存量時代北京市、廣州市規劃實施促進策略對比研究

文／周志炫、胡仕婷 廣州市城市更新土地整備保障中心 廣東廣州 510000

1.北京市規劃實施促進以及城市更新的實踐經驗

1.1 北京市國土空間規劃實施促進的實踐經驗

北京市在總體規劃編制時同步開展了總體規劃實施工作方案的編制，并形成了規劃實施的任務清單。任務清單作為在總體規劃與具體實施行動之間的橋梁和紐帶，既細化明確了為達成總規目標要開展的各項具體任務，同時也作為切實指導實施的綱領。北京市建立了“總體規劃-工作方案-任務清單-實施行動”的自上而下，層層推進的傳導體系，從而有效支撐了總體規劃的落實[1]。北京市在總體規劃實施方面的經驗有下：

（1）建立相對完善的工作機制。在工作機制的建立上，不僅成立規劃實施專班統籌和配合各項實施任務，還從細化實施任務、明確責任分工、規定實施期限三個方面提出了具體要求，建立了實施專班領導下的任務明確、責任分明、部門協作、時間清晰的總體規劃實施工作機制。

（2）細化了規劃實施的各項任務。《任務清單》依據總體規劃要求從措施、目標、重點區域、重點行動、責任主體、實施時間等方面明確了每一項任務的具體內容和實施要求。

（3）明確了每項任務的主責部門，同時強調部門協作。在總規任務清單編制時，充分結合任務內容和各部門事權，確定主責部門；同時注重上下級政府之間的縱向聯動，以及不同部門之間的橫向協作。

（4）規定了每項任務的完成時限，并充分體現了剛彈結合的原則。針對不同類型的任務，在完成時限上有著不同的要求，剛彈相濟。

1.1.1 有序推進總規引領下的多層級規劃編制工作

北京市國土空間規劃分為市、區、鄉鎮三級，總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃三類。在規劃編制層面，《任務清單》明確了需要編制的各項規劃內容，指出要以規劃編制為依托，制定相應的實施方案或實施要點，并同步研究配套實施路徑和保障措施。

總規編制方面，已經全面完成十四個分區的規劃編制。

專項規劃編制方面，已經編制完成并公開三十余項專項規劃，覆蓋城市更新、交通、歷史文化等各個領域。

詳細規劃編制方面，已經完成首鋼高端產業綜合服務區南區、首都功能核心區控規編制，其它地區詳細規劃正按照需求有序推進中。

1.1.2 明確并推進重點功能區、重大項目、重點任務建設

高效推進重點功能區建設。總體規劃明確了重要歷史文脈保護區、城市副中心、三大文化帶、三城一區、其它重要功能區共五大類重點城市功能區。《任務清單》明確了每一類功能區每一個重點區域的建設內容，經過第一階段的實施推進，效果顯著，“三城一區”建設取得重大成成效。

高質量完成重大項目建設任務。《工作清單》明確指出要統籌做好2022 年北京冬奧會、2019 北京世園會和北京新機場等重大項目建設。目前總體規劃第一階段的重大項目建設任務全面完成。

有序推進重點專項任務。《工作清單》制定了27 項專項任務，涵蓋人口疏解、減量發展、歷史文化保護、生態修復、人居環境整治、違法建設治理等各方面。經過第一階段的實施，常住人口規模得到有效控制，建設用地減量得到有效貫徹，生態修復、文化保護有效落實。

1.1.3 規劃實施保障與實施監督

政策機制和標準規范體系建設。北京市城市總體規劃指出制定完善重點領域政策，完善技術標準和規范體系等。依據總體規劃實施的要求，《任務清單》確定了36 項政策機制建設任務。制度建設方面，相繼出臺了自然資源管理制度、租購并舉的住房制度等。標準規范方面，出臺了國土空間規劃制圖標準、分區規劃編制技術要求等一系列地方技術標準和規范體系。

建立體檢評估制度。建立規劃實施評估監督制度，包括年度體檢和五年評估，其中年度體檢結果作為編制下一年度實施規劃的重要依據，五年評估結果作為編制近期建設規劃的重要依據。體檢評估工作充分對接總規實施和政府施政的關鍵環節，成為有效實施總規的抓手，同時也成為政府治理城市的重要工具。

1.2 北京市城市更新的實踐經驗

1.2.1 系統構建三位一體的新型編管體系，深化規劃管理體制機制改革

根據《北京市人民政府關于實施城市更新行動的指導意見》，明確建設主導街區、生態復合街區、戰略留白街區三種街區類型，增量街區規劃和存量街區更新規劃兩種編制方法，存量更新、優化完善、動態引導三種實施導向，構建“管控圖則+引導導則+管理規則”三位一體的新型編管體系，健全閉環管理的評估監測機制，嚴格規劃修編，推動建立程序規范、權責清晰、公開透明、監督有力的工作機制。

