整體性治理視角下廣西城市社區(qū)網(wǎng)格化治理的路徑研究

黃靖寧

(廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)和社會(huì)流動(dòng)性的增強(qiáng)，我國(guó)城市基層治理模式實(shí)現(xiàn)了由單位制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變，由總體支配向技術(shù)治理的轉(zhuǎn)變，同時(shí)，也對(duì)城市基層治理提出了更多的新要求與新問(wèn)題[1]。在新的社會(huì)背景下，為了給社區(qū)居民提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)，“網(wǎng)格”成為了新時(shí)期我國(guó)城市基層社會(huì)治理的基本單元。在基層社區(qū)中，網(wǎng)格化治理主要指將城市社區(qū)細(xì)化為若干個(gè)“微網(wǎng)格”治理單元，構(gòu)建一個(gè)以社會(huì)自治為基礎(chǔ)，以公民及其需求為核心，以網(wǎng)格化綜合服務(wù)管理系統(tǒng)為平臺(tái)，以信息技術(shù)為手段的基層協(xié)同型社會(huì)治理系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化[2]。2022年黨的第二十次全國(guó)代表大會(huì)提出“社會(huì)治理共同體”的建設(shè)目標(biāo)，在政策擴(kuò)散的效應(yīng)下，城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的“聯(lián)動(dòng)共治”成為一個(gè)新的治理實(shí)踐方向，城市基層治理呈現(xiàn)出“非網(wǎng)格、不治理”的趨勢(shì)。

1.來(lái)賓市B 社區(qū)網(wǎng)格化治理的思路分析

1.1 整體性治理理論概述

整體性治理理論是20 世紀(jì)90 年代英國(guó)著名學(xué)者佩里·希克斯(Perry Hicks)在其著作《整體政府》一書(shū)中首次提出，希克斯認(rèn)為，整體性治理就是以公眾需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門(mén)關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合[3]，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公眾提供無(wú)縫隙、非分離的整體性公共服務(wù)。

1.2 來(lái)賓市B 社區(qū)網(wǎng)格化治理：一種整體性治理思路

城市社區(qū)網(wǎng)格化治理在治理目標(biāo)上與整體性治理理論具有相似之處，即都通過(guò)優(yōu)化治理過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的公共管理效能。因此，運(yùn)用整體性治理理論來(lái)分析城市社區(qū)網(wǎng)格化的治理思路具有可行性。在整體性治理的視角下，社區(qū)網(wǎng)格化的治理框架由治理主體、治理理念、治理機(jī)制、治理手段組成，通過(guò)“協(xié)同——整合”作用，對(duì)各個(gè)方面產(chǎn)生影響，以此完善網(wǎng)格化治理的路徑。近年來(lái)，來(lái)賓市在條件成熟的城市居民小區(qū)中推行“微網(wǎng)格”管理，通過(guò)細(xì)化網(wǎng)格管理，使居民自治與網(wǎng)格管理相融合，形成了高效執(zhí)行的網(wǎng)格治理體系。因此，本文基于整體性治理理論的視角來(lái)分析賓市B社區(qū)的網(wǎng)格化治理措施，剖析治理過(guò)程存在的問(wèn)題并提出優(yōu)化路徑，從而為我國(guó)其他城市社區(qū)網(wǎng)格化治理優(yōu)化提供經(jīng)驗(yàn)。

（1）治理主體。在治理格局上，B 社區(qū)吸納多元主體參與治理。首先，B 社區(qū)創(chuàng)建了“1+4+1”網(wǎng)格管理體系，1是B 社區(qū)代表，4 分別是小區(qū)黨支部、物業(yè)、業(yè)委會(huì)、警務(wù)室代表，1 是黨員志愿者和居民代表等，有效提高了社區(qū)管理的多元參與性和決策的科學(xué)性。其次，在“1+4+1”管理體系的指導(dǎo)下，B 社區(qū)在轄區(qū)所屬小區(qū)構(gòu)建“小區(qū)黨支部——微網(wǎng)格長(zhǎng)——樓棟長(zhǎng)——黨員中心戶(hù)”四級(jí)網(wǎng)格管理體系，即按照就近原則，在原有網(wǎng)格化管理結(jié)構(gòu)上將居民小區(qū)細(xì)化為若干個(gè)“微網(wǎng)格”，每個(gè)微網(wǎng)格以長(zhǎng)住100～200 戶(hù)、400人左右為單位，配備一名“微網(wǎng)格長(zhǎng)”，由微網(wǎng)格長(zhǎng)定期收集網(wǎng)格數(shù)據(jù)，把社區(qū)管理工作明確到責(zé)任主體，建立小區(qū)黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的網(wǎng)格長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

