構建民族區域自治地區鄉村普惠性托育服務模式的研究

郭莉萍

（北海職業學院教育系，廣西北海 536000）

2019年10月，國家發改委、衛健委聯合發布的《支持社會力量發展普惠性托育服務專項行動實施方案（試行）》要求“增加3歲以下嬰幼兒普惠性托育服務有效供給”。普惠性托育是以公益性和公平性為其內在基本特征的，以“有質量”為其外在價值追求的、“面向大眾”“收費較低”的托育服務[1]。

一、構建民族區域自治地區鄉村普惠性托育服務模式的意義

（一）消除兒童貧困，結束代際貧困

2021年2月，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上宣告我國脫貧攻堅戰取得全面勝利。固然如此，民族區域自治地區鄉村仍是脫貧攻堅的重要戰場。對農村的扶貧不能是簡單的“物”的投資，而應該注重對“人”的投資，對“人”的投資應更關注對兒童的投資。

《中國統計年鑒2020》顯示，我國農村地區0～3歲兒童有1 930萬人，占全國0～3歲兒童的41.1%，占比將近一半。中國發展研究基金會秘書長方晉在2021中國兒童發展論壇上表示，脫貧地區兒童早期階段的發展和全國平均水平差距較大，0～3歲在村兒童早期養育缺少指導，0～3歲嬰幼兒托育服務在農村近乎空白，這一結論與“構建民族區域自治地區鄉村普惠性托育服務模式的研究”課題組（以下簡稱課題組）對廣西壯族自治區某鄉村托育服務現狀調查結論一致。與鄉村地區嬰幼兒托育服務近乎空白的現狀相對應的是，鄉村64.14%的嬰幼兒家長有托育需求，他們普遍尋求包括但不限于“生活照料”的高質量、經濟能力承受之內的托育服務，希望嬰幼兒能夠在托育機構中接受更為專業的早期教育，得到更專業的照顧和養護。鑒于此，對鄉村兒童進行投資，構建鄉村0～3歲嬰幼兒托育服務體系是消除貧困代際傳遞，促進社會起點公平，實現鄉村振興的根本之策。

（二）回歸本體價值，實現兒童優先

教育價值是教育作為客體對主體需要的滿足關系。杜威在他的教育哲學中提出“內在價值”。所謂內在價值又稱本體價值，主要指一個事物本身的意義。《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》提出“政策引導、普惠優先”的原則，要“按照兒童優先原則，最大限度保護嬰幼兒，確保嬰幼兒的安全和健康，遵循嬰幼兒成長特點和規律，促進嬰幼兒在身體發育、動作、語言、認知、情感與社會性等方面的全面發展”?！皟和瘍炏取笔菍⒔逃齼r值首先回歸到“人”，回歸到教育的本體價值上。托育的本體價值意味著托育服務首先應以嬰幼兒全面發展為出發點，關注嬰幼兒身心發展的特殊性，保障嬰幼兒優先發展，實現嬰幼兒利益最大化。

（三）釋放農村女性勞動力，實現女性工作-家庭雙贏

2019年頒布的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》將托育服務全面納入公共服務體系，標志著我國嬰幼兒托育由福利取向階段（1949—1978年）、市場取向階段（1979—2018年）[2]進入服務取向階段。

課題組調查發現，被調查對象中67.47%的嬰幼兒母親仍是0～3歲嬰幼兒的育兒主體，農村女性承受更多的育兒壓力。隨著女性覺醒，農村女性也希望通過經濟獨立取得在家庭中更多的話語權和自主權。被納入非公共服務的托育服務能夠解除農村女性育兒的后顧之憂，釋放更多農村勞動力，助推農村女性實現工作-家庭雙贏局面。

二、民族區域自治地區鄉村普惠性托育服務現狀

（一）該地區鄉村尚未建立完善的普惠性托育服務

從全國范圍看，0～3歲托育尚處于初步發展階段，3歲以下的嬰幼兒托育基本都是由社會力量供給。根據課題組調查結果，目前西部民族區域自治地區鄉村0～3歲嬰幼兒托育主要以在私立幼兒園中開展的“嵌入式托班”為主，獨立的托育機構寥寥，更遑論專門的普惠性托育機構。另外，該地區鄉村0～3歲嬰幼兒托育服務主要面向2歲以上嬰幼兒群體，托育服務覆蓋年齡段有限，還不能為2歲以下嬰幼兒提供托育服務。

