城市更新背景下城中村更新改造模式研究

文／鄧梅香 江西省城鄉規劃市政設計研究總院有限公司 江西南昌 330000

引言：

為貫徹高質量發展和滿足人民對美好生活的要求，國家出臺了一系列改善民生、提升環境質量的政策措施，大量棚戶區改造已取得階段性成果、老舊小區改造正如火如荼地進行，城市老城區面貌煥然一新，中低收入階層的居住條件、居住環境得到了很大的提高和改善，人民滿意度攀升。隨著城市更新計入深水區，城市更新的難點和最后一個堡壘——城中村改造成為今后一段時間急需解決的問題。

目前，因城市發展的需要，不少地方對城中村改造、更新進行了一些探索和實踐，取得了一定的成果，同時也存在一些問題，例如城中村村民的就業與收入來源如何解決，如何解決較低收入的進城務工人員的廉價租賃房問題，如何解決村集體收入以維持其正常運轉的問題，如何保障改造后城中村物業管理長期有效運行、如何對城中村更新改造提供有效的金融、稅收支持等[3]。

1.江西省城中村改造的現有問題

1.1 摸底問題：現狀數據單薄

目前省內城市經過3-5 年棚改推進，以及3 年品質提升行動，大量城中村通過拆除重建的方式進行了更新，仍留有不同規模的村莊未經歷改造，對于建成區內的存量村莊，現狀摸底基本停留于用地規模數據，其中的人口結構，建筑規模以及基礎設施等等，缺少深入摸查。

1.2 規劃問題：改造模式單一

城中村的改造模式最主要取決于規劃。現行控規中地塊的用地性質、道路、河道走向往往決定著現有區塊是否要進行拆遷。通常來說，集中建成區內的城中村，規劃用途為住宅、商業、公共服務類的城中村均采用拆除重建模式進行改造，土地征為國有后，除了必須建設的安置用房及各類配套設施外，其余地塊均可掛牌出讓，政府從中獲益。近年，部分城中村區位較好，且自身建設質量尚可，政府嘗試調整規劃，通過綜合整治后植入新的業態功能改造城中村，也有不少成效，但在規劃中，絕大多數城中村仍首先考慮采取拆除重建模式更新。

1.3 資金問題：缺乏專項資金渠道

但是近 20 年的改造過程中，改造成本較低的城中村都已改造完成，剩下的城中村都是硬骨頭。城中村的土地權屬和居民關系的特殊性，既不能使用老舊小區專項資金，也沒有針對自身的資金渠道。而余下城中村往往位于城市中心地段，周邊地價高昂，村民對拆遷成本的預期也較高。要想徹底完成這些城中村的改造，不花費大量的資金是不可能的。如何做好資金平衡，往往是政府考慮的第一要務，然而剩下的大多城中村改造后的用地可作為經營性用地出讓的較少，從改造方式和相關政策上如何兼顧人居環境改善，服務設施補充和資金回籠是這些城中村更新面臨的考驗。

1.4 管理問題：物業管理和運營不足

采用拆除重建模式改造的城中村，在原村拆除后，一般會新建安置房小區或購買調撥其他安置房源對原村民進行安置。新建小區采取的現代化物業管理，一般來說能夠滿足社區管理的基本要求，但也存在著人際關系缺失、鄉土關系被剝離等后遺癥，而違章搭建、隨意種花種菜、不繳納物業費等情況也經常發生，在物業管理的整體水平上也無法和一般的商品房小區媲美。而綜合整治類的城中村，因為一般未打破原有的空間結構和社會集群，而整治工作又著重于硬件設施的完善（如立面整治、違法建筑拆除、完善配套設施），往往在短時期能達到較好的成效，但是缺乏可持續性，一段時間后城中村的整體環境仍然會重蹈覆轍，自發形成各類違章搭建、衛生死角，而村民也未能真正完成從農村居民到城市居民的身份轉換和認同。