（2）治理理念。在治理理念上，B 社區(qū)采取了法治教育與德治理念相結(jié)合的治理措施。在法治上，一方面，B 社區(qū)通過(guò)社區(qū)文化長(zhǎng)廊和居民樓道等載體，宣傳清廉文化；另一方面，由社區(qū)網(wǎng)格員牽線，定時(shí)組織居民觀看警示教育紀(jì)錄片、開(kāi)展法律宣講會(huì)等活動(dòng)，強(qiáng)化居民的清廉警示教育，引導(dǎo)居民更好的學(xué)法、用法、守法。在德治上，B 社區(qū)通過(guò)提供豐富的社區(qū)服務(wù)，營(yíng)造良好的社區(qū)氛圍。一方面，B 社區(qū)網(wǎng)格成立了社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍，定期開(kāi)展免費(fèi)理發(fā)、修理電器、義診等志愿活動(dòng)，關(guān)注小區(qū)獨(dú)居老人等弱勢(shì)群體的生活狀況，通過(guò)物質(zhì)支持和精神關(guān)懷幫助他們解決生活困難。另一方面，B 社區(qū)網(wǎng)格成立了巡檢隊(duì)伍，定期開(kāi)展違停、私搭亂建、環(huán)境衛(wèi)生、電動(dòng)車(chē)亂停亂放等日常巡檢及專(zhuān)項(xiàng)整治。

（3）治理機(jī)制。在治理機(jī)制上，B 社區(qū)建立居民同商共治機(jī)制。首先，B 社區(qū)確立了“四方聯(lián)席會(huì)議”機(jī)制,定期組織小區(qū)黨支部、物業(yè)、業(yè)委會(huì)、居民代表等,通過(guò)民主協(xié)商決定小區(qū)重大事項(xiàng),并規(guī)定每季度至少召開(kāi)1 次聯(lián)席會(huì)議，解決社區(qū)居民反映的問(wèn)題。其次，B 社區(qū)組建了一支由社區(qū)網(wǎng)格員、物業(yè)人員和社區(qū)居民代表組成的“紅色管家”隊(duì)伍，隊(duì)伍定期走訪網(wǎng)格內(nèi)的居民，了解居民的需求和問(wèn)題，居民也可以通過(guò)“紅色管家”隊(duì)伍建立的微信群反映問(wèn)題，隊(duì)伍會(huì)及時(shí)向社區(qū)管理部門(mén)反饋并協(xié)助解決問(wèn)題。此外，B 社區(qū)建立了有效的社區(qū)事務(wù)監(jiān)督隊(duì)伍。社區(qū)會(huì)議梳理出與居民群眾切身利于相關(guān)的小微權(quán)力事項(xiàng)清單44 條、監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督清單10 條、制定社區(qū)干部履職負(fù)面清單34 條，監(jiān)督隊(duì)伍依據(jù)監(jiān)督清單，通過(guò)走訪民意、參加社區(qū)會(huì)議、設(shè)立廉潔信箱等方式，監(jiān)督網(wǎng)格員“按單辦事”，讓居民“按單監(jiān)督”。

（4）治理手段。在治理手段上，B 社區(qū)綜合利用“雪亮工程”“信訪平臺(tái)”以及“綜治E 通”三網(wǎng)合一的信息化平臺(tái)系統(tǒng)，平臺(tái)將社區(qū)轄區(qū)內(nèi)派駐的公共職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，涵蓋了綜治網(wǎng)格、日常指揮、應(yīng)急管理、便民服務(wù)和治安防控等功能。社區(qū)網(wǎng)格員們駐扎基層一線，平均每天采集、上報(bào)的各類(lèi)信息數(shù)據(jù)達(dá)百余條。平臺(tái)的信息系統(tǒng)根據(jù)四級(jí)網(wǎng)格進(jìn)行劃分，每一級(jí)網(wǎng)格的信息系統(tǒng)都會(huì)對(duì)信息及時(shí)歸類(lèi)并上報(bào)，由相關(guān)職能部門(mén)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行處理，在處理完事務(wù)后，須由網(wǎng)格員確認(rèn)流程結(jié)束，這樣就可以對(duì)職能部門(mén)的辦事效率進(jìn)行有效監(jiān)督。

