán)境治理碎片化的消極影響，貫徹實施好前述中相對獨立的具有民族地區(qū)特點的跨區(qū)域生態(tài)治理協(xié)議或生態(tài)保護協(xié)議。在協(xié)議中，一是明確協(xié)議中涉及的協(xié)同部門的治理權(quán)限和法律地位，保障協(xié)同部門的執(zhí)法權(quán)有規(guī)可循。二是拓寬環(huán)保督察的運行機制。2022 年4 月發(fā)布的《中央生態(tài)環(huán)境保護督察整改工作辦法》對中央生態(tài)環(huán)保督察領(lǐng)導(dǎo)小組、省級黨委政府、中央和國家機關(guān)有關(guān)部門職責(zé)分工、工作程序、監(jiān)督保障等環(huán)節(jié)均做了相關(guān)規(guī)定，西部民族地區(qū)嘗試建立跨區(qū)域聯(lián)合環(huán)保督察，從省級向市縣級延伸，生態(tài)治理及生態(tài)監(jiān)督責(zé)任下沉到基層，構(gòu)建起“橫向到邊，縱向到底”的監(jiān)督鏈和監(jiān)督網(wǎng)，形成源頭防控－過程管控－重點防控－整治修復(fù)的全覆蓋制度化治理結(jié)構(gòu)，對生態(tài)紅線禁止區(qū)、生態(tài)自然保護區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)等區(qū)域的督察－整改－反饋的聯(lián)合閉環(huán)監(jiān)控、聯(lián)合執(zhí)法、技術(shù)互補、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、信息公開及互享、配套規(guī)范的行政監(jiān)督和財政引導(dǎo)的制度安排等方面，明確政策部署、聯(lián)合行動內(nèi)容（路線、時間、督察治理清單及其優(yōu)先級）、聯(lián)合行動程序，逐步探索環(huán)境執(zhí)法垂管機制等生態(tài)治理和生態(tài)環(huán)保政策執(zhí)行的體制機制。[14]三是明確對執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督考核。在規(guī)范職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，建立監(jiān)督評估考核機制，保障生態(tài)執(zhí)法責(zé)任的落實和執(zhí)法的良性運轉(zhuǎn)。建立紀(jì)委、監(jiān)察、立法、司法等為主體的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察評估機制，包括對執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法方案、執(zhí)法手段、執(zhí)法過程、執(zhí)法行為結(jié)果等生態(tài)執(zhí)法全過程的評估，依據(jù)評估內(nèi)容評估指標(biāo)體系、獎懲體系和信息反饋機制，以利益引導(dǎo)行為，激勵和完善監(jiān)督評估考核機制的科學(xué)性、規(guī)范性，促進西部民族地區(qū)生態(tài)治理的良性循環(huán)。

3.優(yōu)化預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟制度

司法機關(guān)作為生態(tài)治理共同體的主體之一，承擔(dān)著履行生態(tài)環(huán)境審判的職責(zé)。人民法院在生態(tài)治理中，應(yīng)當(dāng)堅持保護發(fā)展與治理環(huán)境并舉、防止污染與修復(fù)生態(tài)并行的方法，為生態(tài)文明建設(shè)筑起法治屏障。然而，當(dāng)前我國預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的受案量較低，大多數(shù)環(huán)境民事公益訴訟仍然是以“事后救濟”的方式進行。造成該司法困境的核心原因在于：既有的環(huán)境民事公益訴訟司法救濟價值功能較為模糊，且《環(huán)境民事公益訴訟解釋》對“重大風(fēng)險”所作出的規(guī)定僅停留在原則層面，缺乏可供操作的立法規(guī)范和裁量標(biāo)準(zhǔn)，[15]導(dǎo)致作為核心要素的“重大風(fēng)險”太過抽象，司法實踐中對其認(rèn)定存有諸多困擾。基于此，首先，應(yīng)明確預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟堅持的原則。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟所特有的前瞻性和面臨的環(huán)境風(fēng)險的不確定性要求其必須設(shè)立區(qū)別于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原則。第一是預(yù)防原則，預(yù)防原則的缺失及預(yù)防性程序規(guī)則的不足，必然會導(dǎo)致法官在處理預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟案件時，比照適用事后救濟性環(huán)境民事公益訴訟立法規(guī)則，阻礙了預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展。[16]第二是比例原則，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟必須始終堅持比例原則，禁止過分，從而確保該訴訟程序符合弱風(fēng)險預(yù)防原則，避免過分?jǐn)U大預(yù)防原則的邊界。其次，增強訴訟規(guī)范性引導(dǎo)，區(qū)分“危險”“風(fēng)險”和“剩余風(fēng)險”，樹立以“危險”為限度的訴訟起點。環(huán)境損害發(fā)生的可能性程度可分為：（1）危險：即在可預(yù)見的一段時間內(nèi)，在持續(xù)性過程中，某一個事實狀態(tài)經(jīng)證實具有充分的蓋然性將導(dǎo)致?lián)p害的發(fā)生；[16]（2）風(fēng)險：發(fā)生可能性較低，但無法實際排除其發(fā)生可能性的程度；（3）剩余危險：即基本無可能性的程度。預(yù)防的動機越接近危險預(yù)防，就越容易證明采取措施是切實有效的；預(yù)防的動機越遠離合法利益造成損害的可能性，就越會質(zhì)疑采取預(yù)防行動的必要性和合法性。因此，為最大化保護環(huán)境不受破壞的同時避免該理論因門檻太低而被濫用，必須加強規(guī)范性引導(dǎo)以對抗環(huán)境民事公益訴訟的不確定性，樹立以“危險”為限度的訴訟起點，通過價值判斷對訴訟加以評價。再次，建立以法院為認(rèn)定主體，行政機關(guān)及專家輔助認(rèn)定的結(jié)構(gòu)。在環(huán)境風(fēng)險是否屬于“重大風(fēng)險”的司法實踐中，常常出現(xiàn)法院將行政機關(guān)的認(rèn)定作為最終結(jié)論并直接引用，以此裁定不予受理的情形，影響了環(huán)境民事公益訴訟的適用。如：自然之友訴中石化云南石油有限公司案中，一審法院裁定不予受理，二審法院維持了原判，其理由都是“環(huán)境影響評價報告已經(jīng)取得國家環(huán)境保護主管部門的批復(fù)同意”。對于是否是“重大風(fēng)險”的認(rèn)定屬于司法認(rèn)定的范圍，其認(rèn)定機關(guān)應(yīng)該是司法機關(guān)而不是行政機關(guān)。因此，必須明確法院是認(rèn)定主體，考慮到部分環(huán)境專業(yè)問題法院無法直接作出判斷，可以由行政機關(guān)或?qū)＜覉F隊輔助進行認(rèn)定，但最終決定權(quán)仍屬于法院。