PPP 投資影響地方政府財政壓力及其影響機(jī)制

吳勁梅，楊世信

（1.廣西自然資源職業(yè)技術(shù)學(xué)院 財務(wù)處，廣西 崇左 532100；2.廣西財經(jīng)學(xué)院 會計與審計學(xué)院，廣西 南寧 530003）

近十年來，學(xué)術(shù)界持續(xù)關(guān)注政府和社會資本合作（Public－Private Partnerships，PPP）模式的經(jīng)濟(jì)后果并取得較豐富的研究成果，但這些研究成果的結(jié)論并不一致。一部分研究文獻(xiàn)充分認(rèn)可了PPP 投資對提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率[1]、提高資本吸引力與資本流入[2]、推動縣域經(jīng)濟(jì)增長[3]等的積極貢獻(xiàn)；而另一部分研究文獻(xiàn)則認(rèn)為PPP 投資明顯降低了基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模效率和純技術(shù)效率[4]、增加了地方政府財政支出責(zé)任的不確定性和財政風(fēng)險[5]，一旦PPP 合同履約失敗，PPP 項目產(chǎn)生的巨額沉沒成本將成為地方財政的巨大負(fù)擔(dān)。在實(shí)務(wù)界，地方政府對推進(jìn)PPP 項目投資熱情高漲，但財政部等主管部門則相對謹(jǐn)慎，主管部門擔(dān)心地方政府的機(jī)會主義會泛化和異化PPP 項目投資，由此加劇地方政府的財政壓力和隱性債務(wù)風(fēng)險[6]。由此可見，實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界既認(rèn)可PPP 的積極貢獻(xiàn)，又高度警惕PPP 潛在的財政風(fēng)險與債務(wù)風(fēng)險，但是，學(xué)術(shù)界對PPP 潛在威脅的討論主要集中在財政風(fēng)險與債務(wù)風(fēng)險領(lǐng)域，且還處在理論推演的定性分析階段，尚未取得相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。本文首次實(shí)證檢驗(yàn)PPP 項目投資規(guī)模與地方政府財政壓力之間的關(guān)系，并深入討論不同PPP 設(shè)計模式對PPP 投資規(guī)模與地方政府財政壓力之間關(guān)系的影響機(jī)制，為當(dāng)前爭論P(yáng)PP 能否緩解地方財政壓力及未來債務(wù)風(fēng)險提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，極大豐富和補(bǔ)充了相關(guān)研究文獻(xiàn)。

一、現(xiàn)狀背景與理論分析

（一）現(xiàn)狀背景

黨的十八大以來，我國宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，國家經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，同時面臨脫貧攻堅的歷史性目標(biāo)，國家需要更多的資金投向基礎(chǔ)民生和公共服務(wù)領(lǐng)域，PPP 模式成為政府穩(wěn)經(jīng)濟(jì)增長和保民生的重要政策工具[6]。2014 年10 月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，鼓勵地方政府采用PPP 模式，吸引社會資本參與地方公共事務(wù)的投資與運(yùn)營，以緩解當(dāng)前地方政府的財政壓力，地方政府的PPP 項目投資由此實(shí)現(xiàn)爆發(fā)式增長。根據(jù)中國研究數(shù)據(jù)服務(wù)平臺（CNRDS）的統(tǒng)計顯示，截至2021 年12 月31 日，在庫管理的PPP 項目共有10253 個，計劃投資額23.85 萬億元，占2021 年全國GDP 的20.85%。我國PPP 項目投資呈現(xiàn)三個方面的特征：一是發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度呈現(xiàn)A 形發(fā)展態(tài)勢，2009－2017年P(guān)PP 項目數(shù)和投資額分別從1 個、0.36 億元快速提升到2305 個、36500 億元，2018 年開始逐年下降，到2021 年P(guān)PP 項目數(shù)和投資額分別下降為238 個、4900 億元；二是PPP 項目發(fā)起到PPP 項目審批通過的時間間隔逐年縮短，審批時間從2010 年最高用時53 個月縮短到2021 年僅用時1 個月，反映地方政府高度重視PPP 項目推進(jìn)工作；三是行業(yè)分布集中趨勢明顯，PPP 項目主要應(yīng)用于19 個行業(yè)產(chǎn)業(yè)，其中，交通運(yùn)輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)四個行業(yè)的投資額占全部投資額82%，投入到這些行業(yè)領(lǐng)域與當(dāng)前地方政府穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、保民生的國家戰(zhàn)略目標(biāo)高度吻合。