2.來(lái)賓市B 社區(qū)網(wǎng)格化治理存在的問(wèn)題

2.1 多元主體參與治理的碎片化問(wèn)題

首先，作為網(wǎng)格治理的關(guān)鍵力量，B 社區(qū)居民參與治理的水平有限。社區(qū)部分居民仍受傳統(tǒng)“社會(huì)管理”思想的影響，認(rèn)為解決社區(qū)問(wèn)題、提供公共服務(wù)是政府的事，過(guò)分依賴(lài)政府，即使有少部分熱心居民愿意參與進(jìn)來(lái)，也僅能幫助開(kāi)展收集信息、了解居民需求等簡(jiǎn)單的工作，對(duì)于專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工作，比如安全巡檢和文化教育宣講等難以勝任。其次，社區(qū)社會(huì)組織參與網(wǎng)格治理的主觀能動(dòng)性不足。社區(qū)社會(huì)組織是由社區(qū)居民自發(fā)組織并存在的，雖然B 社區(qū)成立了多支志愿隊(duì)伍，吸納了物業(yè)、業(yè)委會(huì)等各方社會(huì)力量參與治理，但社區(qū)志愿者大多由基層黨員組成，組織的設(shè)置及人事調(diào)動(dòng)、任命都是在政府的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的，這實(shí)質(zhì)上使政府把握了社會(huì)組織的發(fā)展，不利于實(shí)現(xiàn)治理主體間力量交叉任職[3]。

2.2 “以公眾需求為導(dǎo)向”的價(jià)值目標(biāo)尚未形成

首先，B 社區(qū)居民參與治理的積極性不高。B 社區(qū)作為試點(diǎn)社區(qū)推行“微網(wǎng)格”服務(wù)管理的時(shí)間較短，構(gòu)建社會(huì)治理共同體的思想在社區(qū)里尚未普及，社區(qū)居民仍保留著傳統(tǒng)社區(qū)管理模式的管理思想，參與網(wǎng)格治理的主觀意愿較低，熱心于社區(qū)事務(wù)的居民只占較小的部分。其次，隨著我國(guó)城市基層治理模式逐漸由單位制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變，物業(yè)公司等具有服務(wù)性質(zhì)的第三方組織也成為了社區(qū)社會(huì)組織的重要成員，但物業(yè)和業(yè)委會(huì)具有“經(jīng)濟(jì)人”屬性，自身利益與公共利益存在矛盾與沖突，會(huì)導(dǎo)致其只注重自身的最大利益，而忽視社區(qū)的公共利益[4]。同時(shí)，社會(huì)組織具有非營(yíng)利性，其資金大多由政府提供，如果在網(wǎng)格治理過(guò)程中缺乏政府的資金與政策支持，很難調(diào)動(dòng)其為公眾服務(wù)的積極性。

2.3 協(xié)調(diào)治理機(jī)制運(yùn)行不暢

首先，在社區(qū)網(wǎng)格過(guò)程中，治理主體的權(quán)責(zé)不平衡導(dǎo)致了協(xié)調(diào)治理機(jī)制運(yùn)行不暢。在治理機(jī)制上，B 社區(qū)確立的“四方聯(lián)席會(huì)議”機(jī)制通過(guò)民主協(xié)商決定小區(qū)重大事項(xiàng)，但由于各主體的權(quán)力和所承擔(dān)的責(zé)任不同，在討論解決方法的過(guò)程中，小區(qū)黨支部自身的影響力和權(quán)力較大，所提出的意見(jiàn)會(huì)對(duì)其他治理主體造成影響。而物業(yè)作為第三方組織，也有自身的利益目標(biāo)，容易出現(xiàn)因?yàn)樽约旱乃接?dú)享資源的狀況。其次，相關(guān)職能部門(mén)職責(zé)定位模糊導(dǎo)致的合作失靈。B 社區(qū)成立的“紅色管家”隊(duì)伍通過(guò)日常的走訪了解居民的需求，再向部門(mén)反饋問(wèn)題，但由于問(wèn)題涉及多部門(mén)，一旦相關(guān)職能部門(mén)的事項(xiàng)權(quán)責(zé)關(guān)系沒(méi)有被梳理清楚，容易導(dǎo)致相互推諉扯皮、政出多門(mén)的現(xiàn)象。