1.2.2 探索提出“清單式”“菜單式”工作模式，以政策機制協調利益分配

北京市發揮規劃的綜合協調作用，將城區控制性規劃分為兩種，新建街區控規和存量街區控規。新建街區控規強調自上而下的思路，整合平衡規劃指標，集約高效利用資源；存量街區控規注重自下而上的思路，以街區為實施單元，采用“清單式”“菜單式”的工作方法。

圖1 新建與存量街區示意圖

（1）四步走、八清單，一套機制促實施

北京市以昌平回天地區街區控制性詳細規劃為樣板，統籌街區增量和存量，結合當地管理實際，提出了6 大規劃策略和36 個規劃重點，并創新性地制定了“四步走”、“八個清單”和“一套機制”的控制性詳細規劃管理方法，該方案具有適應性和可擴展性，適用于大型社區的管理。第一步是通過調查和評估實際城市布局來發現問題，形成問題清單和資源清單；第二步是通過多方利益相關者協商來發現實際需求，形成需求清單和愿景清單；第三步是制定整體策劃和政策，形成策略清單和政策清單；第四步是制定行動計劃推動實施，形成任務清單和項目清單。

圖2 4 步走8 清單示意圖

（2）六策略、三十六要點，以塊統條推更新

在區級層面進行統籌協調，進一步關注不同地區近期的城市更新項目（主要關注平房區和老城區、破舊和廢棄建筑、老建筑和傳統商業區、老舊廠房和低效園區等）、結合街區的具體情況，提出了六大實施策略——公共服務設施增設、交通問題改善、基本保障、質量提升、工作和生活環境優化、精細化管理等，除此之外還有36 個實施要點推動更新項目。

（3）實現城市治理邏輯閉環

打造多元協商、開放交流的治理平臺，共同發揮政府、市場、公眾三方的協同作用。在政府主導方面，發揮政府在推動區域更新的主導作用，實現多方資本參與，在公共空間改善、軌道交通和大型項目建設等方面加大投入；在市場參與方面，重點是通過整合和轉型，激發投資活力和更新動力，促進區域發展，提高資產價值；在公眾參與方面，重點加強城市和街道黨組織組建和基層治理，在改造過程中注重居民需求；在社會支持方面，引入規劃師問責制度，依靠專業和技術支持，建立一個具有協同效應、良性互動的城市更新管理組織體系。

1.2.3 結合立法固化制度建設成果，通過政策創新激發更新動力

隨著《北京市城市更新條例》的出臺，從法律層面鞏固了制度建設成果，明確了北京市城市更新工作應在統一規劃指導下，落實“三級三類”規劃體系的要求，單設“城市更新規劃”一章，提出城市更新工作要以北京城市總體規劃為依據，圍繞新時代首都發展總主題，按照國土空間規劃體系要求推進。它強調控制性詳細規劃在上位總體規劃和下位規劃實施之間的中間環節作用，通過控制性詳細規劃和城市更新專項規劃在時間、空間和區域上整合資源和任務，通過國家空間規劃的一張圖系統對城市更新規劃進行全生命周期管理，實現土地資源的統籌配置和高效利用。政策紅利的釋放加快了更新步伐，有效推動了城市更新。深入制定減量化背景下的城市更新激勵政策，制定北京城市更新“1+N+X”制度體系。

2.廣州市規劃實施促進以及城市更新的做法

《廣州市城市更新專項規劃（2021-2035 年）》正式公開征求社會公眾意見,突出發展戰略、產業空間、歷史文脈、生態文明、公服設施、社會治理“六個有利于”的原則，主要內容是定規模、劃分區、落重點、控節奏。對于后續城市更新中的年度計劃、規劃編制與審批、制度創新等起到重要的指導作用。

2.1 主要內容

2.1.1 明確更新規模

多方法預測更新規模，為各區制定更新指標，廣州市推動城市更新最主要的動力有兩個方面：一方面是達到廣東省自然資源廳下達的更新任務，另一個是廣州市開發強度已接近30%的生態宜居警戒線，迫切需要存量空間的支撐。因此，專項規劃結合各方面的需求，按照2035 年60%的建設用地由存量用地支撐的目標，提出城市更新推進的規模目標：2025 年-100 平方公里；2030 年-200平方公里；2035 年-300 平方公里。

2.1.2 劃定分區、明確分類指引

劃定城市更新分區、提出分類更新指引。本次規劃銜接國土空間總體規劃布局，劃分3 類一級分區、5 類二級分區，以及6 類城市更新項目。

這個“分區分策”主要強調四個方面：（1）歷史文化保護區以保護為主；（2）重點發展平臺與基礎設施的區域鼓勵連片開發；（3）中心城區中的類城市化地區（城中村）可全面改造，其他城市化地區以微改造、混合改造為主；（4）外圍地區中的改造以鄉村整治為主。

2.1.3 明確推進時序

（1）以清單定項目原則

全面改造的正面清單：涉及重點地區、重點設施、重點項目的可以優先推進。全年改造的負面清單：不符合生態、歷史保護、農業保護、資源承載等條件的。其中剛性約束為：國土空間規劃“三區三線”、“歷史文化保護規劃”等。