PPP 項目投資為平穩(wěn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量做出積極貢獻(xiàn)的同時，也存在被地方政府濫用、異化的機(jī)會主義風(fēng)險[7]，可能會加劇地方財政風(fēng)險和系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。財政部已經(jīng)密切關(guān)注到PPP 項目投資隱藏的巨大風(fēng)險，2017 年以來先后出臺一系列監(jiān)管制度以規(guī)范地方政府的投資行為、防范PPP 項目投資風(fēng)險，以減輕地方政府財政壓力和防范地方債務(wù)風(fēng)險。這些監(jiān)管實(shí)踐導(dǎo)致2018 年以后PPP 項目立項數(shù)和投資額呈單邊下降趨勢，一定程度上及時修正了PPP 模式的風(fēng)險隱患。

（二）理論分析

從選擇PPP 的動機(jī)上來看，政府面臨巨大的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給壓力，特別是在經(jīng)濟(jì)下行和不確定性不斷增強(qiáng)的環(huán)境下，在惠及民生福利和地方經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給面臨巨大投資缺口，僅僅依靠財政資金及政府融資已無法彌補(bǔ)巨大的投資缺口，以PPP 模式引入社會資本成為各國政府的重要選擇[8]；而在經(jīng)濟(jì)不確定性不斷增強(qiáng)的環(huán)境下，社會資本不僅缺少安全的投資渠道，還面臨高通脹帶來的資產(chǎn)縮水風(fēng)險，PPP 模式為社會資本進(jìn)入具有壟斷特征的公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域、獲取穩(wěn)定的壟斷收益提供了機(jī)會。但是，在我國PPP 投資實(shí)踐過程中民營企業(yè)參與PPP 投資的意愿并不高[9]，近年來國際上私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施投資項目的數(shù)量和投資承諾金額也呈現(xiàn)大幅下降[10]。民營企業(yè)參與PPP 投資的意愿不高，除政策支持力度不夠[11]、項目融資難[12]、營商環(huán)境差[13]、地方政府信用變?nèi)鮗14]等原因外，代表政府出資參與PPP 項目的國有企業(yè)的隧道行為，成為民營企業(yè)最大的顧慮之一[15]。國有企業(yè)通常借助現(xiàn)金流權(quán)和控制權(quán)優(yōu)勢以及制度缺陷，實(shí)施有利于自身利益的財務(wù)和運(yùn)營方案，掏空或轉(zhuǎn)移項目公司的收益，從而損害社會資本的合法收益[15]；基于這樣的預(yù)期，社會資本與地方政府事前談判磋商階段索取更高的財政補(bǔ)助和風(fēng)險補(bǔ)償，導(dǎo)致PPP 項目從方案設(shè)計開始，到采購和執(zhí)行階段無形中增加了大量額外成本，這些額外成本最終將由地方財政承擔(dān)[8]。