2.4 網(wǎng)格信息化平臺(tái)系統(tǒng)建設(shè)落后

首先，B 社區(qū)缺乏統(tǒng)一的網(wǎng)格信息化平臺(tái)。B 社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)治理手段以“雪亮工程”“信訪平臺(tái)”以及“綜治E 通”三個(gè)平臺(tái)為主，其中，“雪亮工程”是指在公共場(chǎng)所、人群密集地放置監(jiān)控?cái)z像頭，并將攝像頭接入居民的數(shù)字電視網(wǎng)絡(luò)，依靠群眾實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安防控的平臺(tái)；“信訪平臺(tái)”是當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^(guò)信訪部門(mén)構(gòu)建的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，向當(dāng)?shù)卣岢鲆庖?jiàn)、建議或進(jìn)行投訴的平臺(tái)；“綜治E 通”是網(wǎng)格員工作的主要平臺(tái)[5]。這三個(gè)信息化平臺(tái)是上級(jí)相關(guān)職能部門(mén)為了提高政務(wù)服務(wù)效率，各自為政開(kāi)發(fā)的平臺(tái)系統(tǒng)。由于政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和部門(mén)利益等因素，導(dǎo)致了信息共享渠道并不暢通，使得信息采集、填報(bào)數(shù)據(jù)的重復(fù)性勞動(dòng)普遍存在，加重了網(wǎng)格員的工作負(fù)擔(dān)。其次，網(wǎng)格信息化平臺(tái)的建設(shè)落后。這些信息平臺(tái)的功能僅局限于整合轄區(qū)內(nèi)的居民信息、改變流程等簡(jiǎn)單的前端性工作，與相關(guān)職能部門(mén)的業(yè)務(wù)對(duì)接有限，對(duì)信息資源的整合也造成了很大影響。

3.整體性治理視角下城市社區(qū)網(wǎng)格化治理的路徑

3.1 提升多元主體參與治理的力量

整體性治理提出要建立扁平型的治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)合作性整合，主張多方治理主體在議事中擁有平等的權(quán)利，在共同參與協(xié)商的基礎(chǔ)上，達(dá)到對(duì)公共事務(wù)的管理。城市社區(qū)網(wǎng)格化的治理主體由社區(qū)居民、社會(huì)組織的基層公共職能部門(mén)組成，通過(guò)多元主體間的協(xié)商共治，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益最大化的目標(biāo)[6]。一是政府要簡(jiǎn)政放權(quán)，弱化政府的職能作用，發(fā)揮政府的幫扶和引導(dǎo)作用，將權(quán)力下放，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為治理主體創(chuàng)造寬松的治理氛圍，讓更多主體承擔(dān)網(wǎng)格治理的任務(wù)。二要提升社區(qū)居民的參與能力，定期對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行網(wǎng)格工作的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，鼓勵(lì)居民參與社區(qū)網(wǎng)格化治理，這有助于了解居民對(duì)公共服務(wù)的本質(zhì)需求，更好滿(mǎn)足居民的多樣化需求。三要培育和扶持社會(huì)組織，加強(qiáng)資金和政策支持，鼓勵(lì)社會(huì)組織承擔(dān)更多的公共職能。社會(huì)組織的參與治理的方式以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可以為居民提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

3.2 樹(shù)立“以公眾需求為導(dǎo)向”的治理理念

整體性治理追求以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化為價(jià)值目標(biāo)，以公民需求為價(jià)值導(dǎo)向的無(wú)縫隙公共服務(wù)治理理念。因此，在社區(qū)網(wǎng)格化治理的現(xiàn)階段，要重視治理主體輸出的治理效能，回應(yīng)公眾需求、滿(mǎn)足公眾需求。一要突出治理的服務(wù)性，弱化治理的管控性，在治理理念上融合“三治融合”協(xié)同共治的發(fā)展思想，將居民民主自治、社區(qū)法治和社區(qū)德治相結(jié)合，營(yíng)造健康積極的社區(qū)治理氛圍。二要提升對(duì)居民需求的回應(yīng)力，拓寬居民需求的反映渠道，相關(guān)職能部門(mén)對(duì)于居民反映的問(wèn)題要及時(shí)進(jìn)行反饋和處理，防止信息傳遞中的“阻噪問(wèn)題”。三是當(dāng)?shù)卣e極購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，優(yōu)化公共服務(wù)供給。同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的資金支持和政策支持，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的支持力度[7]。