（二）各主體在普惠性托育服務中的定位不明晰

家庭、政府、市場和社會力量是普惠性托育服務的主體。在鄉村普惠性托育服務體系的主體作用上，當地政府在主導引領、統籌規劃、資源整合、兜底責任等方面還未形成更細化的、能夠落地的措施；由于專門的托育機構建設投入大，投資周期長，缺少了相關政策稅收等政府的兜底，現階段社會力量在農村地區承辦專門的托育機構困難尚多，社會力量在鄉村托育服務中的主體地位還有待大力發掘。因此，目前西部民族區域自治地區托育仍以家庭式托育為主，家庭仍是托育的最大主體。

（三）普惠性托育服務供給數量、結構、形式與家庭需求不匹配

課題組調查發現，鄉村地區托育服務模式在數量、結構和形式方面與0～3歲嬰幼兒家長的托育需求不匹配。

在普惠性托育服務數量方面，西部民族區域自治地區鄉村64.14%的嬰幼兒家長有托育需求，但目前該地區的托育服務更多地嵌入在幼兒園中，托位數量有限。在普惠性托育服務結構上，86.85%的家長期望公立性質的托育機構，他們認為公立托育機構“更安全放心”“教師更專業”“環境好”，而現實情況是即便是嵌入式托育，所嵌入的幼兒園也以民辦的、非普惠性幼兒園為主，普惠性幼兒園寥寥。在托育服務形式上，全日托（占比80.08%）和臨時托育（占比26.69%）是0～3歲嬰幼兒家長選擇最多的托育形式，但目前該地區托育服務形式更多以全日托為主，臨時托、家庭式托育、喘息式托育等形式寥寥。

（四）農村地區尚缺乏專業的0 ～3 歲嬰幼兒托育服務從業人員

課題組調查發現，當前民族區域自治地區鄉村缺乏專業的托育從業人員，托育隊伍呈現出準入門檻低、學歷偏低、專業背景與崗位不符、職業資格不足等現狀。托育從業人員面臨師幼比低、勞動強度大、工作時間長、薪資待遇低、職稱晉升途徑窄小、職后培訓滯后等困境[3]。這些現狀和困境成為阻礙專業托育人員發展的重要因素。

（五）尚缺乏托育服務的評估和監管機制

普惠性托育服務不應片面追求數量、平價、低廉，而應把質量放在首位，“質量為先是托育服務體系建設的核心，也是托育服務贏得社會信任與家庭支持的基礎前提”[4]。客觀全面的評估與監管機制的建立是提升托育服務質量的保證。目前，就評估內容而言，對托育服務的評估和監管更多聚焦于托育服務機構的管理、收費、衛生、安全等方面，而忽視對托育從業人員素質、托育服務標準等方面的監管；就評估主體而言，地方政府對托育服務的標準還不夠明確，權責還不分明。

三、構建民族區域自治地區鄉村特色普惠性托育服務模式的路徑

（一）形成專管部門，重新調配對鄉村托育服務的財政支出

目前，托育服務監管部門較多，存在主體權責不夠分明，相關的法規還有待完善等情況。托育行業的發展需要當地政府牽頭，形成專門的專管部門，由專管部門組織協調其他相關部門，進行頂層設計和整體謀劃，完善準入標準和管理模式，健全各項政策法規和監管機制。

政府需重新調配不同地域托育行業的財政支出，使之向鄉村地區傾斜，降低該地區兒童因資源落差而帶來的機會不均，從而確保鄉村地區嬰幼兒的入托權益。政府在調配托育財政支出時應結合不同鄉村地區居民托育需求、當地已有托位數量、收入水平、合理成本等因素，形成因地制宜的補助方案和配套保障措施。

（二）建設鎮級示范性普惠托育點，推動托育行業有質量地發展

受限于民族區域自治地區鄉村經濟教育基礎薄弱現狀，該地區托育服務體系尚未完善，專門化的托育機構寥寥，幼兒園內嵌入式托班在托育質量上還有很大提升空間?；诖?，鄉村托育服務的發展可以鎮為單位，在每一個鎮建成至少一所具有示范效應的普惠性托育機構、一家有示范效應的幼兒園嵌入式托班、一家示范性家庭式托育點，依托示范點的示范引領和輻射效應，為當地托育行業樹立符合本土情況的行業標桿，以期促進全鎮托育服務在數量、質量和結構方面的協同發展。