從PPP 投資的行為后果來看，PPP 不僅改進(jìn)并完善了部分公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方式[16]，對改善地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表質(zhì)量和緩解地方融資約束[17]、提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率[1]、提高資本吸引力與資本流入[2]、推動縣域經(jīng)濟(jì)增長[3]等都具有積極貢獻(xiàn)。但是，由于地方政府的機(jī)會主義行為，導(dǎo)致PPP 項目投資被濫用和異化，由此引發(fā)的一系列問題時常被有選擇地忽視。在國際實(shí)踐中，德國聯(lián)邦審計院在其年度審計報告中多次質(zhì)疑政府資金參與PPP 項目的經(jīng)濟(jì)性，認(rèn)為以PPP 模式提供公共產(chǎn)品與服務(wù)并沒有花更少的錢，反而需要承擔(dān)不可避免的額外成本。同時，行業(yè)主管部門往往高估了PPP 項目在時間、資金和人員配備等方面的效率優(yōu)勢，低估了PPP 項目增加政府隱性支出負(fù)擔(dān)和政府債務(wù)風(fēng)險[18][19]。法國、葡萄牙等國家的PPP 實(shí)踐表明，在公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用PPP 模式并未有效緩解財政壓力[20]，反而由于缺乏強(qiáng)有力的財政監(jiān)督，導(dǎo)致巨額財政赤字和政府債務(wù)，從而引發(fā)嚴(yán)重危機(jī)。在我國的實(shí)踐中，PPP 模式僅僅是將地方政府傳統(tǒng)融資模式中的政府債券融資轉(zhuǎn)換成股權(quán)融資，規(guī)避了地方政府的預(yù)算限制[21]，同時，很多PPP 項目采用“明股實(shí)債”方式，并未從根本上緩解政府財政壓力和債務(wù)風(fēng)險[21]；地方政府迫于保增長、保民生的目標(biāo)壓力，通常運(yùn)用“抽屜協(xié)議”①例如，將政府回購項目（BT 項目）包裝成缺少運(yùn)營和績效要求的PPP 的BOT 項目，或者將純商業(yè)項目（如房地產(chǎn)開發(fā)項目）冠以PPP 項目的帽子等，扭曲了風(fēng)險與收益在政府與社會資本之間分配關(guān)系；或者弱化甚至免除社會資本的投資建設(shè)與運(yùn)營責(zé)任，將PPP 項目異化成地方政府新的融資平臺；或?qū)⒋罅恳氲胤絿衅髽I(yè)，將PPP 項目的“公私合作”異化為“公公合作”。等不規(guī)范行為以加快推進(jìn)項目立項與實(shí)施，從而形成大量不合規(guī)的財政支出責(zé)任，無形中增加大量的隱性財政壓力[6]。理論上，PPP 項目作為一種典型的不完全契約，由于信息不對稱和委托代理關(guān)系不清晰，公共部門和私人部門均存在向金融機(jī)構(gòu)過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險的動機(jī)和行為，從而將項目風(fēng)險不斷后延，加劇地方金融風(fēng)險爆雷的可能性[22]，研究發(fā)現(xiàn)，PPP 項目投資規(guī)模顯著提升了地方政府債務(wù)水平[21]。正是由于PPP 存在諸多不確定性和潛在威脅，導(dǎo)致社會公眾和資本市場對PPP 投資的反應(yīng)比較冷淡，市場對企業(yè)投資PPP 項目表現(xiàn)出質(zhì)疑和謹(jǐn)慎情緒[23]；相比EPC 模式，市場對上市公司中標(biāo)PPP 項目的反應(yīng)更弱[24]。

綜上所述，實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界對PPP 模式的政策工具動機(jī)與實(shí)踐結(jié)果存在認(rèn)知沖突，表明PPP 項目并不一定能夠緩解地方政府的財政壓力，甚至可能加劇地方政府的財政壓力，進(jìn)而引發(fā)更嚴(yán)重的地方債務(wù)風(fēng)險。由此，本文提出對立假設(shè)：

假設(shè)H1a：PPP 項目能夠緩解地方政府的財政壓力；

假設(shè)H1b：PPP 項目不僅不能夠緩解地方政府的財政壓力，反而加劇了地方政府的財政壓力。

二、研究設(shè)計

（一）回歸模型設(shè)計

為檢驗(yàn)文章的假設(shè)H1，我們構(gòu)建如下回歸模型：

模型（1）中，下標(biāo)i 代表地級市，下標(biāo)t 代表年度。FYLi，t為地級市i 在第t 年的財政壓力。LnPPPi，t－1為地級市i 在t－1 年所有PPP 項目投資額總和的自然對數(shù)的滯后項，表示該地級市的PPP 項目投資規(guī)模；controli，t表示其他一些可能影響地方財政壓力的控制變量；yeart和cityi為虛擬變量，分別代表時間和城市固定效應(yīng)；εi，t為隨機(jī)誤差項。如果系數(shù)β1顯著為負(fù)，則表示假設(shè)H1a 成立；如果系數(shù)β1顯著為正，則表示假設(shè)H1b 成立。