3.3 建立運(yùn)行協(xié)調(diào)的治理機(jī)制

在整體性治理思想的指導(dǎo)下，面對(duì)復(fù)雜問(wèn)題時(shí)，應(yīng)通過(guò)整體性整合和運(yùn)作，建立信任機(jī)制和合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)治理主體跨部門(mén)、跨機(jī)構(gòu)的整體運(yùn)作，[8]從而實(shí)現(xiàn)整體利益的最大化。城市社區(qū)網(wǎng)格化治理通過(guò)網(wǎng)格搜集信息、管理信息，但社區(qū)日常事務(wù)涵蓋領(lǐng)域范圍較廣，僅靠社區(qū)自治主體不能完成，需要社區(qū)與基層政府職能部門(mén)、相關(guān)社會(huì)組織等主體進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)、共同解決問(wèn)題。一要建立居民共商共治機(jī)制，建立以社區(qū)組織為主導(dǎo)，物業(yè)、業(yè)委會(huì)、居民和其他社會(huì)組織等多方面力量參與的協(xié)商制度，給予各治理主體參與協(xié)商的空間和平等的話語(yǔ)權(quán)，建立治理內(nèi)部的信任機(jī)制。二要成立監(jiān)察組織，建立科學(xué)完善的監(jiān)督體系，采取內(nèi)部考核、居民監(jiān)督和網(wǎng)格員互評(píng)等方式，細(xì)化問(wèn)責(zé)到具體執(zhí)行事項(xiàng)，評(píng)估和監(jiān)督網(wǎng)格工作，提升網(wǎng)格的服務(wù)質(zhì)量。三是細(xì)化網(wǎng)格各治理主體和相關(guān)職能部門(mén)的職責(zé)，構(gòu)建社區(qū)網(wǎng)格職責(zé)體系，堅(jiān)持“權(quán)責(zé)一致”原則，明晰職責(zé)邊界，避免在網(wǎng)格治理中出現(xiàn)互相推卸責(zé)任的現(xiàn)象。

3.4 加強(qiáng)網(wǎng)格化管理信息平臺(tái)建設(shè)

整體性治理強(qiáng)調(diào)要運(yùn)用現(xiàn)代化的信息技術(shù)，對(duì)現(xiàn)有的信息資源進(jìn)行整合，構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)應(yīng)用在公共服務(wù)中。在網(wǎng)格化治理中，運(yùn)用信息化和智能化的平臺(tái)，可以將網(wǎng)格服務(wù)精確到個(gè)體，從而提升為個(gè)體提供的服務(wù)水平和效率。一要加強(qiáng)網(wǎng)格治理信息平臺(tái)的建設(shè)，通過(guò)信息系統(tǒng)及時(shí)了解居民需求，讓技術(shù)推動(dòng)社區(qū)服務(wù)水平的提升。要重視網(wǎng)格治理系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)和運(yùn)用，借助技術(shù)治理，根據(jù)居民需求提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化的公共服務(wù)，結(jié)合社區(qū)日常事務(wù)和治理存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，與時(shí)俱進(jìn)的完善治理系統(tǒng)的功能。二要打破信息壁壘，保證信息的流動(dòng)暢通。在運(yùn)用信息技術(shù)進(jìn)行網(wǎng)格治理的過(guò)程中，要借助平臺(tái)傳遞數(shù)據(jù)的便利和快捷，拓寬信息的收集渠道，保證信息采集的多樣性。三要加強(qiáng)信息的共享性，要打破職能部門(mén)數(shù)據(jù)庫(kù)間的隔閡，使各部門(mén)可以在信息平臺(tái)及時(shí)尋找和查看所需信息。同時(shí)，信息共享還可以促進(jìn)信息更新、補(bǔ)充空白信息及修改錯(cuò)誤信息，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格服務(wù)的精準(zhǔn)化，推動(dòng)網(wǎng)格治理的協(xié)同發(fā)展[8]。

4.結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書(shū)記在二十大報(bào)告中提出“要完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”[10]。因此，在大數(shù)據(jù)、信息化來(lái)臨的背景下，城市基層社區(qū)要緊跟國(guó)家構(gòu)建“社會(huì)治理共同體”的步伐，借鑒整體性治理這一思路，優(yōu)化網(wǎng)格化治理手段，解決在治理過(guò)程中存在的碎片化問(wèn)題，為社區(qū)居民更高質(zhì)量的公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市基層社區(qū)治理的現(xiàn)代化。