不論是拆除重建還是綜合整治，改造后的城中村社區在管理上都存在各種問題，這些問題往往導致改造得不徹底。

2.城中村改造模式和策略研究

2.1 構建評價體系，確定改造模式

2.1.1 建立城中村評估指引

評價城中村現狀特征，判定現狀城中村類型是確定城中村改造模式的重要前提，對制定針對的改造策略和更新路徑有著至關重要的作用，尤其在盡量避免大拆大建的趨勢下，城中村也需要一套針對性的評估體檢系統、科學的評價城中村的現狀情況和題。目前針對城中村有諸多分類方式，每種分類方式出發點不同，有基于土地利用類型的劃分（李俊夫，2004）[1]，基于城中村相對區位的劃分（陳怡）[2]，基于城中村發展階段的劃分（鄭靜，2000），基于各種因素疊加效果的劃分（張建明，2003），以及基于城中村社會形態的劃分（李津逵，2005），按城中村優勢條件分（蔡榮軍，2006 等）；按城中村風貌類型分（王福定，2004）；按城中村建設用地比例分（李俊夫，2005）；城中村分類尚沒有針對城市更新這項工作制定統一的標準，形式多樣，根據江西省情和城市更新的大背景，此次城中村改造首先需要一套針對指引城中村改造的評估體檢系統，進行目標明確的打分評價。見表1

表1 城中村評估指引表

2.1.2 城中村評價體系說明

按照國內外相關城中村改造的經驗結合江西省自身特點，本次研究采用多指標綜合評價的方法對城中村進行分類改造研究，構建城中村可改造能力測度指標體系，形成一套系統的、具有普適性的城中村可改造能力測度的方法此次城中村評價體系構建，分為三大類指標，核心指標、重點指標和參考指標。權重分為一級權重和二級權重。一級權重通過分類指標重點指引更新方式和重點方向，二級權重指引更新的具體需求和項目。

（1）核心指標

核心指標是對項目產生決定性影響的因素的評價，一般能直接決定城中村的改造模式。主要包括特色要素、規劃導向及建筑情況等三個方面：

特色要素包括建筑實體及依托建筑與景觀風貌形成文化、風俗等，本次所指特色建筑實體包括文保單位、歷史建筑、傳統風貌建筑。參考《歷史文化名城保護規劃標準》的相關要求文保單位、歷史建筑、傳統風貌建筑總用地面積占核心保護范圍內建筑總用地面積的占比超過60%是成為歷史文化街區的條件之一。因此本次研究認為文保單位、歷史建筑、傳統風貌建筑總用地面積超過村莊范圍內建筑總用地面積的60%，已具有規模效應，應進行整體保護，不采用拆除重建的方式。

本次所指依托建筑、景觀風貌形成文化、風俗包括具有本土文化如客家圍屋、走馬樓等地域標識或者古村落、主打旅游的村落等會隨著建筑的消亡而消亡的文化，因此不宜拆除重建，應當相機進行綜合整治或者現狀保留。

（2）重點指標

重點指標包括：區位條件、空間格局、人口經濟、環境質量及規劃是否涉及功能調整等指標。這些要素對改造的分類會產生不同程度的影響。

①區位條件由所處位置、地鐵站點系數、周邊道路系數、與城市主要商圈的距離構成。

所處位置即考核該區片所處區位條件好壞，如城區中心，城市邊緣區、城郊區、與重點功能區的關系等；地鐵站點系數即500 米范圍內軌道站點個數，考核項目的交通便捷程度，一般交通越便捷，改造的必要性越高；周邊道路系數即地塊與周邊城市道路的關系，考核項目的交通便捷程度，一般臨路系數越高，改造的必要性越低；與城市主要商圈的距離代表項目區位條件，距離越短，分數越高。