（二）變量定義

1.財政壓力。財政收支矛盾是引起財政壓力的主要原因，已有文獻(xiàn)通常采用預(yù)算內(nèi)收支缺口與預(yù)算內(nèi)收入的比值衡量財政自給率[27]、未預(yù)期的預(yù)算外收入[28]、未預(yù)期的財政收支缺口[29]等方式衡量地方政府的財政壓力。綜合已有文獻(xiàn)的做法，本文嘗試兩種方法定量測量財政壓力，具體如下：

（1）按照已有文獻(xiàn)的做法[27]，以財政自給率衡量財政壓力，記為FYL1，等于地級市財政總收入與財政總支出②為真實(shí)反映地方政府的財政支付能力，本研究所指的財政總收入包括該地級市的“一般公共預(yù)算收入”和其他收入，數(shù)據(jù)來源為各地級市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報中的“財政收入”；本研究所指的“財政總支出”為相應(yīng)年度各地級市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報中的“一般公共預(yù)算支出”。的比值；比值越小，財政壓力越大；構(gòu)建財政自給率衡量財政壓力，記為FYL2，等于1 減FYL1，所得值越大、財政缺口越大，意味著財政壓力就越大。

（2）借鑒已有文獻(xiàn)的做法[26][27]，運(yùn)用財政自給率估計未預(yù)期的財政自給率，估計模型的殘差ε 則為未預(yù)期的財政自給率和未預(yù)期的財政缺口率。未預(yù)期的財政自給率有兩種取值法：一是取原值，記為FYL3；二是記為虛擬變量FYL4，殘差原值大于0，F(xiàn)YL4 取值1，否則取值0。未預(yù)期的財政缺口率有兩種取值法：一是等于1 減FYL3，記為FYL5；二是1 減FYL4，記為虛擬變量FYL6。

2.PPP 投資規(guī)模，等于PPP 項目投資規(guī)模的自然對數(shù)。

3.控制變量。參考已有研究[27][28][29]的做法，本文的回歸模型以地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模（GDP）、人口規(guī)模（RK）、金融發(fā)展水平（FD）、民營經(jīng)濟(jì)（MYQY）、物價水平（CPI）、PPP 項目合作期限（Pyear）等因素的影響。本研究選取以上6 個因素作為控制變量。

（三）數(shù)據(jù)來源

本文的PPP 數(shù)據(jù)來源于中國研究數(shù)據(jù)服務(wù)平臺（CNRDS），該數(shù)據(jù)庫收錄的PPP 管理項目數(shù)據(jù)始于2009 年，但2009 年只有1 條有效管理項目數(shù)據(jù)，且2010 年的有效管理項目數(shù)據(jù)為0，為保證數(shù)據(jù)的連貫性，本文的樣本時間區(qū)間為2011 年至2021 年。剔除屬于中央和4 個直轄市以及項目所在城市為空白（屬于省本級的項目）的項目樣本后，對PPP 項目投資金額按年度、城市進(jìn)行匯總，得到334 個地級市、1773 個城市——年度樣本；經(jīng)過對PPP 項目投資金額進(jìn)行滯后1 期處理后，得到1359 個城市——年度樣本。城市層面的數(shù)據(jù)來源于中國研究數(shù)據(jù)服務(wù)平臺（CNRDS）、中國城市統(tǒng)計年鑒以及相應(yīng)年度各地級市的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。為消除異常值的影響，所有連續(xù)變量均做1%和99%氛圍縮尾處理。

三、實(shí)證分析

（一）描述性統(tǒng)計

圖1 顯示，樣本地級市可預(yù)期的財政壓力（FYL2）在2012 年出現(xiàn)短暫下降后，呈現(xiàn)持續(xù)上升態(tài)勢，進(jìn)入2021 年又出現(xiàn)較大幅度的下降；未預(yù)期的財政壓力（FYL5）與可預(yù)期的財政壓力（FYL2）存在一致的趨勢。表1 展示主要變量的描述性統(tǒng)計。