（三）通過互聯網+方式，提高嬰幼兒照護人員素質

課題組調查發現，目前，民族區域自治地區鄉村的托育形式主要以幼兒園內嵌入式托班和家庭式托育為主，這兩種形式還將在一段時期內在該地區托育行業發展中占主導地位。鑒于此，實施家庭式托育的照護人員和實施嵌入式托班的從業人員素質亟須提高。囿于嬰幼兒照護人員的年齡、工作條件、專業背景、文化水平、接收資訊的能力、對互聯網信息的甄別能力等方面因素，相關部門應依托互聯網+托育服務，探索線上線下相結合形式，以提高嬰幼兒照護人員的專業化水平。線上主要通過互聯網教育平臺，以遠程教育的形式，面向家庭式托育照護人員和社會托育機構從業人員推廣科學育兒知識；線下可利用村居委會活動室、村衛生室等公共資源，建設村（社區）級托育服務驛站。依托托育服務驛站，借助專家咨詢、家長課堂等形式，由家庭照護指導人員開展健康宣教，指導嬰幼兒照護者了解嬰幼兒身心發展特點，掌握科學育兒觀念和技能，提高其照護能力。

（四）調整鄉村地區托育服務結構和模式，使托育服務本土化

現階段，托育主體由家庭、政府、市場和社會力量多方協同構成。雖然政府應該在托育領域取得主動權，但現實的情況是在鄉村地區，公立托育服務的覆蓋面在未來一段時間內還不能滿足當地家長的需求量。那么，政府在推動鄉村地區普惠性托育服務發展時，就還需要和社會力量合作來共同為家長提供優質平價的托育服務。因此，就托育服務的結構來說，鄉村托育服務的發展應該將民辦托育機構作為落實鄉村普惠性托育的主力軍，將家庭式托育作為其補充。

本土化的托育服務應貼合當地居民的托育需求。在托育時間方面，托育服務應在日托服務時長和周末托育服務的提供方面貼合鄉村地區居民的勞動時間。在托育形式方面，考慮到不同家庭的差異化需求，全日托、半日托、菜單式托育、臨時托管、喘息服務等時間靈活的托育形式可以滿足當地居民多元化的托育需求。

（五）擴充鄉村地區托育從業人員數量，提高托育從業人員社會地位

2018年之前的相當長的一段時間內，托育行業處于以市場為取向階段。托育是一種商品性服務，政府在這一階段僅提供具有補充性質的早期教育指導。在這一時期，專業化的托育機構和托育從業人員數量也隨之減少，很多家庭承擔起了家庭育兒責任。2019年后，國家明確了托育行業作為非基本公共服務的屬性，托育機構及其從業人員的數量和專業性又被重點提及。就目前而言，民族區域自治地區鄉村普惠性的托育機構還有待萌發，具有托育專業背景的從業人員非常少，而托育行業發展的數量和質量在很大程度上取決于專業化托育從業人員的數量和素質。要改變這一狀況，我們可以從擴充托育從業人員數量和素質，提升托育從業人員社會地位兩方面著手。

托育從業人員數量和素質的提升可以依托職業院校開設的嬰幼兒照護等相關專業，為專業化托育從業人員隊伍的擴充提供支持，也可以通過送培和轉培方式，對現有社會托育機構從業人員和家庭內的嬰幼兒照護人員進行嬰幼兒早期發展和適應性照護知識的培養，從而擴充從業人員的數量，提高其專業水平。

目前，托育從業人員的薪資待遇、專業發展、工作穩定性、社會地位等因素極大影響了托育行業對從業者的吸引力，動搖了現有從業人員的職業向心力。這種情況在鄉村地區托育行業中表現更甚。針對這一問題，首先，可以在政策層面制定托育行業的準入標準，使托育行業不再是有些人無可奈何的選擇，提高其入職門檻，體現其專業性；其次，可以提高從業人員的薪資待遇，使從業者勞有所得，激發其職業向心力；最后，可以開辟從業人員職稱晉升通道，為從業人員的職稱評定和崗位晉升給予合理保障，提高托育人員的社會地位。

（六）醫育結合，推進托育服務與醫療保健服務結合

0～3歲嬰幼兒的發展特點決定了對該齡段嬰幼兒的托育服務內容不能限于對嬰幼兒的養育和照護，還包括對嬰幼兒的醫療保健等相關內容。鄉村地區托育機構與村鎮衛生室醫育結合，可提高鄉村托育機構的服務質量，共同促進嬰幼兒健康發展。在醫育結合過程中，托育機構可以提供優質的養育照護服務，為幼兒提供生活照料、安全看護等保育服務；村衛生室則可以為家長和托育從業人員提供嬰幼兒衛生與保健、營養膳食、小兒推拿、疾病預防等方面的培訓和指導，由衛生室對托育機構進行嬰幼兒保健方面的指導。