②空間格局由人均建筑面積滿足度、建筑密度、4 米以上道路密度及開發強度組成。

人均建筑面積滿足度考核現狀建筑面積是否符合規范要求，滿足度越低，分數越低；建筑密度越高，通風日照條件越差，分數越低；4 米以上道路密度考核能作為消防通道的道路密度，密度越高，交通條件越好，分數越高；開發強度以容積率為考核指標，一般來說，容積率越低環境條件越好，分數越高。

③人口經濟由集體經濟收入水平、物業資產總額、人口結構組成。

集體經濟收入水平考核城中村的收入水平，收入水平越高，說明發展水平高，則分數越高；物業資產總額主要包括不動產資產水平，不動產資產越高，則分數越高；人口結構主要考核老齡化率，老齡化率越高，分數越低。

④環境質量主要包括人均公共空間面積及15 分鐘生活圈（1 km）范圍內生活服務設施完備度兩方面。

人均公共空間面積越低說明環境越差，分數也越低。15 分鐘生活圈（1km）范圍內生活服務設施完備度主要借鑒《城市居住區規劃設計標準》考核1 公里范圍內與居民息息相關的體育設施、教育設施、醫療衛生及文化設施的完備程度，完備度越低說明相關配套設施缺口越多，則分數越低。

⑤規劃是否涉及功能調整也是影響改造類型的指標，一般規劃調整為公益性用地對社會是有一定價值的，為了更好落實，分數一般會更低。

2.1.3 評價結果應用

（1）核心指標：主要用于判定是否納入全面改造方式

核心指標分為三大類，包括特色要素、規劃導向、建筑情況，主要從文化保護、上位規劃和違建危房三個方面來判定城中村是否有拆除的必要性，特色要素判別是否存在文化遺存、特色資源情況，存在特色要素資源和文保單位等則不可采用全面拆除方式，規劃導向主要判別法定規劃對城中村的定位，若涉及重點工程和功能重大改變則納入全面改造，而建筑情況主要考慮違建情況和危房，違建面積的清查拆除是進行改造的前置條件，否則暫時保留，而危房占比較高，則建議納入全面改造。

（2）重點指標：主要判定改造的重點方向以及對改造方式的補充判定

重點指標從區位條件、空間格局、人口經濟、環境質量四個方面系統評價城中村的土地價值、空間肌理、經濟條件、人居環境等方面的優劣特征，在評價完成后根據得分高低，總結城中村的現狀特征，并可針對空間格局、人口經濟和環境質量中得分低的項目進行重點提升改進。

（3）參考指標：協助判定改造的方向

通過部門訪談、問卷調查收集來自片區、相關部門、居民的意愿作為輔助決策的參考，修正改造方向和細節。

2.2 改造模式的實施策略和適用條件

2.2.1 全面改造模式

全面改造模式簡單的來說就是“推倒重建”，是對城中村所有建筑、交通、景觀、市政管網等按新的標準和布局進行全面的改造，實現整體面貌和功能的全面翻新，從而實現改造后的城中村完全融入到城市[5]。

（1）實施主體

政府主導、村集體主導、開發商主導、與私人部門合作[4]。

（2）資金籌措

由不同的主導主體負責相應的資金籌措。

（3）拆遷補償

被征收房屋價值的補償;因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償;因征收房屋造成的停產停業損失的補償。

2.2.2 綜合整治模式

這種改造模式是相對于全面改造來說的，主張在城中村原有建筑基礎上，對一些跟規劃相差很遠的區域進行改造，對于其他的建筑加以修繕，同時對城中村的亂搭亂建的違法建筑堅決予以拆除。將城中村通過“取其精華，去其糟粕”的改造，在原有格局的基礎上，注重局部改造，同時控制未規劃的新房。

（1）實施主體

政府主導、村集體主導、開發商主導。

（2）資金籌措

由不同的主導主體負責相應的資金籌措。

（3）拆遷補償

被征收房屋價值的補償;因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；因征收房屋造成的停產停業損失的補償。