表1 主要變量描述性統(tǒng)計

圖1 樣本地級市財政壓力趨勢圖

（二）實(shí)證結(jié)果分析

表2 展示了模型（1）的回歸結(jié)果。表2 第（1）列的結(jié)果顯示，解釋變量（LnPPP）的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，表明PPP 投資規(guī)模顯著降低了地方政府可預(yù)期的財政自給率（FYL1），從而加劇了地方政府的財政壓力；第（2）列的結(jié)果顯示，解釋變量（LnPPP）的回歸系數(shù)顯著為正，表明PPP 投資規(guī)模顯著提升了地方政府可預(yù)期的財政缺口率（FYL2），從而加劇了地方政府的財政壓力；第（3）列和第（4）列的結(jié)果顯示，解釋變量（LnPPP）的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，表明PPP 投資規(guī)模顯著降低了地方政府未預(yù)期的財政自給率（FYL3 和FYL4），從而加劇了地方政府的財政壓力；第（5）列和第（6）列的結(jié)果顯示，解釋變量（LnPPP）的回歸系數(shù)顯著為正，表明PPP投資規(guī)模顯著提升了地方政府未預(yù)期的財政缺口率（FYL5 和FYL6），從而加劇了地方政府的財政壓力。以上實(shí)證結(jié)果支持假設(shè)H1b。

從控制變量的回歸結(jié)果來看，除了地方民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（MYQY）和項目合作期限（Pyear）對地方政府財政壓力的證據(jù)存在一定程度分歧外，其他控制變量的實(shí)證結(jié)果與已有文獻(xiàn)的結(jié)論基本一致的，也符合正常的經(jīng)濟(jì)邏輯和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為確保實(shí)證結(jié)果可靠穩(wěn)健，我們在模型（1）的回歸中做了以下幾個必要的措施：一是采用滯后1 期解釋變量（LnPPP）以避免反向因果帶來的內(nèi)生性問題，同時，我們使用當(dāng)期的PPP 投資規(guī)模（LnPPP）作為解釋變量的回歸結(jié)果①篇幅有限，回歸結(jié)果未展示。，與使用滯后1 期的PPP 投資規(guī)模（LnPPP）作為解釋變量的回歸結(jié)果保持一致，表明PPP 投資規(guī)模對地方政府當(dāng)期和未來的財政壓力都具有同樣的影響。二是采用控制時間與城市的固定效應(yīng)以減弱可能因遺漏變量帶來的內(nèi)生性問題。三是在模型（1）的回歸中采用異方差穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤（robust）OLS 回歸法，確保盡可能得到無偏估計的回歸結(jié)果。四是采用6 個財政壓力的衡量方法，且回歸結(jié)果保持一致性，表明回歸結(jié)果較為穩(wěn)健。

（四）機(jī)制檢驗(yàn)

PPP 項目設(shè)計具有很強(qiáng)的專用性和復(fù)雜性，這是PPP 項目容易被地方政府操縱和異化的原因之一。不同的PPP 項目設(shè)計方案可能對PPP 項目投資規(guī)模具有不同的影響，從而影響PPP 投資規(guī)模對地方財政壓力的負(fù)面效應(yīng)。為此，我們將考察回報機(jī)制、運(yùn)作方式、采購方式等三種PPP 項目設(shè)計模式對PPP 投資規(guī)模影響地方政府財政壓力的調(diào)節(jié)作用機(jī)制。