（2）確定項目時序

明確了“動態調整機制”——保持舊村莊舊城鎮全面改造與混合改造的規模總量不變的前提下，可以對各區項目安排進行增減；在國家、省、市相關政策發生重大改變、城市發展戰略發生重要調整情況下，總量及項目可做出優化調整。

2.2 廣州市城市更新的探索

2.2.1 嚴格落實耕地保護制度

在城市更新中嚴格落實耕地增減平衡和進出平衡制度，引導即可恢復地類轉變為耕地。

2.2.2 強調底線、承載力的專項評估

為更好強調底線保護與承載力支撐，本次專項規劃提出歷史文化遺產現場調查、古樹名木及其后續資源、大樹的電子檔案和“樹地圖”、市政基礎設施承載能力評估、洪澇安全評估、地質環境質量評估（位于地質災害易發區的）[3]。

2.2.3 探索新型規劃管理機制

建立“單元詳細規劃+地塊詳細規劃”分層編制和分級審批管控體系，以提高編審效率。未來更新單元規劃主要管“主導功能、總體規模、底線控制要素”等，由具有詳細規劃審批權限的部門審批，而地塊詳細規劃涉及“地塊位置、界線、性質、指標”等具體內容按規定則下放。

2.2.4 開發強度的控制與鼓勵制度

探索城市更新地區的開發強度分區管控規則提出開發強度上限要求。這是下一階段規劃部門的工作重點，是對“以經濟平衡”為底層邏輯的修正。也提出“探索容積率獎勵制度，在資源環境可承載并保障空間品質的前提下，對無償提供符合規定的政府儲備用地、超出規定提供公共服務設施用地或者對歷史文化保護做出貢獻的城市更新項目，可按有關政策給予容積率獎勵[2]。”

2.2.5 探索新制度

為激發市場活力，本次專項規劃還提出了一些創新的制度：如工業連片更新可探索“政府征收儲備、企業聯合改造、多方共同參與的利益共享機制”；如村鎮工業集聚區交由政府收儲的，可給予貨幣或者物業補償；或采用掛賬收儲、共享開發的模式；如歷史文化街區中探索規劃建筑退讓、退界標準按不低于現狀水平執行；環境保護、消防安全、衛生防疫等受條件限制確有困難的，可采用“一案一審”的方式；如對于市政基礎設施，探索宗地合并、場地共用、功能混合的土地利用新模式；如公共服務設施，提倡同類公共服務設施用地的兼容和空間利用。

3.對比后的思考啟示

“三分規劃、七分實施”，好的規劃必須要靠有效的規劃實施來保障。北京市在總規編制時便提前謀劃，制定了《工作方案》和《任務清單》，作為規劃實施的指導依據，聯結總規與實施的紐帶。在清單中即明確了總規引領下的規劃編制體系與編制任務，明確了重點建設的功能區域、實施的重大項目和重點專項任務，提出了為保障規劃的實施需要建立和逐步完善的政策體系、遵循的標準規范、采取的評估監督機制。最終的規劃實施也按照任務清單要求，逐項開展。實施的結果也證明了，上述措施和做法對北京城市總體規劃的實施具有重要意義，為北京城市總體規劃第一階段目標的順利實現做出了重要貢獻。

3.1 建立實施傳導機制

制定配套管控規則，完善規劃實施全過程管理，在規劃編制中統籌考慮土地整備和分期實施，建立編制、審批、實施、運維閉環管理體系，促進物質空間和城市管理“雙提升”，實現人居環境和城市品質“雙優化”。

3.2 實行動態監測

探索建立技術指標和規劃動態監測機制，為評價規劃實施情況提供必要的定量分析技術支撐，為幫助規劃實施提供重要決策依據，探索一鍵式幫助各級規劃部門管理人員和業務人員了解城市規劃建設情況，了解規劃實施情況，幫助實時進行規劃評價分析，可以幫助監測和分析不同時序、不同空間尺度、不同專業的城市規劃指標變化情況，并應用建模等新技術方法對不同規劃指標進行綜合分析和計算。

3.3 開展分析評估

探索實現“規劃編制-規劃審批-規劃實施評估-規劃反饋”的循證閉環，從優化城市功能、改善居住條件、補充設施配套、提升公共空間、促進業態發展等方面分析評估街區的現實問題，最后將一次性工作轉化為長期的動態跟進和推進，及時更新問題和資源清單、任務和項目清單，動態納入規劃實施計劃，推動規劃有序實施。

圖3 循證閉環示意圖

結語：

綜上，規劃實施在時間維度上，要遵循全生命周期管理理念；在空間維度上，要促進成片連片改造；在機制上，要建立規劃實施的市區聯動機制。作為全國第一個空間規劃實施促進中心，廣州市空間規劃實施促進中心可建立一套專門的管理體系，明確規劃實施的主要內容。在規劃編制前期參與制定類似的實施方案和評估體系，在五年一評估的常規化工作中，承接更多的評估工作，從而為規劃編制進行實時反饋，提高規劃編制的科學性和可行性。