1.回報機(jī)制的影響。PPP 項目設(shè)置了三種回報機(jī)制，分別是政府付費(fèi)（ZF）、可行性缺口補(bǔ)助（BZ）、使用者付費(fèi)（SYZ）。首先通過分別計算采用政府付費(fèi)（ZF）、可行性缺口補(bǔ)助（BZ）、使用者付費(fèi)（SYZ）的PPP 項目數(shù)占該地級市所有PPP 項目數(shù)的比例；然后分別構(gòu)建PPP 投資規(guī)模（LnPPP）與三種回報機(jī)制的交乘項（PZF、PBT、PSYZ）；最后將三種回報機(jī)制和三個交乘項放入模型（1）進(jìn)行回歸，以此來考察三種回報機(jī)制對PPP 投資與財政壓力之間關(guān)系的調(diào)節(jié)影響。回歸結(jié)果顯示①篇幅有限，回歸結(jié)果表不展示。，使用者付費(fèi)回報機(jī)制顯著加劇了PPP 投資規(guī)模與財政自給率（FYL1）之間的負(fù)向關(guān)系，也加劇了PPP 投資規(guī)模與財政缺口率（FYL2）之間的正向關(guān)系，這都意味著使用者付費(fèi)進(jìn)一步加劇了地方政府的財政壓力。另外兩種回報機(jī)制（政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助）對PPP 投資規(guī)模與財政壓力之間關(guān)系的影響不顯著。

2.運(yùn)作方式的影響。PPP 項目設(shè)置了BOT（建設(shè)－運(yùn)營－轉(zhuǎn)讓）、ROT（重構(gòu)－運(yùn)營－轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓－運(yùn)營－轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)－擁有－運(yùn)營）、MC（管理合同）、OM（委托運(yùn)營）和其他（OTH）等七種運(yùn)作方式，每一種運(yùn)作方式有不同的財政支出責(zé)任，由此對PPP 投資規(guī)模與地方政府的財政壓力之間關(guān)系可能產(chǎn)生不一樣的影響。為檢驗(yàn)這些潛在的影響，首先分別計算六個運(yùn)作方式的PPP 項目數(shù)占該地級市所有PPP 項目數(shù)的比重；然后分別構(gòu)建六種運(yùn)作方式與PPP 投資規(guī)模的交乘項（PBOT、PROT、PTOT、PBOO、PMC、POM、POTH）；最后將交乘項和運(yùn)作方式一一對應(yīng)放入模型（1）進(jìn)行回歸。回歸結(jié)果顯示①，BOT 運(yùn)作方式緩解了PPP 投資規(guī)模對財政壓力的正向影響；OM 運(yùn)作方式則增強(qiáng)了PPP 投資規(guī)模與財政壓力之間的正向關(guān)系；其他五種運(yùn)作方式（ROT、TOT、BOO、MC、OTH）對PPP 投資規(guī)模與財政壓力之間關(guān)系不存在顯著的調(diào)節(jié)影響。

3.采購方式的影響。PPP 項目的采購方式一般有單一來源（DY）、公開招標(biāo)（GK）、競爭性磋商（CS）、競爭性談判（TP）和邀約（YY）等五種形式。不同的采購方式可能給市場傳遞不一樣的信息含量，例如公開招標(biāo)的項目一般技術(shù)含量不高、比較容易操作執(zhí)行，采購方式隱含的信息可能對PPP 項目承接者的要求以及項目執(zhí)行與項目回報要求產(chǎn)生一定的影響，最終影響PPP 項目的財政支出責(zé)任。為識別和刻畫這些影響，我們首先分別計算五種采購方式的PPP 項目數(shù)占該地級市所有PPP 項目數(shù)的比重，然后分別構(gòu)建五種采購方式與PPP 投資規(guī)模的交乘項（PDY、PGK、PCS、PTP、PYY），最后將交乘項和采購方式一一對應(yīng)放入模型（1）進(jìn)行回歸。回歸結(jié)果顯示①，TP 采購方式減弱了PPP 投資規(guī)模對財政壓力的正向影響，YY 采購方式增強(qiáng)了PPP 投資規(guī)模對財政壓力的正向影響，其他三種采購方式（DY、GK、CS）對PPP 投資規(guī)模與財政壓力之間關(guān)系不存在顯著的調(diào)節(jié)影響。

四、研究結(jié)論與建議

為了緩解地方財政收支矛盾和公共投資不足的困境，PPP 投資成為地方政府的重要選擇。但地方政府的機(jī)會主義傾向促使其在設(shè)計、實(shí)施PPP 項目過程中存在非理性的行為，導(dǎo)致PPP 投資被泛化和異化，PPP 投資不僅不能緩解地方財政壓力，反而加劇地方財政壓力，由此引起政策制定者和社會公眾對PPP 投資的擔(dān)憂和質(zhì)疑。本研究基于地級市層面的數(shù)據(jù)，首次實(shí)證檢驗(yàn)PPP 投資規(guī)模與地方政府財政壓力之間的關(guān)系，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：（1）當(dāng)期的PPP 投資規(guī)模與下一年度地方政府的財政自給率顯著負(fù)相關(guān)，與下一年度地方政府的財政缺口率顯著正相關(guān)，表明PPP 投資規(guī)模顯著加劇了地方政府當(dāng)期和未來一期的財政壓力。進(jìn)一步的機(jī)制研究發(fā)現(xiàn)，（2）使用者付費(fèi)回報機(jī)制加劇了PPP 投資規(guī)模對財政自給率的負(fù)向影響，也加劇了PPP 投資規(guī)模對財政缺口率的正向影響，表明使用者付費(fèi)的回報機(jī)制加劇了PPP 投資規(guī)模對財政壓力正向影響；其他回報機(jī)制對PPP 投資規(guī)模與財政壓力之間的正向關(guān)系未表現(xiàn)出顯著影響。（3）BOT 運(yùn)作方式緩解了PPP 投資規(guī)模對財政壓力的正向影響；而OM 運(yùn)作方式增強(qiáng)了PPP 投資規(guī)模對財政壓力的正向影響；其他運(yùn)作方式對PPP 投資規(guī)模與財政壓力之間的正向關(guān)系未表現(xiàn)出顯著影響。（4）競爭性談判采購方式減弱了PPP 投資規(guī)模對財政壓力的正向影響；邀約采購方式增強(qiáng)了PPP 投資規(guī)模對財政壓力的正向影響；其他采購方式對PPP 投資規(guī)模與財政壓力之間的正向關(guān)系未表現(xiàn)出顯著影響。

區(qū)別于已有研究僅僅停留在規(guī)范研究的定性討論和推演，本文運(yùn)用實(shí)證研究的方法，檢驗(yàn)PPP 投資與地方政府財政壓力之間的關(guān)系，研究結(jié)論表明，當(dāng)前政策制定者和社會公眾對PPP 投資的擔(dān)憂和質(zhì)疑并不是杞人憂天，而是PPP 投資與地方政府財政壓力確實(shí)存在必然的正向聯(lián)系。因此，本文的研究結(jié)論，能夠?yàn)楸O(jiān)管部門進(jìn)一步加強(qiáng)PPP 投資監(jiān)管提供有力的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，具有顯著的實(shí)踐價值。基于以上結(jié)論，提出以下政策建議：

第一，進(jìn)一步加快財政體制改革。在現(xiàn)行的事權(quán)與財權(quán)分配框架下，地方政府的財政壓力是既存事實(shí)，而且也將長期存在。不夠健全合理的財政體制，會誘發(fā)地方政府濫用、異化PPP 項目投資以應(yīng)對財政壓力，卻得不到地方政府預(yù)期的好結(jié)果。因此，進(jìn)一步深化財政體制改革，合理安排中央與地方的事權(quán)和財權(quán)，有助于激勵地方政府規(guī)范自身行為。

第二，加強(qiáng)對地方政府PPP 項目的審批與項目準(zhǔn)入門檻，抑制地方政府濫用PPP 項目投資的機(jī)會主義動機(jī)，減少非必要、不合規(guī)的PPP 項目投資。

第三，地方財政部門要加強(qiáng)投資PPP 項目財政資金的事前預(yù)算績效評價，嚴(yán)格落實(shí)全面預(yù)算績效管理的有關(guān)要求，增強(qiáng)PPP 項目的經(jīng)濟(jì)效益和可行性。

第四，加強(qiáng)對地方政府PPP 項目投資進(jìn)行專項審計，確保PPP 項目投資決策、實(shí)施過程、績效評價等全流程合法合規(guī)；同時，明確PPP 項目投資失敗的責(zé)任劃分，財政部門要承擔(dān)無法履約的PPP 項目的大部分經(jīng)濟(jì)責(zé)任，以激勵財政部門行使好財政資金“大管家”的職責(zé)。